加強新時期預算績效評價結果利用的思考

●米文彬

2018年9月1日，中共中央、國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），提出加快建立現代財政制度，全面實施政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算績效管理，切實提高財政資金使用效益和實際產出。《意見》印發以來，財政部切實把思想認識行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，深入學習貫徹《意見》有關要求，將全面實施預算績效管理要求落到實處，每年安排部署財政部各地監管局對部分轉移支付資金開展重點績效評價工作，全面檢視財政資金使用效益，找出無效、低效資金，提升預算績效管理質效。

2019年3月25日，中央編辦印發了《關于財政部派出機構設置有關事項的通知》，明確預算績效評價為財政部各地監管局的法定職責。近年來，財政部各地監管局認真貫徹落實財政部黨組工作要求，充分發揮職能作用，將績效評價工作擺在重要位置來抓。績效評價結果利用，是推動預算績效管理工作走深走實的重要抓手和著力點，也是推動實施全過程預算績效管理的落腳點和內生動力。從近年開展的轉移支付績效評價工作來看，當前績效評價結果利用工作還處在起步摸索階段，結果利用尚不充分，評價對預算管理的激勵約束作用難以有效發揮，影響預算績效管理水平提升，對此筆者進行了積極思考，就加強新時期預算績效評價結果利用提出幾點意見與建議。

一、當前預算績效評價結果利用存在的問題

（一）評價結果可能存在失真風險

當前開展轉移支付績效評價的普遍做法是，結合實際情況，選擇部分有代表性、典型性、資金量大的地區和項目開展實地抽查，通過對選定地區和項目開展抽查，進行定量定性綜合分析比較，以點帶面檢驗衡量專項資金整體績效情況。受人力、時間、地域等客觀因素影響，績效評價工作很難覆蓋所有地區、所有資金、所有項目，只能采取選點抽查的方式，這樣做很可能存在抽查資金占比不高、抽查項目資金恰巧績效差等情況，績效評價結果可能存在失真風險，難以真實反映某個地區某項轉移支付資金的整體績效水平。在后期評價結果利用中，如果將失真的評價結果與預算資金分配相掛鉤，用失真的評價結果對相關責任人開展行政問責，對資金使用單位和基層地方有失公平，不利于發揮績效結果的激勵約束作用。例如，在財政部組織開展的2019年度林業改革發展資金績效評價中，甘肅監管局按照要求選取抽查項目資金占中央下達甘肅省資金的7.31%；在財政部組織開展的2019—2020年度農田建設補助資金績效評價中，甘肅監管局按照要求選取抽查項目資金占中央下達甘肅省資金的8.79%。

（二）評價方法不夠科學合理

預算績效管理是一項專業性和技術性較強的工作，當前開展績效評價的方式主要有自評和他評。從近年開展的績效評價工作來看，當前地方開展績效評價主要以自評為主，受傳統“重投入、輕管理”的錯誤思想影響，基層地方及相關部門普遍對績效管理工作不夠重視，自評工作流于形式，評價工作有時變成了走過場。很多地方主管部門開展自評時，既未實地勘察項目實施情況，也未調閱資料核實資金管理使情況，但績效評價結果得分基本為滿分，僅僅只是象征性地扣減1—2分，導致評價結果嚴重偏離事實。另外，當前基層地方普遍存在預算績效管理人員力量不足的問題，對此部分地方積極嘗試聘請第三方機構開展績效評價，花錢購買服務，評價結果很可能出現“花錢買好”的現象，第三方機構完全按照政府要求和意愿進行評價打分，評價結果可能與資金真實績效完全不符，影響后期評價結果利用，難以推動地方績效管理水平提升。例如，在財政部組織開展的2018年度中央財政耕地輪作休耕制度試點資金績效評價中，甘肅省級相關部門報送的自評報告反映，績效自評得分為100分，而他評得分僅為76.5分。

