社會組織融入社區治理的角色和路徑研究

文/李曉婷 張夢源

一、問題的緣起

社會治理是國家治理的重要組成部分。黨的十九屆四中全會指出要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度體系，構建基層社會治理新格局，推動社會治理和服務重心向基層下移。在當前的基層社區治理體系中，面對社區居委會、社區居民、社區社會組織等多元治理主體，社會組織作為“介入者”和社會治理重心向基層下移的“推手”之一，在社區治理體系中扮演何種角色、承擔什么功能以及如何實現社區治理的任務目標，是亟需研究的問題。

二、社會組織在社區治理體系中的功能發揮

●北京市D區T機構的基本情況

北京市D區是歷史古跡較為密集的區域，轄區內老舊社區居多，面對紛繁復雜的社區大小事務，D區民政局與T機構合作，通過政府購買服務的形式，委托該社會組織在D區下轄5個街道開展社區治理實踐項目，項目內容涵蓋居民協商、社工培育、社區社會組織培育等類別。

T機構是在北京市民政局登記注冊的民辦非企業單位，有業務主管單位，主要業務內容是參與、推動基層社會治理創新。研究者于2021年7月至2022年4月前后三次進入此機構，參與多項社區治理實踐活動，通過參與觀察、日常聊天訪談以及官方發布的相關信息收集資料，為本文提供真實豐富的研究材料。

●社會組織在社區治理體系中的功能和作用

一是引導規范，提高基層治理效能 。社會組織在基層社區治理過程中，重要的功能是推動社區的規范化和制度化建設，包括協助社區制定協商議事制度、編寫社區社會組織培育手冊、制定公共空間使用守則等內容，在此基礎上引導規范社區工作，提升基層社區治理的效能。在“D區社區治理創新實踐項目”的開展過程中，T機構在社區治理層面總結出符合D區治理能力提升的實踐指導手冊，該指導手冊通過具體的、科學的指標體系為街道和社區提供自測標準，并通過典型案例集為基層社區提供實際參照物。此外，在T機構參與的協商議事廳公共空間打造項目中，該機構與社區居委會、社區居民共同商討確定的公共空間管理制度規范、居民議事協商規范等進一步規范居民協商流程，提升居民自治意識和協商能力，促進居民積極參與社區公共事務。

二是培育扶持，激發基層自治活力。就基層社區治理實際情況而言，社區居委會承擔著行政任務和社區事務，面對居民的多樣化需求常心有余而力不足，也難以提供精細化服務。因此支持類社會組織培育社區社會組織，帶動其參與社區公共事務，挖掘居民骨干能有效減輕社區居委會的壓力，同時也激發基層社區的自治能力，推動基層行政部門職能轉變。例如，T機構在S社區培育的志愿服務類社區社會組織，通過挖掘居民骨干、組建居民自治小組、帶領小組成員開展小微項目，在實踐中總結經驗，賦予社區社會組織提供社區公共服務的能力。此外，T機構參與到J街道開展的市“優才計劃”，通過J街道已有的社區社工團隊，結合社區居民需求和街道特點開展實訓項目。T機構作為支持性社會組織，協助社工團隊從項目申請立案、具體實施、項目預算的支出結算等內容，系統地幫助社工團隊加強項目整體把握，及時為他們解疑答惑，提升社區社工的專業能力和精細化、精準化服務水平。

三是搭建平臺，推動社區協同治理。在參與社區治理中，支持類社會組織凝結社會力量搭建資源協作平臺，推動各種服務類社會組織包括心理服務、老年人服務、社區環保、兒童發展、安全教育、應急服務等類社會組織共同參與到社區建設中，開展外部社會力量和社區合作，滿足雙方需求。在具體實踐過程中，T機構與J街道聯合舉辦的“交益匯”活動，是社區治理與服務供需對接會，為供需雙方搭建了溝通交流平臺。一方面展示各服務組織風采，講解經典實踐案例，加強社區對其的了解；社區可以發布需求，尋找與之契合的社會組織提供社區公共服務。另一方面也提供社會組織之間的聯系和協作，彼此分享先進工作經驗，共享信息，形成合力聯盟，推動實現社區協同治理。

