論習近平關于區域發展重要論述的思想內涵

彭彥強

習近平一直以來對我國區域經濟協調發展問題都極為重視，自黨的十八大以來，相繼提出了具有全局性意義的京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區、長三角區域一體化、黃河流域生態保護和高質量發展五大區域重大戰略（以下簡稱“區域發展五大戰略”）。黨的二十大總結了區域發展的巨大成就，再次提出要繼續推進“區域發展五大戰略”，進一步“促進區域協調發展”的重要任務，為今后較長時期區域經濟高質量發展提出了明確要求。區域發展取得的巨大成就正是在習近平關于區域發展重要論述的指導和推動下實現的，黨的二十大提出的區域協調發展的重要任務也正是對習近平關于區域發展重要論述的貫徹實施，并將在其指導和推動下高質量完成。習近平關于區域發展重要論述是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，主要體現在對“區域發展五大戰略”等相關論述上，這些重要論述系統回答了在區域發展問題上“怎么看”和“怎么干”的問題，對區域發展的理念、體制機制、手段目標等方面進行了系統性重構和整體性重塑，為新形勢下促進區域協調發展提供了根本遵循，對我國區域發展實踐具有重要的理論價值和政策指導意義。因此，探究習近平關于區域發展重要論述的思想內涵具有重要理論和實踐意義。

一、習近平關于區域發展重要論述的時代背景和理念

（一）經濟發展態勢和社會主要矛盾的轉變是習近平關于區域發展重要論述的時代背景

習近平關于區域發展重要論述是在現階段我國經濟發展態勢和社會主要矛盾已經發生變化的重要判斷的基礎上提出的。從經濟發展新常態到高質量發展是習近平關于區域發展重要論述形成的最顯著的時代特征。改革開放以來，經過四十多年的高速發展，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，但粗放型經濟發展方式也是過去經濟發展的一個顯著特點。粗放型經濟發展方式通過不斷增加資本、資源、勞動力等要素的量的投入來擴大生產，攤子鋪得大，資源環境消耗高，產品成本高，經濟效益卻不好，最終導致的結果必然是低端產能過剩，環境承載力超限，“現在再按照過去那種粗放型發展方式來做，不僅國內條件不支持，國際條件也不支持，是不可持續的，不抓緊轉變，總有一天會走進死胡同”[1]239-240。目前，我國經濟發展方式正從粗放向集約、從簡單分工向復雜分工的高級形態演進，經濟發展進入新常態，這不僅是經濟發展客觀規律所決定的，也是我們黨在把握經濟發展規律的基礎上主動選擇、提前謀劃的結果。新常態下，“增長速度要從高速轉向中高速，發展方式要從規模速度型轉向質量效率型，經濟結構調整要從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并舉，發展動力要從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉向創新驅動。這些變化，是我國經濟向形態更高級、分工更優化、結構更合理的階段演進的必經過程”[1]245?！罢J識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯”[2]。隨著對經濟發展新常態認識的深化，習近平進一步作出重大判斷：我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。他進一步指出：“高質量發展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展，是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展”[3]，“我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，對區域協調發展提出了新的要求。不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平，而是要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子。要形成幾個能夠帶動全國高質量發展的新動力源，特別是京津冀、長三角、珠三角三大地區，以及一些重要城市群”[4]。所以說，習近平提出的“區域發展五大戰略”正是我們優化空間格局，促進區域平衡發展，著力培育新的經濟增長極和增長帶的需要，黨的二十大報告在新發展階段回應了這種需要，提出了深入實施區域重大戰略、優化重大生產力布局、構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系等的戰略任務[5]。

我國現階段社會主要矛盾已轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，其中，區域發展不平衡就是主要矛盾之一。我國現階段區域經濟發展分化態勢明顯，發展動力極化現象日益突出，部分區域發展面臨較大困難，要解決區域發展不平衡的問題，必須促進區域協調發展，習近平提出：“不平衡是普遍的，要在發展中促進相對平衡。這是區域協調發展的辯證法?！盵4]這一重要判斷既是習近平對前期區域發展戰略舉措的注解，同時又構成了今后進一步謀劃區域重大戰略的出發點，因而，黨的二十大報告再次強調，“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”[5]。這些區域發展任務的付諸實施，將極大地改變區域之間發展不平衡的問題。