（三）評價結果利用深度廣度有限

當前績效評價結果利用方式以情況通報為主，同時將其作為行政問責、分配預算的重要依據，評價結果利用的深度和廣度不足。縱向看，績效管理“上熱下冷”問題突出，中央和省級層面對預算績效管理較為重視，認真貫徹落實“全面實施預算績效管理”的要求，采取有效措施提升預算績效管理水平，將評價結果作為分配預算、改進管理、完善政策的重要參考依據，但大部分市、縣政府及部門尚未牢固樹立績效理念，預算績效管理工作基礎還不扎實，開展績效評價多是應付差事，評價結果后期利用更是無從談起。橫向看，評價結果利用主要以各級財政部門為主，其他行業主管部門普遍存在認識誤區，認為績效管理主體責任在財政部門，對預算績效管理工作不夠重視，僅僅是按照要求完成績效管理規定動作，難以通過績效評價分析查找資金管理使用中存在的突出問題和政策執行中存在的體制機制漏洞，研究提出切實可行的意見建議，推動提升績效管理水平。另外，當前績效評價主要涉及一般公共預算支出資金，其他政府性基金、債券資金績效管理工作相對滯后，與全面實施預算績效管理要求不符，評價工作尚處在起步摸索階段，結果利用還需要進一步探索實踐。雖然近年來財政部下達部分轉移支付指標時，根據績效結果在指標文件中明確獎補和扣減轉移支付資金數額，但省、市、縣各級財政在分配下達預算時，很少將績效結果用于獎補或扣減預算資金。

（四）評價結果公開范圍不夠廣泛

評價結果公開是預算績效管理工作的重要一環，通過公開績效結果，一方面有利于擴大績效結果的知悉范圍，另一方面有利于主動接受社會各界監督，推動各級地方政府及資金使用單位高度重視預算績效管理工作，切實提高資金管理使用水平。《意見》明確提出“大力推進績效信息公開透明，主動向同級人大報告、向社會公開”的要求，從近年績效評價工作來看，各級地方及相關部門參與績效信息公開的積極性還有待提高，部分轉移支付資金績效結果未按要求向同級人大報告，績效結果公開范圍以財政系統內部為主，公開范圍相對較窄，社會各界知曉度較低，不利于提高績效結果的公信力。另外，評價結果僅在內部公開，使社會各界對關乎國計民生專項資金的績效情況很難知悉，難以有效發揮社會輿論對資金績效的監督作用，既不利于資金使用單位對照改進管理、提升績效，也不利于在全社會營造“講績效、重績效、比績效、用績效”的良好氛圍。

（五）評價結果的約束力有待提高

當前，我國尚未從法律層面建立績效評價結果利用機制，結果利用缺乏制度保障，導致績效評價工作權威性不高，評價結果的約束力有限，結果利用好壞很大程度上取決于政府相關部門的重視程度和推動力度。當前各級地方及相關部門對評價結果利用不夠重視，未按“獎優罰劣”原則將績效評價結果用于本級預算資金分配下達。由于缺乏明確的法律規定，對一些評價發現的低效無效項目資金，很難按規定對部門主要負責同志及項目責任人開展行政問責，“花錢必問效，無效必問責”的要求很難真正落到實處。當前評價發現的違規問題整改，通常做法是由上級財政部門印發整改通知書，要求下級財政部門督促同級主管部門整改，由于績效評價工作權威性不高，整改工作浮于表面，問題整改變成了“走過場”，直接影響評價結果利用成效。評價結果利用不充分，績效管理工作就難以引起地方政府重視，績效管理面臨被邊緣化的問題，一些地方和部門存在“重支出、輕績效”的觀念也很難徹底改變。例如，在財政部組織開展的2019年土壤污染防治資金績效評價中，對績效評價結果為差的甘肅、內蒙古、貴州等省份，財政部、生態環境部聯合約談相關省份省級財政、生態環境部門，并對評價發現的違規問題下發整改通知書，督促地方相關部門積極整改，未對相關單位及項目負責人開展問責。

二、強化預算績效評價結果利用的建議

針對當前預算績效評價結果利用存在的各種問題，結合績效評價工作開展情況，現就加強預算績效評價結果利用提出以下建議，以期提升預算績效管理工作成效，推動預算績效管理擴圍升級。

（一）科學選擇抽查地區和項目

為進一步提高績效評價結果的真實性和準確性，要從源頭做好評價基礎工作，將選好點作為評價工作的切入點。強化與各級財政、行業主管部門的溝通協調，認真開展前期摸底，摸清專項資金總規模和分地區下達情況，對相關情況做到了然于心，為科學選點做好鋪墊。加強評價前期調研，選擇部分典型地區進行實地調研，全面掌握項目實施進展和資金支付進度，分析查找存在的共性和個性問題，夯實選點工作基礎。在綜合考量資金支出進度、項目實施進展、個性和共性問題等因素的基礎上，選取資金量較大、存在問題較多、具有典型性的地區和項目開展現場抽查，確保評價結果客觀、真實、準確。另外，在保證人力和時間投入的情況下，盡可能多選抽查地區和項目，增加抽查樣本，盡量提高抽查資金占比，擴大抽查地區和項目覆蓋面，使評價結果更具代表性。