四是整合資源，推動“五社聯動”機制運轉。隨著我國基層社會治理體系與能力現代化進程的加速推進，原有的“三社聯動”機制已經難以適應基層社會治理的現實需求[1]，社區志愿者和社會慈善資源作為新的基層治理力量納入其中并形成“五社聯動”，加快推進從“三社聯動”向“五社聯動”的轉型是基層社區治理的必然選擇。在聯動社區志愿者方面，T機構根據S社區特色，組建了包括5人的社區志愿者服務隊，為居民提供日常生活服務。首先發布志愿者招募通知，組建志愿者服務小隊。其次建立志愿者積分獎勵機制以提升志愿者參與社區服務的積極性。再次社區居委會合理安排志愿者參與社區公共服務，如“垃圾盯桶值守”、慰問孤寡老人、社區消防安全宣傳等服務活動，發揮社區志愿者服務功能，協助社區解決民生問題，體現志愿者自身價值。在整合社會慈善資源方面，T機構前期通過向市慈善協會、正常運轉的社區專項基金會等慈善機構及慈善法專家了解成立條件、法律法規和優秀經驗，在街道部門的大力支持下，協助社區和駐區單位成立社區專項基金會，設立專門賬戶以及詳細的支出和接收標準，規范社區專項基金的使用。除此之外，在S社區開展的慈善義賣活動中調動老中青群體積極參與，培育和激發居民的慈善熱情。社區志愿者的培育和慈善資源的整合壯大了社會公共服務供給的力量，擴充了公共服務供給所需的資源。

三、社會組織在社區治理體系中扮演的角色

●合作者：面對社區居委會，社會組織采用“協作配合”的策略提高服務效能

社區居委會作為“行政末端”和“自治前端”的基層社會治理主體之一，既要行使好國家權力，也要充分維護好居民權利。在實踐中，社區居委會迫于行政事務和社區事務的雙重壓力，需要合作伙伴來分擔壓力。社會組織作為友好合作者與社區居委會統一戰線，相互“協作配合”以提高社區服務效能。在T機構參與T街道以“協商議事廳打造”為主題的項目，提升居民協商能力。T機構以“服務效果”為前提下做了以下幾點。首先，T機構項目負責人與GL社區居委會書記面談，了解社區的基本情況，從交談中感受社區工作者對待基層工作的態度，了解可以提升居民協商能力的社區事務。其次，T機構項目團隊在GL社區居委的帶領下展開摸底調研并開展“社區提升改造”宣傳活動。一是向社區居委會以及社區居民傳達社會組織所扮演的角色，獲得社區居民的信任。二是向社區居民預告即將開展的活動并了解民意。三是T機構項目工作人員與GL社區居委會社工協同配合，共同開展“老舊小區提升改造”系列協商議事會，協商中積極互動，引導居民積極發言，并保障議事結果落地實施。社區居委會與社會組織相互配合開展服務活動，提升服務效能。

●參與動員者：面對社區居民，社會組織采用“先易后難”的策略調動居民參與治理的積極性

社區居民的社會參與和自治能力的提升是基層社會治理中的重要任務。居民參與社區公共事務的討論能提升居民的自治意識，培養居民的自我管理和自我服務意識，使居民能夠更直接地表達訴求，實現居民與政府的有效溝通，一定程度上彌補政府服務的不足，緩解政府服務的壓力。在城市社區中，居民參與率低、參與主體單一、參與效果較差的問題時有存在。動員居民參與社區公共事務一直是社區的一大難事。社會組織作為外部重要力量參與到基層社區治理中，扮演“參與動員者”的角色，采取“先易后難”的逐級調動策略動員居民參與社區公共事務。T機構在S社區開展的自治小組空間運營項目是建立在空間打造完成基礎之上的，此公共空間的打造是為了給片區居民提供活動、休息、娛樂的空間，也是開展思想教育、文化建設、社會動員的大平臺。為了動員片區居民組建一支隊伍維護日常運營，機構作為實際參與者和動員者逐級調動片區居民，作出了很大努力。首先，進行入戶動員。本著宣傳公共空間的打造以及作用為目的，T機構項目工作人員與社區社工進行“掃樓行動”，通過張貼通知和敲門入戶的方式告知居民并且動員其作為志愿者加入自治小組隊伍。其次，開展一對一動員。通過入戶動員，T機構項目成員對居民想法有了大致了解，確定能夠加入自治小組的潛在對象，與其多次溝通交流，動員其加入。再次，居民之間相互動員。讓社區老黨員和居民骨干“以老帶新”，據此發動新黨員以及周圍鄰居朋友和他們一起加入自治小組，為居民服務。經過“先易后難”的層層遞進動員策略，成功組建了一支5人的自治隊伍，日常維護公共空間的環境，為居民營造良好的生活環境。

