社會治理共同體視域下“法治保障”嵌入權力清單制度的理論邏輯與完善路徑

劉培功

（天津師范大學 馬克思主義學院，天津 300382）

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中明確指出：“完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！盵1]這份馬克思主義綱領性文獻，對社會治理的全面、客觀、深刻的重要論述昭示著黨對社會建設的高度重視。推動構建社會治理共同體意味著參與主體的多元化，這就需要通過運用一系列創新手段與創新形式實現政府、社會、公眾的良性互動。權力清單制度是推動構建社會治理共同體的重要舉措，也是踐行全過程人民民主的重要體現，正如習近平總書記所強調的：“要貫徹好黨的群眾路線，堅持社會治理為了人民，善于把黨的優良傳統和新技術新手段結合起來，創新組織群眾、發動群眾的機制，創新為民謀利、為民辦事、為民解憂的機制，讓群眾的聰明才智成為社會治理創新的不竭源泉?！盵2]對權力清單的解讀不應囿于“控權”的功能角度，還應通過社會治理共同體的理論視域進行系統把握，從理論層面將權力清單制度與社會治理相整合，將體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉的價值指向作為權力清單制度的建構邏輯。基于此，通過社會治理共同體的理論視域對權力清單制度進行系統性探析，并提出相應的完善路徑，成為本文的研究旨趣。

一、社會治理共同體的理論視域與價值圭臬

“共同體”的學術概念源于拉丁語communis，即“團體、基于關系或情感的集體”之意。德國社會學家斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）將其看作以情感聯系的有機結合體，馬克斯·韋伯（Max Weber）認為共同體表現為其內部成員非強制的平等關系和共同的認同感。在馬克思主義的語境下，“共同體”最根本的意思是人的“ 共同存在性”（Gemeinwesen），即人們共同生活的本性。馬克思和恩格斯指出：“人們在生產中不僅僅同自然界發生關系。他們如果不以一定方式結合起來共同活動和互相交換其活動，便不能進行生產。為了進行生產，人們便發生一定的聯系和關系；只有在這些社會聯系和社會關系的范圍內，才會有他們對自然界的關系，才會有生產?！盵3]共同體思想時而表現為抽象的應然原則，時而扮演著具體的實然角色，在人與自然、人與社會、人與政府、人與人之間存在著廣泛的共同體關系，共同體意識也逐漸成為人類自我覺醒的關鍵所在，體現了萬物從低級向高級發展的普遍規律[4]。以共同生活為核心來理解人的生產關系和交往關系，才能進一步理解建立在其基礎上的共同體，梳理個體與共同體的關系，為人的生存、發展和解放指明方向和道路，為當代發展社會治理共同體理論提供有力的理論依據。

（一）社會治理共同體之理論聚焦：社會參與和方式多元

黨的十九屆四中全會指出：“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”[5]從形式邏輯出發，社會治理與治理社會有何區別？前者社會是治理的主體，后者社會是治理的對象。談及治理社會，就必須談及管理與治理之辨，學術界對此區別的研究汗牛充棟，一言以蔽之，治理之精髓在于參與主體的多元化與治理方式的多樣化。參與主體的多元化意味著政府要向社會賦權，上述社會治理的主體是黨委、政府、社會、公眾，手段是民主協商、法治保障、科技支撐。治理發展的方向是什么？此處應加一個時間界限，這個時間應該是“目前”或者“當下”，因為我們的理性是有限的，受時間、空間等范疇的影響?！澳壳啊被蛘哒f“當下”在我們的認知范圍內，公眾所希望的治理是什么樣子的？用學術性語言表達是善治、精細化治理、柔性治理，用黨的話語體系表達是以人民為中心的治理，是系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。將兩個話語體系進行耦合，用目的論的方式來表述，即“人是目的，不是工具”，治理的目標是為了人類自由而全面的發展。簡單地講，治理的邏輯就是做對的事，把對的事做好。人人有責、人人盡責、人人享有與共建共治共享恰恰體現了以人民為中心的多元參與，多元參與的方式是政府治理同社會調節、居民自治良性互動，多元參與的目標是提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（二）基層治理共同體之理論審視：科學化、精準化、協同化