從實踐發展來看，隨著我國經濟向高質量發展階段邁進，以城市群（圈）為核心的經濟區域化趨勢愈發明顯，長三角、珠三角、京津冀等區域就是典型代表。這些經濟區（帶）或者城市群（圈）已成為帶動更廣大區域乃至全國經濟發展的增長極和增長帶。一般來說，這些經濟區（帶）或者城市群（圈）資源條件相對優越，人口經濟相對密集，內部聯系較為緊密，通常是我國經濟發展最好的區域，但是，這些區域之間和區域內部仍然存在著地區經濟發展不協調、公共資源配置不均衡、資源環境條件制約等各種難題，存在著諸如資源要素流動面臨各種顯性和隱性壁壘、區域統一市場尚未完全形成、區域內部合作機制不暢等問題。這些問題長期以來得不到有效解決，直接制約著區域協同發展和我國經濟空間結構的優化布局。習近平關于區域發展重要論述不僅為我們指明了怎么看待這些問題，而且提出了怎樣解決這些問題，為我國在高質量發展新要求下區域經濟協同發展指明了方向。

（二）新發展理念貫穿習近平關于區域發展重要論述的始終

習近平在黨的十八屆五中全會上系統闡釋了“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念。新發展理念同樣貫穿于習近平關于區域發展重要論述之中。習近平特別重視發展理念問題，認為“理念是行動的先導，一定的發展實踐都是由一定的發展理念來引領的。發展理念是否對頭，從根本上決定著發展成效乃至成敗”[1]197，“發展理念搞對了，目標任務就好定了，政策舉措也就跟著好定了”[6]。

“創新是引領發展的第一動力”[1]201,習近平在京津冀協同發展和長江經濟帶發展問題上均提出要實現創新驅動發展，要將創新驅動發展作為合作的重點，同時特別重視區域發展中的制度和機制創新。既有的制度機制都是基于“行政區經濟”和“行政區行政”而建構起來的，不僅不能對以區域為整體的發展提供有效的制度支撐，甚至更多地表現為制約區域發展的障礙，因而，必須要“通過改革創新打破地區封鎖和利益藩籬，全面提高資源配置效率”[7]，習近平甚至直接提出了政績考核、財稅體制創新、引入政府間協商議價機制的創新設想。

區域之間和區域內部發展不平衡是我國區域發展中的最突出問題之一，區域協調發展就是要解決區域發展不平衡的問題，“區域發展五大戰略”是協調發展理念的具體體現，協調發展的理念也貫穿于“區域發展五大戰略”之中，通過發揮地區比較優勢，促進生產力布局優化。協調發展不僅包括區域內部的協調發展，還包括區域之間的協同發展，實現國家重大區域戰略融合發展，進而推動整個國民經濟的高質量協調發展。

綠色發展在區域發展中占據重要地位，習近平特別重視區域的綠色發展。他在推動長江經濟帶發展座談會上多次強調“共抓大保護，不搞大開發”，長江經濟帶要走出一條“生態優先、綠色發展”的新路子，“推動長江經濟帶發展必須堅持生態優先、綠色發展的戰略定位，這不僅是對自然規律的尊重，也是對經濟規律、社會規律的尊重”[8]。“推動長江經濟帶發展，理念要先進，堅持生態優先、綠色發展，把生態環境保護擺上優先地位，涉及長江的一切經濟活動都要以不破壞生態環境為前提，共抓大保護，不搞大開發。思路要明確，建立硬約束，長江生態環境只能優化、不能惡化”[9]。在京津冀協同發展問題上，習近平同樣提出要著力擴大環境容量生態空間，加強生態環境保護合作的要求，對雄安新區建設，也提出了生態優先、綠色發展的要求。2019年1月，習近平在京津冀三省市考察并主持召開京津冀協同發展座談會上又提出京津冀要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，強化生態環境聯建聯防聯治。他在黃河流域生態保護和高質量發展上同樣明確指出：“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態優先、綠色發展”[10]。習近平在黨的二十大報告里再次強調環境保護的重要性，其中關于“推動重要江河湖庫生態保護治理”的重要論述對長江經濟帶和黃河流域生態保護和高質量發展，具有重要指導意義。