（二）優化績效評價方法

針對當前自評流于形式的問題，建議中央和省級層面研究制定相關法規制度，明確要求基層地方和部門嚴格按照評價流程和規定開展評價工作，形成的評價報告要規范完整，能夠直接反映資金使用績效。堅持有的放矢、突出重點，評價過程中重點關注資金管理使用情況，著重分析資金實際產出和運行效果。地方各級財政部門要切實負起責任，督促指導資金使用單位規范開展績效自評，逐步將所有財政資金納入評價范圍，全面檢驗衡量資金績效。對于一些重點民生領域的轉移支付資金，積極探索嘗試引入第三方機構參與績效評價工作，切實提高評價結果質量和認可度，回應社會關切；研究制定績效評價行業規范性制度規定，提高行業準入門檻，進一步規范第三方機構評價工作，提高評價執業質量，確保評價結果經得起檢驗，加大行業違規違法行為處罰懲戒力度，防止績效評價走過場、弄虛作假，避免出現“花錢買好”現象。

（三）探索多途徑利用評價結果

健全落實績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，評價工作結束后，及時反饋評價結論及問題。對于違規問題要求相關部門限期整改，密切跟蹤整改情況，確保違規問題整改到位；對于評價結果督促相關單位加以充分利用，將結果用于分配預算、改進管理。堅持高位推動，建議中央和省級采取有效措施督促引導基層地方及相關部門切實用好用足績效評價結果，削減或取消評價發現的低效無效資金，將有限的財政資金用在能產生較好效益的地方，努力提高財政資源配置效率和使用效益，切實發揮績效評價的引導作用，形成反饋、整改、提升績效的良性循環，推動預算績效管理工作邁上新臺階。進一步規范評價結果反映，采用評分制衡量資金績效，直觀反映績效結果，使評價結果簡潔易懂，便于橫向比較，對比分析資金績效好壞。

（四）擴大評價結果公開范圍

建立健全績效評價結果公開機制，擴大評價結果公開范圍，充分利用互聯網、網絡平臺等信息化平臺媒介，嘗試多渠道公開評價結果，不斷提高評價結果知悉度、公信力。建議國家層面出臺相關制度辦法，明確規定將績效相關信息報送同級人大，主動接受社會各界監督，提高公眾參與績效管理的熱情，使績效理念更加深入人心。除不宜公開的信息外，探索嘗試將所有財政資金績效結果納入政府信息公開范圍，通過主動公開，使社會各界快速獲取資金績效相關信息，通過全社會共同努力，督促各級地方及相關部門切實做好預算績效管理工作。績效評價結果公開后，注重收集社會各界反應，以此作為加強和改善績效管理工作的重要參考，對績效低下、群眾反響差的項目資金，分析查找原因并加以改進；對績效較好、群眾反響好的項目資金，總結提煉經驗做法并加以宣傳推廣。

（五）提高評價結果約束力

強化績效管理責任約束，建立健全預算績效的監督問責長效機制，嚴格落實資金使用單位主體責任，對預算決策重大失誤、資金使用低效無效等問題實施責任追究，實行重大項目責任人績效終身責任追究制，將“花錢必問效，無效必問責”的要求落到實處，樹牢地方績效管理理念，提高績效評價工作權威性。強化績效管理激勵約束，建立績效評價結果與預算分配掛鉤機制，發揮績效結果的導向、激勵作用，對低效無效項目資金，壓減資金規模或取消資金分配；對績效好的項目資金，大力支持并優先保障，倒逼地方及相關部門切實加強改進績效管理，調動各方參與預算績效管理的積極性、主動性。另外，探索嘗試將“預算績效管理”納入地方領導班子年度考核，研究制定符合各地實際的考核辦法，進一步規范加強地方政府預算績效管理工作考核，發揮績效評價“指揮棒”作用，推動預算績效管理改革向縱深發展。