中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中提出：“堅持全周期管理理念，強化系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。……堅持共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。”[6]2基層治理顧名思義即“基層+治理”，基層規定了權力的層級限定于“下”，這個基層還要結合“上”來看，“上”既有黨中央的意志，也有中央政府的意志。基層運行遵循的原則在于中央的頂層設計，在頂層設計中，基層治理是社會治理的組成部分，社會治理是國家治理的組成部分。對于社會治理與基層治理的區別，如果說社會治理體現的是以人民為中心的“應然”原則，基層治理則是將以人民為中心抓實、抓細、抓落地的“實然”邏輯，特別是著力解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，二者目標都是提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。但社會治理共同體的視域更加宏大，而基層治理共同體功能更加精準，基層治理是社會治理的重要支撐。社會治理更加注重多方共治、方式多元，通俗點表達就是“搭臺子”，而基層治理就是在社會治理搭的臺子下運行，更加注重治理工具的科學化、社會服務的精準化、上下聯動的協同化，更加注重行政執行能力建設、為民服務能力建設、議事協商能力建設、應急管理能力建設。另外，基層治理意味著國家力量下沉、權力下放、資源下傾，其對象更加明確，所面對的是鄉鎮（街道）和城鄉村莊（社區）?？傊?，社會治理共同體與基層治理共同體均是在行政力量、社會力量、自治力量中不斷完善與發展起來的。

（三）社會治理共同體視域之價值圭臬：“以人民為中心”

社會治理共同體與基層治理共同體之共同體視域體現在“共建共治共享”與“人人有責、人人盡責、人人享有”。二者背后的價值遵循則是以人民為中心。以人民為中心與以經濟建設為主心進行對比，其背后的邏輯彰顯了黨對執政規律的認識的新高度。新高度表現在對治理的要求不再是簡單的經濟發展，而是經濟發展與人民幸福相統一。也可以說這是評價體系發生了變化，以經濟建設為中心更注重效率，以人民為中心更注重公平與效率相統一。以人民為中心的一個重要體現就是公眾參與治理公共事務，譬如黨組織、社會組織、公眾的共同參與，黨組織扮演“舉旗定向”的思想引領角色，社會組織扮演“立柱架梁”的關鍵角色，公眾發揮“添磚加瓦”的協同作用。上文講到做對的事，在中國“對的事”的邏輯有強烈的以人民為中心的理念。譬如，如今很多基層治理推崇“民事民議、民事民辦、民事民管”。要想做到民議、民辦、民管，需要黨組織和政府、社會組織、公眾齊心協力，就要面對“社會轉型和變遷中出現的‘原子化’動向、社會轉型中的信任困境、現階段社會參與機制短板掣肘”[7]。譬如，哪些事情由公眾來參與、公眾有沒有能力來參與、公眾參與的成本高不高、公眾參與會不會影響效率。公眾參與會不會有非理性行為，遇到非理性行為如何進行有效管理。政府能否及時洞悉公眾的需求，著力解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，其中關鍵一點則是基層政府是否有資金去解決這些事情，巧婦難為無米之炊，有些問題背后涉及大量的人力、物力、財力，面對的情況復雜嚴峻，矛盾化解不能一蹴而就。雖然面對如此之多的挑戰，以習近平同志為核心的黨中央仍然克服種種困難將以人民為中心貫徹到改革的各個領域、各個環節，因為“江山就是人民，人民就是江山，人心向背關系黨的生死存亡。贏得人民信任，得到人民支持，黨就能夠克服任何困難，就能夠無往而不勝”[8]。