開放發展在區域發展中主要解決的是區域內外聯動的問題。開放是區域發展的基礎，沒有開放就沒有區域，也就談不上區域一體化發展。習近平針對區域協同發展問題提出地方政府要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，打破行政壁壘和制度性障礙，構建一體化發展的體制和機制。“區域發展五大戰略”正是擴大開放，內外聯動的頂層設計。

共享發展是實現區域發展的目的和歸宿。實現區域共享發展核心是堅持以人民為中心的發展，促進基本公共服務在區域之間和區域內部的共建共享，優化基本公共服務資源的空間布局，為區域經濟和社會的高質量均衡發展提供保障，同時實現區域市場一體化，共享區域大市場帶來的規模效應，提高資源配置效率，實現區域經濟高質量發展。習近平所提出的區域市場一體化、區域基礎設施一體化、基本公共服務共建共享、養老保險全國統籌、全面建立生態補償制度、完善財政轉移支付制度等都是這一理念的具體體現。同時，共享發展也是實現共同富裕的發展，東部先富的區域要帶動中西部后富的區域，通過對口支援、財政轉移支付等方式，促進區域協同發展，實現區域間共同富裕。

二、基于頂層設計的系統性、整體性治理觀

強調頂層設計是習近平關于區域發展重要論述最為顯著的特點之一。黨的二十大報告中提出的關于區域協調發展的任務和要求，本身就是黨中央從發展戰略、國土空間體系、生產力空間布局等方面對區域發展進行的頂層設計。

（一）頂層設計是解決區域發展治理碎片化的重要舉措

過去的區域發展和區域治理主要依靠各地方之間相互自主協調，中央政府制定區域政策之后，主要依靠區域地方政府來各自執行，至于區域內各地方之間關系的協調，中央政府的介入并不多。由于各地方產業同構嚴重，在行政區劃的剛性約束和地方官員職務晉升的作用下，地方本位主義嚴重，競爭大于合作，行政壁壘林立，經濟要素在區域內的自由流動往往受到或明或暗的阻礙，區域一體化進展緩慢。區域地方自主協調的優點是只有各方達成一致才能開展合作，通過平等協商能夠充分照顧各地方利益；缺點是協調成本高，很難達成一致，合作進展緩慢，且不夠深入。即使是在像長三角這種中心城市擴散效應明顯、內部經濟相互依賴較強的區域也存在協調困難的問題，而在京津冀這種中心城市缺乏擴散效應、政策和公共服務供給水平落差大、內部經濟相互依賴較弱的區域，內部協調更為困難，區域地方合作長期以來缺乏實質性進展。在區域合作治理中應正確發揮縱向政府的作用，將上級政府的縱向嵌入與地方政府的橫向協調相結合，可以有效地降低交易成本[11]。通過上級的行政命令或者行政權力來直接推動區域地方合作顯然更有約束力，也更為有效。

習近平特別重視頂層設計。2003年，時任浙江省委書記的習近平就曾建議并建立了滬蘇浙三省市黨政主要領導定期會晤機制，該機制事實上發揮了長三角區域頂層設計的功能，此后長三角區域發展和治理得以加速推進。在針對京津冀區域合作時，習近平更是直接指出：“京津冀發展合作走到今天這樣的程度，光靠頭痛醫頭、腳痛醫腳已經不行了，光靠簡單的來回相互走動已經不靈了，光靠孤立地簽訂幾個協議已經不足了。來回走動一次，吃一次飯，過去還要喝一次酒，簽一個協議，搞一個儀式，然后各干各的，這種淺層次的合作甚至是形式大于內容的合作，解決不了根本問題。必須進行頂層設計，用頂層設計指導、引領、推動合作?！盵12]