●陪伴者：面對社區社會組織，支持類社會組織采用“陪伴成長”的策略陪伴其健康成長

引導社區社會組織健康有序發展，充分發揮社區社會組織的積極作用是有力推動基層社會治理的重要舉措。社區社會組織承擔著實施社區公益項目，組織居民開展自助互助服務，提供社區服務、擴大居民參與的功能。因此培育社區社會組織是社區的重要工作內容，但是很多社區社會組織懸浮于社區，并未有效發揮其功能，停留在組建階段，很多社區社會組織成員不知道自己要干什么、應該干什么。基于這一情況，支持類社會組織為了推動社區社會組織有效運轉，能夠自主落地實施社區層面的服務項目，“陪伴成長”是其有效策略選擇。從T機構參與的J街道社區社會組織培育情況來看，采取“陪伴成長”的策略實現社區社會組織從無到有，從有到優，促進社區社會組織獨立有效運轉。T機構從挖掘居民骨干、組建社區社會組織、組內協商制定小組規則制度、組織能力提升、定期開展服務活動等方面助力社區社會組織成長。在組織能力提升階段，T機構帶領J街道7個社區社會組織開展活動策劃討論會，由T機構工作人員向各組織展示其他地區優秀社區社會組織，如金手指愛心坊、掌上風采攝影隊、紅似火舞蹈隊等各類型組織，介紹了社區社會組織可借鑒的品牌打造和亮點活動，引導7個社區社會組織從力所能及的小事入手，策劃簡單組織活動，并對各個小組進行指導，規范活動流程，最終制定出端午節手工制作、慰問社區老人、垃圾分類、環境保護等活動計劃。支持類社會組織從陪伴社區社會組織策劃活動計劃這些細微之處入手，不斷為社區組織解疑答惑，引導他們逐步走向社區治理之路，逐步具備承擔社區服務項目的能力。

四、社會組織融入社區治理體系的思考

●社會組織融入社區治理體系存在的問題

一是政府購買服務成效不足。基層政府行政壓力過大，想要迅速看到項目成效，導致與社會組織的項目合作僅停留在項目的完成上，對項目的實施效果缺乏考量。一方面，社會組織融入社區治理體系依托政府購買服務來實現，形成“服務購買方——提供服務方——服務對象”三方互動的服務形式。基層政府部門依然處于主導地位，按照“自上而下”的治理模式，推動社會組織深入社區，社會組織則作為“中間人”起上傳下達作用。基層政府給社會組織施壓，或是督促社會組織短時間完成任務，或是臨時給社會組織指派任務，對社會組織的實際處境欠缺考慮，造成社會組織工作成效不足。另一方面，在項目執行過程中，有時基層政府部門會否決社會組織提出的工作建議，表示按照項目基本要求執行即可。從以上兩方面來看，基層政府既迫于行政壓力又想要迅速得到治理成效，很難達到項目高效完成項目的目標。

