持續深化農村金融供給側結構性改革

文/陸岷峰

一、問題的提出

習近平同志2017年10月在黨的十九大報告中提出鄉村振興發展戰略，強調要將解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重。2021年4月，十三屆全國人大常委會表決通過《中華人民共和國鄉村振興促進法》。2021年8月，習近平同志主持召開中央財經委員會第十次會議，研究扎實促進共同富裕，提出要分階段促進共同富裕目標實現。2022年4月，中共中央、國務院發布的《關于加快建設全國統一大市場的意見》，明確提出培育發展全國統一的生態環境市場。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出進一步促進城鎮化建設，構建新型工農城鄉關系。從黨中央、國務院出臺的有關精準扶貧、建設統一大市場、共同富裕目標、縣域城鎮化、都市圈建設等政策文件看，可謂政策頻出、力度不斷加大、內容不斷擴展、措施持續加碼，解決了涉農經濟發展中很多疑難問題，其效果十分明顯。到2020年11月，全國832個貧困縣實現了全體村民脫貧摘帽，脫貧攻堅工作取得決定性勝利。在這一過程中，金融發揮了特殊的推動功能。據統計，近年來，我國金融機構和服務覆蓋率在農村地區逐步擴大。2020年末，在全國3.02萬個鄉鎮設立了相關銀行業金融機構，覆蓋面比例為96%；99.96%的全國行政村能夠得到金融基礎服務。同時，金融機構的涉農貸款為38.95萬億元，近三年普惠型涉農貸款也呈提升增速態勢，支農金融機構除過去傳統的政策性銀行、農信社，增加了現在的郵儲銀行、農村商業銀行、城商行、村鎮銀行、證券公司、保險公司等金融機構；農村金融工具由過去較為單一的銀行存貸業務發展到創設保險、基金、信托、股權投資等多元化金融業務；農村金融網點布局也從原來的縣城、鄉鎮延伸到偏遠的縣旗、鄉村和海島地區等[1]，金融機構為鄉村振興配置了必須的資源并取得成效。

然而，就金融反作用于鄉村振興等發展戰略來看，雖有成效，但離戰略目標實現的要求相比還有較大的空間。從整體金融業在支持鄉村振興或涉農經濟來看，金融仍存在資金逆向流動、結構不合理、風險成本高等諸多問題。特別是體現金融發揮作用效果的城鄉居民可支配收入差距仍很大。到2021年三季度，城鎮居民可支配收入人均為3.5946萬元，農村居民可支配人均收入為1.3726萬元，后者僅占前者1/3左右。因此，發揮金融在實現共同富裕目標中的工作仍任重而道遠。有資料顯示，到2020年底，全國涉農貸款在本外幣貸款余額的比重是21.8%，而2007年這一比重就已是22%，近十多年以來涉農貸款占總貸款的比例還有所下降。這其中原因很多，中小商業銀行特別是農村商業銀行的資源積聚能力不強、發展質量不高是重要原因[2]。

二、農村金融存在的問題與農村金融供給側結構底層邏輯

農村金融存在問題的原因很多，但是金融供給側結構上的不足是極為重要的原因。

●經濟結構的失衡與金融結構不合理密不可分

經濟與金融的關系是對立統一關系。在決定順序上，首先是經濟決定金融。有什么樣的經濟就會有什么樣的金融，經濟處于主導地位。金融是由經濟衍生出來并為經濟服務的行業，經濟的發展對金融提出具體的發展要求。任何脫離經濟的金融都是空中樓閣、無本之木，失去了發展基礎，從我國經濟發展和金融發展的趨勢來看，基本是處于正相關關系。其次，在經濟發展一定的情況下，金融對經濟又有巨大反作用[3]。金融的創新發展程度影響經濟的增長速度，特別是金融有加杠桿的作用，金融可以通過杠桿推動經濟的快速增長。同時，金融結構會影響經濟結構的變化，在投入與產出成正比的條件下，行業投入越多，增長速度越快。金融還影響經濟效能，金融運營成本的高低直接影響經濟運行成本。金融風險會傳導給經濟實體，沒有穩定的金融就沒有穩定的經濟。因此，在現代經濟條件下，金融安全決定甚至影響經濟安全。在國際競爭中，金融的競爭是一場沒有硝煙的戰爭，成為國家之間爭奪資源的重要工具。

●金融運行結構取決于相應的體制與機制

盡管金融對經濟的反作用巨大，但其發揮作用主要是通過資金的形式來實現，而資金的流量和流向又取決于決定資金運動方向的體制與機制。從金融角度而言就是金融供給側結構性體制與機制，包括制度的設計、利益觀、風險偏好、產品種類、經營手段、網點布局以及監管制度等所有可能影響資金運動的金融供給側因素。比如按現行監管政策，地方金融機構不允許跨區域經營，在這種情況下，地方商業銀行只能立足于本土本責，在監管部門核定的區域范圍內進行經營，而對于異地即使是有能力甚至也非常迫切需求發展的企業或項目，金融機構也不得跨區域進行服務[4]，這種體制與機制帶有很強的剛性，不可突破。因此，金融供給側結構的體制與機制決定資金的流量、流向和效能。