（二）頂層設計的實質是一種系統性、整體性治理

習近平在區域發展中的頂層設計觀點其實質是一種系統化的整體性治理觀。首先，在治理主體上強調“自上而下”和“自下而上”的互動聯結，國家和地方都要承擔相應責任，引導社會力量積極參與，構建網絡化治理結構。在國家層面上成立了由副總理任組長的京津冀協同發展領導小組、長江經濟帶發展領導小組、粵港澳大灣區建設領導小組、黃河流域生態保護和高質量發展領導小組，由領導小組制定區域發展重大戰略決策、統籌區域發展戰略規劃等。區域各級地方政府則通過創新機制加強合作，具體實施區域發展相關決策和規劃。通過“上下聯動”“左右協同”，形成網絡化的區域治理結構。在2018年4月26日召開的深入推動長江經濟帶發展座談會上，習近平就直截了當地指出：“各級黨委和政府領導同志特別是黨政一把手要增強‘四個意識’，落實領導責任制，決不允許搞上有政策、下有對策，更不能搞選擇性執行。這是對是否同黨中央保持高度一致的重大考驗。推動長江經濟帶發展領導小組要統一指導長江經濟帶發展戰略實施，統籌協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查重要工作落實情況，對重點任務和重大政策要鉚實責任、傳導壓力、強化考核。各有關部門要履職盡責、主動對表、積極作為，及時幫助地方解決工作中遇到的問題。沿江11省市黨委和政府要加強領導，充實工作專班，壓實責任、改進作風，確保工作落實到位”?！耙鋵嵵醒虢y籌、省負總責、市縣抓落實的管理體制。中央層面要做好頂層設計，主要是管兩頭，一頭是在政策、資金等方面為地方創造條件，另一頭是加強全流域、跨區域的戰略性事務統籌協調和督促檢查。省的層面主要是做到承上啟下，把黨中央大政方針和決策部署轉化為實施方案，加強指導和督導，推動工作開展。市縣層面主要是因地制宜，推動工作落地生根”?！巴苿娱L江經濟帶發展不僅僅是沿江各地黨委和政府的責任，也是全社會的共同事業，要加快形成全社會共同參與的共抓大保護、不搞大開發格局，更加有效地動員和凝聚各方面力量”?！耙膭钪С指黝惼髽I、社會組織參與長江經濟帶發展，加大人力、物力、財力等方面投入”[13]。在黃河流域生態保護和高質量發展問題上，他同樣提出：“要堅持中央統籌、省負總責、市縣落實的工作機制。中央層面主要負責制定全流域重大規劃政策，協調解決跨區域重大問題，有關部門要給予大力支持。省級層面要履行好主體責任，加強組織動員和推進實施。市縣層面按照部署逐項落實到位?！盵10]頂層設計能夠解決地方政府無權且通過自主協調不能解決的問題，特別是阻礙區域地方合作的全國層面的體制機制問題，如區域地方政府合作中的稅收分成和績效考核等問題，通過頂層設計可以有效降低地方政府間的協調成本，促進區域地方政府間加強合作。

其次，頂層設計是對區域合作的系統性謀劃，強調區域地方分工與合作的整體性優勢。由于產業同構嚴重，地方政府間無序低效競爭問題突出，“一些地方在實際工作中出現圈地盤、搶資源、條塊分割、無序競爭的情況，還存在搶占發展資源、缺乏協作精神、破壞產業鏈條的連接和延伸等問題”[13]，行政區劃成為區域發展的嚴重障礙。由更高層級的政府將區域作為一個整體統籌考慮，可以超脫地方利益和地方本位主義，打破行政區劃的限制，按照區域地方的比較優勢來制定區域政策，避免區域政策地方化，真正實現1+1＞2的分工合作效應。習近平針對京津冀和長江經濟帶區域發展問題多次提出協同發展要立足各自比較優勢和現代產業分工要求，明確各地方功能定位、產業分工、城市布局等，朝著頂層設計的目標共同努力。對于長江經濟帶，習近平指出：“正確把握自身發展和協同發展的關系，努力將長江經濟帶打造成為有機融合的高效經濟體。長江經濟帶作為流域經濟，涉及水、路、港、岸、產、城等多個方面，要運用系統論的方法，正確把握自身發展和協同發展的關系。長江經濟帶的各個地區、每個城市都應該也必須有推動自身發展的意愿，這無可厚非，但在各自發展過程中一定要從整體出發，樹立‘一盤棋’思想，把自身發展放到協同發展的大局之中，實現錯位發展、協調發展、有機融合，形成整體合力?！盵13]對于京津冀的發展，習近平同樣提出了要著力加強頂層設計，編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃，明確三地功能定位、產業分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策、項目安排等方面形成具體措施等要求[14]。在黃河流域生態保護和高質量發展上，他明確指出要“抓緊開展頂層設計?！瓏野l改委要會同有關方面組織編制規劃綱要，按程序報黨中央批準后實施。黨中央成立領導小組，統籌指導、協調推進相關重點工作。”[10]國務院印發實施的《京津冀協同發展規劃綱要》《長江經濟帶發展規劃綱要》和《粵港澳大灣區發展規劃綱要》就體現了從區域整體的角度來考慮各地方的分工合作問題，遵循了頂層設計的思想和原則。