二是社區居委會與社會組織配合度不高。社區居委會的社工人力和能力有欠缺，難以高效配合社會組織開展工作，使得公共服務效果欠佳。其一，不固定的協助人員阻礙了項目進程。具體表現為，在以項目為載體的合作中，時常出現社會組織不知道找誰配合的情況，一個社工往往掌管片區的大小事務，同時被幾個工作支配，因此出現“誰有空誰來”的工作局面，導致難以穩定開展后續工作。其二，社區居委會的工作態度也會影響服務效果。社會組織在開展項目過程中往往會判斷社工隊伍的工作態度。其中有些社工缺乏活力，抱著求穩的工作態度，依照老派的工作作風開展合作，完成基本任務即可，服務效果自然不佳。

三是居民對社會組織的認同感不強。社區居民是社區公共服務的對象，大小事務找居委會解決，對外來社會組織往往持不關心或不認同的態度。一方面，社區居民與居委會聯系較為緊密，部分居民認為為居民服務的是居委會，有事找居委會。如果居民日常訴求能得到合理解決，對居委會的認同感將會提升；若是居民訴求長期得不到解決，對居委會的信任度認同感將會降低，連帶著以政府購買服務為依托的社會組織，居民對其認同感也會降低，那么社會組織就更難融入社區。另一方面，即使居民參與到社會組織舉辦的社區活動，大多數情況下只是知道他們在社區辦了什么活動，哪些活動較好。對于社會組織為什么要來社區，在社區中發揮的作用扮演的角色，居民認為與己無關。整體來看，居民對社會組織定位不清晰，認同度較低，給社會組織融入社區治理增加了難度。

●社會組織融入社區治理體系的實現路徑

社會組織深入基層社區治理體系中所發揮的功能和扮演的角色并不是一成不變的，在不同時期會隨著政策導向的變化而發生變化。社會組織如何更好融入社區治理體系并充分發揮作用，針對現存的問題可以從基層政府和社會組織自身建設兩方面著重探討。

一是基層政府應明確社會組織職能定位。現階段，社會組織參與社區治理大部分仍然依托政府購買服務。基層政府雖然處于主導地位支配社會組織工作，但應把社會組織視為平等合作伙伴，適當放權接受社會組織提出的合理化建議。一方面，基層政府要明確與社會組織的職責分工，減少利用職務便利給社會組織指派合作之外的工作，以提高社會組織工作效率。另一方面，基層政府與社會組織雙方遇到難題應共同面對，商討解決對策，充分發揮雙方作為治理主體的職能，實現項目效能最大化。

二是社區居委會組建協調小組配合社會組織工作。一方面，不斷吸納專職社工，特別是年輕有活力的社工參與社區工作，緩解社區社工人才不足的壓力，更好配合社會組織開展工作。另一方面，成立2人的社工小組協助社會組織工作是有必要的。協調小組前期可以幫助社會組織了解社區居民特色、社區日常活動開展、居民需求訴求等情況，后期為調動居民參與、協調活動場地、后勤服務保障貢獻力量。要不斷增強社工小組與社會組織的默契度，提高工作效率。

三是提高居民對社會組織的認同感。一方面，社會組織通過做實事拉近與居民的距離，獲得居民認同。首先，在社區居委會配合下為社區居民搭建協商平臺，拓寬居民合理表達訴求的平臺。其次，帶領居民開展協商議事活動，激發居民的自治意識。最后，帶領居民落地實施協商議事結果，讓居民感受到民事民議，提高居民的歸屬感和認同感。另一方面，社會組織可以進入社區面向居民開展宣講活動，包括他們的服務領域、優秀的服務案例，讓居民明確社會組織的工作內容，增強居民對其的熟悉度。

四是加強社會組織團隊建設，增強內在驅動力。首先，社會組織團隊要不斷吸納專業人才，優化人才構成。可與高校開展交流合作，為高校提供實習平臺的同時也滿足社會組織人手不足的困境，為理論學者提供實際經驗，促進組織發展。其次，應不斷完善組織結構，制定組織規章制度，規范組織成員行為。完備的組織結構和規章制度給組織成員明確了行為職責，提升工作效率。最后，明確目標，發展并深耕組織特色，積累資源并搭建社會資源鏈接庫。發揮社會組織鏈接社會資源的能力，更好地為社區提供精細化、精準化服務，為更好融入社區做好基礎保障。