●當前金融供給側結構不合理性不容忽視

2015年，習近平同志主持召開的中央財經領導小組第十一次會議，主題就是研究經濟結構性改革。2016年1月，習近平同志在中央財經領導小組第十二次會議上強調，供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發展思想。會議研究了供給側結構性改革方案，對供給側結構性改革作出具體部署。金融作為供給側的一個重要因素，深化金融供給側結構性改革，著力解決農村金融發展問題不僅必要，而且條件也已成熟。一是金融機構林立，商業銀行間競爭空前，如何選擇優質資產成為各機構發展的最大難題，于是，配置農村經濟資產成為各金融機構重要的選擇目標。二是社會融資形式多樣化、多元化，社會資金供給出現結構性供求平衡甚至供過于求，即有些行業已經“不差錢”，普遍存在的“投資饑餓癥”得到緩解。三是資金需求方的金融意識增強，資金供需雙方平等的市場地位已經形成。四是金融科技的快速發展，為解決農村金融的高風險、低收益問題提供了解決方案，農村金融可以實現批量化、標準化、流程化經營，集約化經營水平得到大幅度提升[5]。五是城市金融市場目前競爭比較充分，而農村經濟發展帶來新的金融發展機會則是一片“藍海”，為金融機構提供了無限的發展想象空間。因此，從金融供給側結構改革入手，提高農村金融交易效率十分迫切，其改革可能帶來的金融發展，積極意義十分明顯。

根據以上分析，得出如下結論：在經濟決定金融的前提下，金融對經濟有巨大的反作用；金融對經濟發揮作用決定于其體制與機制，有什么樣的體制與機制就有什么樣的金融導向與行為；目前金融供給側結構出現的諸多問題，固化甚至放大了農村經濟發展中存在的問題，因此，為實現鄉村振興等系列戰略目標，深化金融供給側結構性改革迫在眉睫[6]。

三、深化農村金融供給側結構性改革的思考

金融供給側體制與機制能否成為支撐鄉村振興等發展戰略保證，主要看金融資源的配置能否在存量業務的基礎上實現擴大資金流量規模、優化資金流向、提升資金應用效率（主要是資金運行風險和成本的可管可控）三個維度，金融供給側結構性改革的一切措施也都是圍繞這三個目標來構建。

●構建金融資金順向流動體制

構建金融資金順向流動體制，即金融資金能按照調控的目標進行流動。金融資源能否按提高對農村金融服務對象的金融服務支持，盡可能多地投入到鄉村振興等發展戰略及相關項目上，關鍵是服務對象是否有足夠的對資金有吸引力的利率機制，一句話，是否具有比其他地區、行業更有資金積聚的能力條件。

一是要發揮財政補貼和價格收費的優勢，加大政策調動力度。鄉村振興等涉農金融由于帶有高風險高成本的“雙高”特點，市場經濟條件下，要形成與其它同類金融更具有優勢的核心競爭力，除了項目本身的未來前景美好、數字化金融的推進，很重要的一點就是政府要利用財政補貼、價格調控、配置政府可控資源等手段，通過利益驅動調動金融機構承做農村金融的積極性。二是用政府有形的手和監管窗口指導，提升行政工具驅動力度。各級人民政府負有對所轄區域經濟穩定發展的責任，政府不能直接干預金融企業的經營行為，但是，政府負有評價、引導金融企業行為責任。因此，可以通過行政法規要求金融企業必須履行社會責任，提出涉農金融在整個業務占比中的比例并進行考核，對涉農金融貢獻大的要在政治榮譽、先進表彰等方面給予更多的優先考慮，增強地方涉農金融資源積聚能力，用行政驅動引導金融機構主動承做涉農金融業務。三是積極打造農村金融生態圈，發揮信用文明引動作用。涉農金融的信用環境是影響金融機構業務決策的重要因素，因此，要積極打造信用縣鎮，強化地方各級政府對涉農金融風險防范處置的責任，創新鄉村擔保抵押制度，鞏固和完善農業保險體系，優化構建農戶信用體系，通過涉農金融信用環境的打造，讓金融機構對于涉農金融“想貸款”“敢貸款”“能貸款”，用環境驅動涉農金融資源配置的集聚與投入。