二、權力清單制度是推動構建社會治理共同體的關鍵抓手

推動構建社會治理共同體亟待建立規范化、透明化、公開化的公共權力運行機制，權力清單制度恰好充當了這一關鍵工具。權力清單制度有利于解決現實問題、規范政府權力，有利于建設服務型政府、不斷提升治理效能?？梢哉f，權力清單制度是建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體的關鍵抓手。

（一）權力清單制度是實現“人人有責”的重要舉措

“人人有責”強調“人人”在參與意義上的必要性與重要性，權力清單制度為“人人”參與提供了制度基礎。社會治理共同體需要考量經濟結構發生的變化，需要探究社會階層發生的轉變，還要考察那些看不到的東西，諸如公眾的歸屬感、認同感、幸福感，特別是原子化個人的自我提升的愿望和民主意識的訴求。社會治理共同體具有開放性，開放性表現在公共事務的共同參與上。在傳統的工業社會，公共產品與公共服務由政府和公共組織提供。在中國的具體國情中，其推動的主體是黨委和政府，主要方式是自上而下。自上而下的特點是命令、控制、動員，自下而上的特點是要求、參與、協同。公眾通過社會組織自下而上地參與公共事務的治理，也恰恰體現了個人價值的升華，因為個人價值的表現要在社會中實現。社會治理共同體不是意味著所有的事情都需要民眾來參與，權力清單制度就很好地解決了公眾參與什么這樣的問題。過去處理公共事務中黨委和政府更多的是唱“獨角戲”，既有優勢也有短板，短板背后的原因更多的是時代背景的約束、理念慣性的羈絆、技術支撐的匱乏與評價體系的變化等因素。公眾參與其中制定計劃，就更容易理解政府能做什么，不能做什么，有能力做什么，能不能做好等問題。公眾就更能理解為什么社會是政府儲備力量的“蓄水池”，為什么要探索調動社會資源主動參與社會建設。“社會治理共同體建設的首要任務即是如何將差異化的多元主體合理有序地融入共建共治共享的社會治理體系中。”[9]聚焦治理共同體的理論視域，如果找尋不到實在的研究方向，東拼西湊式的論述就容易陷入自說自話的泥潭，這就需要在宏觀的理論視域下切入微觀的研究、找抓手。黨委、政府、社會組織、企業、公眾均是社會治理共同體的主體，多維主體有其各自職能，法治保障與科技支撐并非主體，而是遵循的原則和使用的工具。將權力清單與社會治理共同體進行有機耦合，必然需要民主協商、法治保障、科技支撐，其中民主協商是形式，科技支撐是手段，權力清單是工具，而法治則是使用工具的保障，那么保障之后的賓語是什么，應該是保障人民的權利，這樣權力與權利對等才能實現以人民為中心。

（二）權力清單制度是實現“人人盡責”的關鍵舉措

“人人盡責”強調“人人”在參與過程中的主動性與創造性，權力清單制度為“人人”參與提供了協商渠道。社會組織和公眾在社會參與中常常抱著“看客心態”，破除看客心態的最好方式就是給予其“發聲”的渠道。權力清單制度就扮演了這一角色。具體地說，人人盡責的場域更多地集中于城鄉社區，方式更多的是自治，而自治的前提是德治與法治。特別是公共權力會不會憑著“合理”的理由對社會組織進行干預，那么權力清單制度的出現就在很大程度上避免了此類事情的發生。正如習近平總書記所強調：“實行權力清單制度，公開權力運行過程和結果，健全不當用權問責機制，把權力關進制度籠子，讓權力在陽光下運行?！盵10]《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調：“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。”[6]3法治作為一種文明，不僅具有宏觀架構上的引領意義，也具有微觀實踐中的解釋價值。法治不是某個時期和某個人的獨特貢獻，而是人類在漫長的法律制度演變中通過概念體系的建構和社會治理實踐的完善而逐步積累起來的一種知識結構。因此，權力清單制度作為依法治國背景下規范公共權力的創新性舉措，應當與法治理念相結合，對其的分析應當擺脫單純的行政視角。權力清單制度實施得好壞，關系到共建共治共享在基層的作用，關系到從基層化解矛盾的效果，關系到貫穿新發展理念、構建新發展格局的成色。總之，權力清單制度是政府職能轉變的關鍵舉措，它充當了調動多元主體“共建共治共享”的重要抓手。