總之，習近平的這些重要論述都體現了他對區域地方在分工基礎上進行合作的重視，要求區域地方明確各自功能定位，進而形成一個區域整體，進行整體性治理，促進區域發展。從實踐來看，黨的十八大以來，在習近平親自謀劃下，我國區域治理體系在一定程度上實現了系統性重塑和整體性重構，區域治理體系和治理能力現代化水平得到大幅提高。

三、限權和賦能相結合的區域權力配置邏輯

（一）區域權力配置是區域發展和治理中的重要議題

區域權力配置是區域發展和治理中的核心問題之一，決定著區域發展和治理的模式和效果。區域發展和治理的過程實際上就是區域相關主體運用有關權力對跨行政區的公共事務進行管理，實現區域協同發展和一體化發展的過程。由于行政區劃的剛性約束，地方政府的行政行為具有內向性和閉合性的特征，地方政府通常只關注行政轄區內部的公共事務和發展問題，相互間競爭發展資源，對跨行政區的公共事務漠不關心，甚至濫用行政權力設置行政壁壘，阻礙區域發展的一體性。這些區域公共問題的出現根本原因在于地方政府權力的濫用和區域公共管理權的缺位，解決這些問題必須重新配置區域管理權力，一是對地方政府的權力進行適當限制，防止其濫用權力，避免其對區域統一市場的破壞，二是賦予區域協調組織相應的權能，使其能夠對區域公共事務進行整體性治理。

（二）限權與賦能相結合是區域權力配置的基本思路

習近平特別重視區域權力的配置問題，并具體指明對地方政府限權與對區域管理組織賦能相結合的區域權力配置思路。他認為，“行政區劃并不必然就是區域合作和協同發展的障礙和壁壘。行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢，用不好也可能成為掣肘。這就需要大家自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，由過去的都要求對方為自己做什么，變成大家抱成團朝著頂層設計的目標一起做”[12]。要實現這一目標，一是要“簡政放權，清理阻礙要素合理流動的地方性政策法規，清除市場壁壘，推動勞動力、資本、技術等要素跨區域自由流動和優化配置”[13]，其實質是限制地方政府的權力，防止地方政府濫用行政權力進行惡性競爭，損害區域發展的統一性；二是通過完善區域協商合作機制，使其能夠協調解決區域治理和發展中的重大問題。習近平針對長江經濟帶就指出：“要完善省際協商合作機制，協調解決跨區域基礎設施互聯互通、流域管理統籌協調的重大問題，如各種交通運輸方式怎樣統籌協調發展、降低運輸成本、提高綜合運輸效益，如何優化已有岸線使用效率、破解沿江工業和港口岸線無序發展問題，等等”[13]；他對黃河流域生態保護與高質量發展問題也指出：“要完善流域管理體系，完善跨區域管理協調機制，完善河長制湖長制組織體系，加強流域內水生態環境保護修復聯合防治、聯合執法”[10]。三是賦予區域協調組織統領區域發展的權能，使得諸如京津冀協同發展領導小組、長江經濟帶發展領導小組和黃河流域生態保護和高質量發展領導小組能夠完全從區域角度而非地方視角來統籌考慮區域問題，如針對長江經濟帶，習近平就具體指出要“推動長江經濟帶發展領導小組要更好發揮統領作用，在生態環境、產業空間布局、港口岸線開發利用、水資源綜合利用等方面明確要什么、棄什么、禁什么、干什么，在這個基礎上統籌沿江各地積極性”[13]。對地方政府的限權和對區域協調組織的賦能，能夠發揮中央和地方兩個積極性從而有效推動區域協同發展。