●構建和發展數字農村金融技術體制

隨著數字經濟的快速發展，數字化農業、數字金融已經徹底顛覆了傳統的農村金融的高成本、高風險、低效率的“二高一低“狀態，農村金融業務突破了時空限制，服務觸點進一步延伸，降低融資和金融服務成本，支持三農經濟的能力大幅度提升，但農村金融科技水平與大行科技能力、水平相比還有較大的差距[7]。因此，必須從金融科技管理體制與機制上進行深入改革，充分發揮數字技術手段在提升農村金融供給能力上的作用。

一是做好技術輸入，用好大行優勢。在商業銀行生態中，大型商業銀行和頭部中型商業銀行的金融科技研發能力很強，不僅投資大、人才多，而且還建立了自己的金融科技公司，小型商業銀行的科技能力與之不是一個等級。因此，中小商業銀行在金融科技應用上宜實行跟隨發展戰略，緊跟大行的科技創新與應用，結合本行所處的環境，有針對性地引進大行的數字技術，成本低而且應用成功率又高。二是選準合作伙伴，用好社會資源。伴隨著數字產業化進程的加快，金融科技公司不僅多而且技術含量水平很高，有些金融科技公司的專業化水平在行業都屬于頂尖地位。中小商業銀行也完全可以借助這一專業群體力量來提升其金融科技水平。地方金融監管局或地方銀行行業協會要積極搭建中小商業銀行與金融科技公司的交流合作平臺，將金融科技企業與中小金融機構直接對接起來，形成長期戰略合作關系。三是加強科技聯合，實行抱團取暖。單個中小商業銀行金融科技能力確實相對較弱，但作為區域或行業中小商業銀行科技力量聯合力量就能形成抱團取暖效果。例如，山東城商行聯盟就是較好的科技聯盟形式，利用區域行業力量形成金融科技合力，為參與聯盟科技企業的金融機構提供專業化金融科技產品服務，不僅成本低，且產品的先進性也較強。四是嚴格獎懲措施，鼓勵技術創新。中小商業銀行由于其服務區域的局限性，對金融科技產品的技術含量要求不是太高，其服務主要是微金融，使用的也是微科技產品。因此，中小商業銀行要立足于“微”的本質特征，積極鼓勵本行的科技人員參與金融科技產品創新與應用，打造具有本行個性特色的、適用性強的金融科技產品。

●完善農村金融機構群體建設體制

在全社會沒有完全實現金融業務線上化，一些金融業務諸如開戶、掛失等業務還必須面簽，廣大農村尚不具備完全線上金融條件，金融消費習慣也不完全支撐的背景下，保持必要的物理網點是保證金融業務正常交易的前置條件。就城鄉文化層次、金融消費能力、金融意識相比較而言，如果要撤并或減少商業銀行的物理網點更應優先從縣以上的城區撤并。從金融對經濟的反作用角度來看，一定區域內金融機構越多，金融市場越活躍，對經濟的作用力就越大。從城市、農村金融機構的配比情況來看，可以充分證明這一結論。因此，面對當前鄉村振興等一系列農村經濟發展的需求，必須在金融機構的物理網點管理上進行科學規劃。

一是限制大銀行撤并縣以下網點，加壓服務重心下沉。對于大型商業銀行要規定其用于涉農金融的增長速度，下沉服務重心，在縣域網點必須要有一定的物理網點保有量和人員隊伍。二是中小銀行聚焦本地，立足于特色化、專業化，做好主責主業。城市商業銀行、農村商業銀行作為地方金融機構的主體，要堅守初心，服務小微企業，面向“三農”經濟。持續重點支持縣域、鄉鎮的基礎設施，牽帶拉動農村交通運輸體系建設，提高農村供水保障能力，做好鄉村清潔能源的建設，構建農業、農村物流體系，推動新型農業經營主體信用體系建設，實現城鄉公共服務均等化水平持續提升。三是大力發展微型金融機構，增加縣域金融機構競爭活力。要對鄉鎮持牌微型金融機構審批放寬準入門檻，不斷增加涉農金融機構總量，激勵鄉鎮大規模設立微型持牌金融機構，構建農村商業銀行、村鎮銀行、小貸公司等多元化鄉村微型金融機構體系。四是大力發展虛擬銀行，打造服務鄉村振興的新通道、新場景。伴隨著數字技術的快速發展，特別是新冠肺炎疫情的影響，線上銀行、零距離接觸銀行已經成為金融消費者進行金融消費的首選項。而涉農金融物理空間很大，單個網點很難輻射周全[8]。因此，大力發展虛擬銀行既可以進一步擴大金融的覆蓋面，又可以通過網上通道實現各類金融業務的交易，大大提高廣大農村金融服務的可得性和交易成功率。