（三）權力清單制度是實現“人人享有”的必然舉措

“人人享有”強調“人人”在參與結果中的公平性與導向性，權力清單制度為“人人”參與提供了協商渠道?！叭巳讼碛小睂姽蚕戆l展權利、機會與成果提出了更高要求。首先，我們需要探討為何提出“人人享有”。因為共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征?！豆伯a黨宣言》中明確指出：“無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”[11]習近平總書記指出：“共享發展是人人享有、各得其所，不是少數人共享、一部分人共享。”[12]中國共產黨人的初心和使命就是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興。民為邦本，本固邦寧，讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發點和落腳點。特別是在民生方面，讓老百姓過上學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶的幸福生活，是我們黨和政府履職擔責的重要體現。權力清單制度的實施，有利于進一步暢通社情民意表達和反饋機制，解民憂、紓民怨、暖民心，從而不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。其次，我們還需要探討通過權力清單制度如何實現“人人享有”。答案就是通過權力清單制度聚焦人民群眾急難愁盼問題，充分匯聚民智、激發民力，充分激發人民群眾的創造活力，重視發揮廣大基層干部群眾的首創精神。以人民為中心，踐行權力清單制度，要遵循“法無授權不可為”“法定職責必須為”的法治思維，確保權力清單各類事項具有明確的法律來源依據，形成法律位階明確、來源依據標準清晰的權責配置模式。正如有學者所言：“權力清單制度旨在劃定政府權力范圍和邊界，并在監督之下行使權力，清單所載明的事項，政府責無旁貸應主動作為；清單未載明的事項，政府則不能越權而為?！盵13]制度可以將抽象的理論和具體的行動固化為國家政治生活的基本準則，再好的理論、再完善的構想如離開完善的制度體系則無法轉化為強有力的現實力量，而只能變成空想空談。同樣，制度使道路的延展有了“方向標識”和“通行規則”，離開制度保障，我們就會迷失方向，甚至會走向“西化”。權力清單制度是對政府權力的規范性設計，以法治思維統領權力清單制度改革，是實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的必然要求。

三、“法治保障”：社會治理共同體與權力清單制度互嵌的中間介質

法治興則國家興，法治衰則國家亂。在現代法治理論中，人與人之間主要不是表現為道德關系，而是更多地表現為權利關系?？梢哉f，法治的使命是保障人民權利的逐步實現，而人民權利行使的場所即是社會與市場。權力清單試圖調整權利與權力的辯證統一關系。推動構建社會治理共同體的主線是“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”。上文已經著重在宏觀視野上討論了社會治理共同體與權力清單的關系，此處則重點討論社會治理共同體的重要組成部分“法治保障”與權力清單的關系。

在法治邏輯下，權力清單是指通過公開的規范性文本，對公共部門的行政權力（包括行政系統以及附屬于該系統的個人、組織和部門的正式權能，特別是自由裁量權）予以確認和列舉，并能夠成為具有相應法律效力的正式依據。它主要包含五個方面的要素：第一，權力清單必須是公開的，社會組織和個人可以隨時查詢和對照；第二，權力清單必須是規范且正式的文本，在政治上保證正確性、在法律上擁有合法性、在操作上具有可行性；第三，權力清單不是現有權力內容的簡單“加減”，而是在政府職能轉變基礎上的確認和列舉，其實質在于政府職能轉變基礎上的權力優化配置；第四，權力清單應當具有法律效力，可以作為提起行政訴訟的裁判依據，可以更好地發揮司法權對行政權的監督作用；第五，權力清單是權力作用雙方關系的協議，是對政府、社會、市場三者間關系的厘定，這種契約關系是法治規范的典型體現，也是社會與國家之間合理分工的法治文本。