四、區域發展的兩大抓手：區域一體化和城市群

（一）推動區域一體化是區域高質量發展的必然要求

通常在一國內部不存在區域一體化的問題，因為在一國內部基本制度相同，又不存在關稅壁壘，商品和經濟要素能夠自由流動。但由于我國地方政府在自己的行政轄區內具有較大的經濟權力，為了本行政轄區的發展，會存在一些地方保護主義行為，從而造成區域市場不統一，資源要素難以自由流動的問題，損害了資源配置效率，影響經濟發展質量。因而，破除體制機制障礙，實現區域一體化是區域協調發展的必然要求和必由之路。

區域一體化是習近平在區域發展問題上明確要求并反復提及的區域發展原則和治理路徑。2014年，習近平對京津冀協同發展提出京津要“按照優勢互補、互利共贏、區域一體原則”聯動發展，明確要求京津冀要著力加強頂層設計，編制首都經濟圈一體化發展相關規劃，加快產業對接協作，提高城市群一體化水平，實現交通一體化，加快推進市場一體化進程等[14]。2019年1月，習近平在京津冀三省市考察并主持召開京津冀協同發展座談會上再次強調：“要立足于推進人流、物流、信息流等要素市場一體化，推動交通一體化。要破除制約協同發展的行政壁壘和體制機制障礙，構建促進協同發展、高質量發展的制度保障。”[15]在長三角發展問題上，早在2003年習近平就曾表示，長三角地區要通過完善合作機制共同推進長三角區域經濟一體化，而這必將進一步拓展長江三角洲地區經濟發展的國際空間，形成長江三角洲地區新的國際競爭優勢，提高長江三角洲乃至中國經濟的國際競爭力，使長三角在未來激烈的國際競爭中始終立于不敗之地[16]。2014年5月，習近平在上?？疾鞎r強調要努力促進長三角地區率先發展、一體化發展。習近平認為：“區域政策的一個要點是統一國內大市場，這既是區域政策要解決的問題，也是財稅體制改革的重要任務。要通過改革創新打破地區封鎖和利益藩籬，全面提高資源配置效率。”[1]2362018年4月26日，習近平在《關于推動長三角地區一體化發展有關情況的報告》上作出重要指示，要求長三角地區各省市要各揚所長，推動長三角更高質量一體化發展。2022年4月，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》出臺，要求加快建立全國統一的市場制度規則，打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。

區域一體化不僅包括人流、物流、信息流等要素市場一體化、交通等基礎設施一體化、產業一體化，還包括財政稅收、金融投資、產權交易、技術研發、創業就業等區域政策一體化，以及發展規劃、大氣污染聯防聯控等區域行政一體化。這種區域一體化是全方位的一體化，只有在全方位區域一體化發展原則的指導下，制定具體的區域一體化措施和路徑，才能推動高質量的區域協同發展。

（二）城市群是實現區域高質量發展的重要載體

黨的二十大明確提出，要促進區域協調發展，其中重要任務之一就是要以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局。城市群是區域經濟聯系最為緊密、經濟活動最為密集的城市區域集合體，對周圍廣大區域具有巨大的帶動作用，是區域經濟的發展引擎，國與國、區域與區域之間的經濟競爭越來越表現為城市群之間的競爭。如何通過城市群建設，帶動整個區域和廣大腹地的經濟發展就成為我國區域經濟協調發展的重要課題。

以城市群建設為載體帶動區域發展是區域發展的基本規律之一，也是習近平關于區域發展重要論述的鮮明特征之一。2014年2月，習近平在北京市考察工作結束時的講話明確指出：“城市群是京津冀實現區域合作、優勢互補、互聯互通、協同發展的重要載體。從國內外區域經濟圈發展看，超大城市周邊都有一批布局合理、層次鮮明、功能互補、規模適度的重要節點城市，對區域經濟社會發展起著強有力的支撐作用?！盵17]京津冀協同發展要“以京津冀城市群建設為載體”，優化產業分工和布局，打造現代化的新型首都經濟圈，實現京津冀協同發展，促進環渤海經濟區發展，帶動北方腹地發展。為此，他親自謀劃了雄安新區建設，使雄安新區成為京津冀協同發展的一個重要支點。2016年，習近平在推動長江經濟帶發展座談會上就提出要優化長江經濟帶城市群布局，堅持大中小結合、東中西聯動，依托長三角、長江中游、成渝這三大城市群帶動長江經濟帶發展[8]；在2018年推動長江經濟帶發展第二次座談會上又提出沿江三大城市群在各自發展過程中要結合所在的區位條件、資源稟賦、經濟基礎，放在長江經濟帶高質量發展“一盤棋”中研究提出差異化協同發展的新目標新舉措，各大中小城市在明確自我發展定位和方向時要立足整個城市群的發展定位和方向，找到自己錯位發展的重點方向，解決好同質化發展的問題，進而做好區域協調發展“一盤棋”這篇大文章[13]?；浉郯拇鬄硡^建設更是習近平親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略，目標直指世界級城市群，對泛珠三角乃至更廣大的區域經濟社會發展將產生巨大的支撐作用。