●構建扶持農村經濟的金融直通車

農村經濟投資不足、城鄉投資結構失衡等實質上是資金配置結構不合理，在資金供給總量上國家宏觀政策可謂出盡，不僅不斷出臺各類政策支持文件，甚至還出臺了鄉鎮企業促進法等法律規范來支持。問題的實質在于資金源頭直達資金需求者的通道不暢，因此，應構建資金供給端與資金需求直連的通道體制，強力推進結構調整，用信貸結構、金融工具解決結構上的矛盾。

一是提高人民銀行貨幣政策工具的直達效應。為了調動金融機構支持普惠金融的積極性，人民銀行較多地應用了再貸款、存款準備金率等工具，但由于經過了金融機構的過濾，人民銀行所釋放出來的資金流向往往在實際操作中出現折流，即沒有流向到指定的企業或領域。因此，用好支農支小再貸款、再貼現等政策工具，實施存款準備金率優惠，必須實行項目、企業名單支持制。金融機構僅僅是合作承辦單位，而決定項目或服務對象應當是資金或政策的出臺機構。當然項目或服務對象在確定之前應當由政府、商業銀行、人民銀行共同商定并按照各自決策權承擔相應的資金應用責任[9]。二是加大政策性金融對鄉村振興等涉農項目的支持。政策性金融顧名思義就是要按照國家政策積極支持政策性強的金融業務，不僅規模大，而且效率也高。定位國家開發銀行、農業發展銀行與鄉村振興戰略目標對接最為契合，因此，其業務重點應當從城市、發達地區向廣大的農村、欠發達地區轉移。要進一步明確涉農金融在整個業務中的占比，要規定金融支持的進度，要根據實際情況進行成片開發、重點扶持的戰略，推動全國鄉村振興戰略有序推進。三是大力發展商業銀行的普惠金融。普惠金融的服務對象包括了小微企業、三農經濟及社會弱勢群體，大部分分布在縣級以下區域，與鄉村振興的發展目標基本相當。普惠金融同其他金融產品線相比，其風險、財務成本均相對較高。近年來，商業銀行紛紛將發展普惠金融作為提升形象、履行社會責任的重要抓手。商業銀行發展普惠金融要積極進行減費讓利惠民生，通過定向免除這類服務對象的支付結算費用、降低信貸利率、定向扶助弱勢群體等方式，對小微企業、涉農企業減費讓利，這是服務鄉村振興最直接也是最有效的路徑。四是發揮政策性金融與商業性金融的配比的綜合效應。鄉村振興中的涉農業務有相當部分屬于政府投資或政策性金融業務，但往往會給商業銀行金融機構帶來商業回報。因此，政府應當積極推動政策性金融與商業性金融的聯動，通過相互合作，提升資金總體的運行效能[10]。五是監管部門要積極為農村商業銀行配置牌照資源，諸如金融租賃、理財子公司、村鎮銀行等等，壯大農村商業銀行家族，快速做大規模。同時，農村也有這方面的金融需求，但苦于沒有這方面的機構，導致農村商業銀行無法為農村提供全方位的金融服務。

●完善對金融機構的考核監管引導體制

增加金融機構支持鄉村振興的積極性和主動性，除了商業銀行有相應的管理體制外，還要從多個維度完善商業銀行承做農村金融業務的機制，解決商業銀行各個層面的經營者和經辦者的后顧之憂。一是將支持鄉村振興等農村金融工作列入到發展戰略規劃當中。支持鄉村振興是所有金融機構義不容辭的社會責任，也是各金融機構搶抓市場機遇，進入農村金融市場的重要路徑。因此，商業銀行應當將支持鄉村振興、涉農金融列入到中長期發展戰略規劃當中。二是構建系統內部的激勵約束機制。系統內部考核是引導內部各級經營管理者行為的指揮棒。支持鄉村振興的相關業務由于仍處于探索階段，因此，內部的考核激勵宜以正向激勵為主，內部計算績效要以模擬價格來兌現，納入到各機構、每個人的業務考核業績當中，這有利于調動各方面的積極性。三是監管機構提升金融機構對支持鄉村振興業務的包容度。從根本上解決承辦機構的利益評價機制的基本矛盾，在提高此類不良貸款容忍度的基礎上，要督促地方政府有關部門對一些政策性較強形成的不良資產進行適當的資金補貼。同時，在監管考核評價上也可以實行單獨計算，避免因此類因素影響公司市值、社會評估及機構的整體考核，盡可能減少此類不良資產用公司的利潤來消化或減少其程度。

此外，強調金融供給側結構性改革并不是否定金融需求的導向性作用，在深化金融供給側結構性改革的同時，必須適當兼顧資金需求方的需求導向，增強農村金融服務對象的韌性和韌勁，從根本上加快農村經濟的發展，深化農村經濟體制改革，多措并舉增強“三農”經濟的實力，為提升農村金融產品的交易提供優質客戶基礎。