通過對權力清單的解讀可知，實施權力清單絕不僅是為了規范權力運行過程，這充其量只是一種結果，更重要的是在權力明晰劃分的基礎上推進權力關系的科學調整和權力資源的合理分配。習近平總書記于2020年11月16日在中央全面依法治國工作會議上的講話中強調：“要根據新發展階段的特點，圍繞推動高質量發展、構建新發展格局，加快轉變政府職能?！盵14]轉變政府職能正是權力清單建設的法治議題的具體體現。權力清單建設中的政府職能轉變是一項系統工程。第一，機構法定化?！靶姓黧w是指在公共行政中享有國家行政權力，能以自己的名義實施行政行為，并能獨立承擔由此產生的法律責任的組織。”[15]目前，由于施行的相關法律條文對行政主體資格的規定較為模糊，因而在實踐中常常出現多頭執法的情況，“九龍治水”“五個大蓋帽管不住一頭豬”等問題屢見不鮮。因此，機構法定化即是要求明確主體資格，在權力清單中必須實現一一對應的權屬關系。第二，職能法定化。依據古典政府理論，政府的權力來源于人民。以人民為中心正是權力來源于人民的重要表現。歸根結底，權力清單需要制度支撐，其以正式規章制度的形式出現，才能賦予政府職能以更加穩固的合法性基礎。第三，權限法定化?！罢莆展矙嗔Φ娜瞬⒉痪哂谐说闹腔?，公共權力是一種重要的社會資源，可以為掌權者帶來利益，因此完全存在權力被濫用的可能?！盵16]權力清單的核心作用即在于通過列舉來明確權限，規定政府該干什么、不該干什么。第四，程序法定化。權力清單也同樣制定權力運行程序。按照“一權一圖”的原則，規范權力行使的環節，既可以提升權力行使的規范化水平，也可以促進權力監督過程的公開、透明。第五，責任法定化。“責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充，凡權力行使的地方就有責任?！盵17]通常來說，權力清單必須由“權力清單”“責任清單”“負面清單”共同組成。特別是隨著我國反腐力度的不斷加大，“責任清單”的地位必將愈發突出。

權力清單是對政府權限的梳理，內含了對政府治理權力的法律規范。我國經歷了兩千多年的中央集權統治，又經歷了幾十年計劃經濟體制的影響，使得地方政府在政治、經濟、文化和社會發展中扮演的角色始終根據自身而定位、建構，由此形成的全能主義模式，長期是地方治理的主流。這種模式具有行政權力超常規集中供給與超劑量重點配置的特征，它與服務性意識的行政指歸、經濟性績效的高度關注、民主性訴求的政治規范密切結合，構成其并行不悖的主要內涵。在我國目前的宏觀制度安排下，地方政府一般都集立法者與執法者、市場經營者與市場監督者、規則維護者與改革創新者于一身，因而地方治理中最有效的政治手段便是政府特權身份的施用，這也與以黨政結構為核心基礎的治理結構高度吻合。但隨著社會主義市場經濟體制不斷深化，全能主義模式顯然難以適應多元性、復雜性、系統性的發展趨勢。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治工作，并對政府職能的權限也做了相關重要論述?！斗ㄖ沃袊ㄔO規劃（2020—2025年）》明確指出：“構建職責明確、依法行政的政府治理體系。各級政府必須堅持依法行政，恪守法定職責必須為、法無授權不可為，把政府活動全面納入法治軌道?！盵18]權力清單作為政府權力列舉和確認的載體，以形式的公開性和內容的明確性彰顯了有限性政府的價值導向。至于政府權力到底應該怎么設置、應該設置多少，不是依據政府自身的自說自話、自以為是，而是由政府與市場、社會的結構關系來確定?？傊詸嗔η鍐沃贫鹊耐晟苼韺崿F對政府權限的梳理，不僅有利于推動政府職能轉變，將政府不能辦、不該辦、辦不好的職能下放或轉移，更有利于打破傳統全能主義政府的壟斷地位，這就內含了對政府治理權力的法律規范。