總之，城市群具有優化區域生產力布局、引領區域發展的重要作用，以城市群為載體能夠有效推動區域協調、良性發展，增強區域經濟發展活力，帶動整個區域經濟社會的高質量發展。因而，區域發展必須緊緊抓住城市群建設這一重要支撐點，建立健全合作機制，優化城市群空間布局，加強產業分工協作和基礎設施互聯互通，實現基本公共服務共建共享，進而推動區域協調發展。

五、區域發展的手段和目標

（一）區域發展要堅持政府和市場的有機結合

改革開放以來，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，但仍然存在諸如市場秩序不規范、市場規則不統一、市場競爭不充分等問題，這些問題不解決，完善的社會主義市場經濟體制就難以形成。作為我國經濟體制改革的核心，黨的二十大堅持了黨的十八屆三中全會對政府與市場的關系的定位，指出要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”，為我國進一步深化經濟體制改革指明了方向。

在我國區域發展中，政府與市場關系問題同樣是核心問題。區域發展中的區域市場不統一、重復建設、地方保護等問題，歸根結底都是因為沒有處理好政府與市場的關系，或者因為區域地方政府過度干預市場致使市場扭曲資源配置，或者沒有發揮應有的作用使得“市場失靈”無法改善。在區域發展中處理好政府與市場的關系，同時發揮好“有形之手”和“無形之手”的作用，區域發展的諸多問題將迎刃而解。習近平對如何處理區域發展中政府與市場關系的問題極為重視。在第一次長江經濟帶座談會上，習近平就指出：“推動長江經濟帶發展必須建立統籌協調、規劃引領、市場運作的領導體制和工作機制?！袌?、開放是推動長江經濟帶發展的重要動力。推動長江經濟帶發展，要使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。沿江省市要加快政府職能轉變，提高公共服務水平，創造良好市場環境?！盵8]在第二次長江經濟帶座談會上，習近平又指出:“要簡政放權，清理阻礙要素合理流動的地方性政策法規，清除市場壁壘，推動勞動力、資本、技術等要素跨區域自由流動和優化配置。”[13]在推進“一帶一路”建設上，習近平講道：“既要發揮政府把握方向、統籌協調作用，又要發揮市場作用。政府要在宣傳推介、加強協調、建立機制等方面發揮主導性作用，同時要注意構建以市場為基礎、企業為主體的區域經濟合作機制，廣泛調動各類企業參與，引導更多社會力量投入‘一帶一路’建設，努力形成政府、市場、社會有機結合的合作模式，形成政府主導、企業參與、民間促進的立體格局?！盵1]501-502在談到雄安新區建設時，習近平更是直接指出：要“推進體制機制改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，激發市場活力?！盵18]習近平關于區域發展中的政府與市場關系的這些論述，歸結為一點就是在區域發展中要堅持“市場的決定性作用”和“更好發揮政府作用”的有機統一，通過政府作用的發揮來解決區域發展中的制度性障礙和權能不足的問題，通過市場來解決區域資源的有效配置問題，政府與市場相互補充，相互協調，相互促進，共同推動區域發展和區域問題的有效治理。