權力清單是政府向社會的承諾，體現了對公眾權利來源的法理追問。習近平總書記強調：“各地區各部門要完善權責清單制度，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，強化對行政權力的制約和監督，做到依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。”[19]對于權力的研究和探討，不可避免地要與權利相結合，只有在權力與權利關系視角下的權力研究才具有真正的法治要義。不論是古典自由主義學派還是正統的近代傳統政治理論，抑或是當代政治理論的新發展，權利先于權力而存在是普遍的共識。而國家和政府所擁有的權力不過是個人權利的部分讓渡，正如洛克所主張的，個人權利構成了一切政治權力的源泉，“政治權力是每個人交給社會的他在自然狀態中所有的權力，由社會交給它自己設置的統治者，附以明確的或默許的委托，即規定這種權力應用來為他們謀福利和保護他們的財產”[20]?；谶@一邏輯加以演繹，權力清單作為制約政府權力的一種新形式，不僅承擔著賦予權力規范性的責任，更是政府向社會的一種承諾，體現了公眾對權力的法理追問。就目前來看，各地政府向社會公布自己的權力清單有兩方面的積極作用：一方面彰顯了政府的理念自信與制度自信，通過樹立新型的行政理念、創新具有可適用性的制度內容以贏得社會認同、獲得人民支持；另一方面也凸顯了人的社會屬性與主體性地位，以權力公開這一形式積極引導社會力量的注入，有助于突破傳統的權力與權利關系。權力清單之所以公開，本就屬于政府自身行為。如要進一步完善，公開應是立法的前置程序。立法權也是人民委托給國家的權力，行政權處于其從屬地位。立法權應該體現民眾意愿與利益，并能夠將“我們所稱的法律權利賦予主張各種利益的人來保障這些利益”[21]。如果制定違背民眾意愿與利益的法律，必然給行政法治帶來危害，立法權必須服從限制。因此，權力清單的制定與公開，必須以法律為依據，以民眾的滿意與否為評判的根本標準，克服隨機性與隨意性，實現從行政權失范到行政權規范的轉變。

四、社會治理共同體視域下“法治保障”嵌入權力清單制度的完善路徑

“中國共產黨百年社會治理的經驗邏輯在于：通過預期引領機制、適應性調節機制、經驗傳承與接續機制的共同作用?！盵22]社會治理共同體、基層治理共同體提供的共同體視域彰顯以人民為中心，權力清單制度是回應治理“為了誰”“依靠誰”，“打造人人參與、人人盡責、人人共享的社會治理共同體”的重要體現。權力清單制度的發展完善，要牢牢抓住社會治理共同體中的法治保障，其中所涉及的機構、職能、權限、程序、責任內容都在以不同的形式彰顯法治價值的內在規定。應當說，增強權力清單“法”的規定性理當成為通往“自由王國”的必由之路。因此，作為構建法治政府的重要舉措，權力清單制度建設關鍵是要實現法治因素的嵌入。

（一）加強立法先行，提升權力清單的權威性

立法是法治的“最先一公里”。習近平總書記指出：“法治建設需要全社會共同參與，只有全體人民信仰法治、厲行法治，國家和社會生活才能真正實現在法治軌道上運行。”[23]全體人民包括領導干部，包括普通黨員，也包括廣大群眾。立法先行就是在源頭解決好黨和法治的關系，中國特色社會主義制度與法治的關系，國家機關和法治的關系，國家治理體系和法治的關系。在推進依法治國戰略中，權力清單制度作為一項行政改革措施，如要獲得發展不僅要依靠其形式的新穎、操作的可行、結構的合理，更要基于法律權威的樹立。韋伯將權威分為三類：魅力型權威、傳統型權威和法理型權威。只有第三種才能將合法性建立在理性的法律關系之上，成為現代國家的基石。但對于一個長期缺乏法治土壤的社會，法理型權威的缺乏往往導致改革失效。在權力清單改革實踐中，為避免“情緒化決策”和激進主義所造成的“懸浮式改革”或“運動式改革”，權力清單的法治嵌入是必由之路，而這就需要多樣的立法手段作為根本性支撐。

權力清單制度的立法工作必須始終堅持以人民為中心。社會治理共同體視域下的法治保障，保障的就是人民的根本利益，彰顯以人民為中心。權力清單的法治保障要求將“體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程”[24]。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》中的主要任務第五條指出：“需修改法律法規的，要先修法再調整行政職權，先立后破，有序推進。”[25]從這一原則中可以總結出一些具體的權力清單法治化方式：一是立法跟進。雖然最近有關權力清單落實的規范性文件相繼出臺，但大多集中于地方層面，這與之前諸多改革所呈現的“地方豐富多彩、中央靜觀其變”的特征相吻合。由下至上的改革邏輯固然存在著不可忽視的優勢，但卻與由上至下的政治邏輯相悖，這也解釋了為何地方改革轟轟烈烈卻往往陷入稍縱即逝的困境。因此，權力清單的立法跟進必然需要頂層設計，即從宏觀層面對權力清單實施的各項內容予以統一規定。二是立法補充。目前，有關權力清單的規定多集中于制度層面，仍沒有上升到法律層面，由制度上升到法律尚需一個長期的過渡，這與我國法治環境不健全有著密切的關系。基于這一現實，權力清單的立法工作應當戒驕戒躁、穩扎穩打，在完善制度的基礎上逐步推進到法治層面。換句話說，在現階段，可以以制度構建為主，立法補充為輔。三是立法預留。雖然法律具有無可比擬的優越性，但法律也不是萬能的。立法過程實際上是一個將事實條文化、簡單化的過程，這顯然與變動的社會和復雜的環境相矛盾。因此，立法過程中要樹立預留原則，保持法律的動態性和開放性，并將立法工作融入政治、社會和市場的互動關系中，對之加以系統地對待。四是立法突破。這里需要強調，歷史經驗中的“不破不立、先破后立、破字當頭、立在其中”是基于奪取政權規律而得出的判斷。權力清單改革顯然不是為了奪取政權而是為了改善權能，因而“先破后立”應當被“先立后破”所取代。改革是一種突破和創新，但法治卻需要秩序與穩定。在這一矛盾的解決中，法治是戰略，改革是策略。后者需要在前者的引領下才能順利實施。從這一邏輯上講，立法突破需要在原有法律體系基礎上實現具體法律的優化完善。

（二）審定行使主體，強化權力清單的規范性

權力的發揮不僅在于組織或個人對他人施加的影響，而且也在于權力的行使主體。從某種程度上講，任何權力現象，不論它產生于何種根源，不論它具有何種合法性，不論它具有怎樣的目的，也不論它使用何種方法，其最根本的意義在于權力主體對于權力的行使?；谶@個意義，權力主體既可能正確用權，也可能錯誤用權，從而引發出“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”[26]這樣的經典定論。學界普遍認為，權力清單的出現對于限制政府權力、制約行政行為具有積極的作用。而對于怎樣發揮這種作用卻存在著諸多爭論。有人認為可以從技術上進行優化，有人認為可以從制度上解決。但從法治角度來看，權力清單要具有規范性，需要主體資格的審定與主體結構的重組。主體資格的審定是指對擁有權力的主體的能力、權限等方面進行規定。我國長期以來存在的多頭行政的弊端，其導致的行為結果不是“亂作為”而是“不作為”，這與奧爾森所提出的個人理性導致的集體行動困境的觀點相一致。權力清單通過對政府權力的一一列舉和確認，不僅能夠解決政府應該干什么的問題，也能夠解決各項權能應該屬于誰、權力有多大、怎么行使的問題。