（二）區域法治是推動區域高質量發展的重要保障

習近平非常重視對通過區域立法來保證區域高質量發展。2021年實施的《中華人民共和國長江保護法》就是習近平親自部署的重大立法任務，是我國第一部有關流域保護的專門法律，開創了我國流域立法的先河，在法律層面將習近平關于長江大保護的理念、重要指示和要求，以及黨中央重大決策部署轉化為國家意志和全社會的行為規范，為推動長江經濟帶高質量發展提供了堅實的制度保障和法律依據。2022年10月通過的《中華人民共和國黃河保護法》同樣以法律形式全面貫徹落實了習近平關于黃河流域生態保護和高質量發展的重要論述精神。2022年修訂通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，增加了“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法”的規定，為區域地方政府在區域發展中的協同立法提供了法律依據。黨的二十大報告強調，要全面推進國家各方面工作法治化。法律在保證區域協調發展中的作用將進一步彰顯。

（三）“均衡”“均等”“相當”是區域協調發展的目標

在區域發展目標上，習近平一再強調要實現“均等”“均衡”“相當”發展。2017年12月召開的中央經濟工作會議提出實施區域協調發展戰略，“要實現基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當”[19]。2018年6月，習近平在第二次長江經濟帶發展座談會上特別提出，要深刻理解實施區域協調發展戰略的要義，要完整準確落實區域協調發展戰略，推動實現基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡，人民生活水平有較大提高[13]。2018年11月，《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中進一步明確“圍繞努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當的目標”來促進區域協調發展。因而，“均等”“均衡”“相當”的區域協調發展目標具體來講就是要努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當。

基本公共服務均等化指的是全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務。但是目前，我國地區間的基本公共服務不均衡、不均等的問題仍然比較突出，在基本公共教育、基本就業創業、基本社會保險、基本醫療衛生、基本社會服務、基本公共文化體育、殘疾人基本公共服務領域發展水平上存在較大差距，人們享受基本公共服務的機會均等化程度亟待提高。區域協調發展要緊緊圍繞這一目標，加強區域統籌合作，促進服務項目和標準水平銜接，通過推動京津冀地區、長江經濟帶等重點區域基本公共服務均等化，形成可復制、可推廣的經驗，切實縮小區域基本公共服務差距，使各地群眾享有均等化的基本公共服務。

基礎設施對經濟發展具有基礎性支撐作用，對區域生產力空間布局具有重要影響。目前我國基礎設施建設地區差距還很明顯，通達程度尚不均衡，互聯互通還有很大的提高空間。因而，實現基礎設施通達程度比較均衡是我國區域協調發展的另一個重要目標。習近平把區域基礎設施一體化特別是交通一體化作為京津冀協同發展的優先領域，指出交通一體化是京津冀協同發展的骨骼系統，這個系統立起來了，協同發展的基礎和條件就立起來了，人流、物流、信息流一體化就很容易實現了。他要求京津冀通盤考慮、統籌規劃、共同推進區域重大基礎設施建設和交通格局優化，構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡[12]。在長江經濟帶發展問題上，習近平提出要加強沿長江通道各種類型的交通運輸方式的銜接協調，降低運輸成本、提高綜合運輸效益，優化已有岸線使用效率，協調解決跨區域基礎設施互聯互通，提高整體效率[13]。

人民基本生活保障水平大體相當是區域協調發展的基本目標，是以人民為中心發展思想的具體體現。實施區域協調發展必須堅持以人為本的共享發展，充分調動人民群眾的積極性、主動性和創造性，推動各地區共同發展，不斷縮小地區發展水平差距和收入差距，使發展成果更多更公平惠及全體人民，人民基本生活水平大體相當，逐步實現共同富裕。

總之，區域協調發展要緊緊圍繞以上三大目標，堅決破除地區之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制，促進區域高水平和高質量協調發展。

六、結語

黨的二十大明確了中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，實現區域協調發展是中國式現代化的題中應有之義。習近平關于區域發展重要論述是基于對新時代國內外經濟發展形勢的精準判斷而提出的區域發展的重要理論創新，具有豐富的理論內涵和鮮明的時代特征，為新時代我國區域協調和高質量發展提供了重要的理論指南和政策指導。在習近平關于區域發展重要論述指導下，我國區域發展的理念、政策、體制、機制等方面已經實現了系統性重構和整體性重塑，在新時代深入推進區域協調發展戰略，將進一步推動我國形成區域協調發展、高質量發展的新發展格局。