主體資格的審定能夠引起一系列連鎖反應：一是保障主體資格合法和權力行使有據，從而既規范了權力，又消除了法外設權的風險；二是優化政府內部的權力關系，打破部門之間既糾纏不清又相互隔閡的體制矛盾；三是促進組織結構重組，通過權力關系的理順，整合部門權力、消除冗余部門，推動大部制改革進程。而主體結構的重組可以從內外兩個方面來理解。在內部，是指內部權力關系調整和組織結構優化；在外部，則是指政府與社會、市場關系的重新定位。權力清單對政府權力的規定，也同時是對社會和市場權屬的確認。換句話說，政府明確了自己應該干什么，也就明確了不該干什么和社會與市場應該干什么。這種主體結構的重組不僅意味著三者分工明確，在很大程度上更是趨向于一種協同行動的主體結構。協同行動已然成為一種必要的選擇。因此，權力清單不僅規定了政府、市場和社會之間的權力分工，也助推了社會治理中的多元互動協作，這顯然契合了當下共建共治共享的社會治理創新目標。

（三）完善執行過程，保障權力清單的嚴肅性

在推進行政體制改革的過程中，無序問題的解決應當是當務之急?！爸袊ㄖ蔚睦Ь巢辉谟诹⒎▎栴}，而是在立法之后如何才能避免有法無治的悖論?！盵27]在落實權力清單制度中，由執行程序不完整和執行規則不完善而造成的“懸浮式”改革已在多地出現。這種由權力秩序意識和規范意識的缺失所帶來的“失靈”不僅嚴重影響實際效果，而且進一步加劇民眾在無序和無法基礎上的不滿和抵觸風險。因此，要突破這種困境，必須增強權力清單的嚴肅性，確保執行程序的完整與執行規則的完善。隨著市場經濟的發展，對傳統的無序行政提出了挑戰。波斯納曾經把法律程序看作資源分配的方法和市場[28]；季衛東也認為公正的程序在法治中占據重要地位，是促進現代化社會變革的基本杠桿之一[29]。雖然行使權力需要一個明確的范圍、內容、界限和時限的規定性要求，但也要注重經過法定程序，限制權力主體為實現目的而可以選擇的自由幅度，從而提高行為的可預測性。就目前來看，權力清單的執行程序應當具備以下幾點特征：一是基本規則必須由規范性文件加以明確，而不得擅自設定、變更和撤銷。即使權力清單改革的各項任務是由行政系統自身發動的，執行程序的合理性也需要上級部門或地方立法機關予以確認。二是程序公正應該具備中立、平等、公開、科學、效率、文明等標準。三是要以公平、公正為根本價值導向，無論是執行主體還是社會主體，程序面前一律平等。而執行規則的完善則是關于制度的設計問題。諾斯通過對制度、制度變遷與經濟發展三者關系的分析，得出“制度在社會中具有更為基礎性的作用，它們是決定長期經濟績效的根本因素”[30]，對國家、集體乃至個人追求集團利益或共同利益都有重要影響。權力清單的制度設計應著力于兩個內容：一是監督制度，二是責任制度。就前者而言，監督保障機制是樹立權力清單嚴肅性必不可少的組成部分。由于權力清單具有顯著的開放性特征，監督制度的建立不僅要基于行政系統內部的監督結構，更要側重于外部監督作用的發揮。尤其是公眾和社會組織以其主體性地位和角色為起點的邏輯性認知，在法律和倫理結合而成的共同存在中，既具有一種由價值向制度滲透的外向趨勢，也具有一種由制度向價值移動的內向趨勢。以它們為核心的外部監督，有效貫通了權力與法治之間的互動渠道，逐漸成為良好社會監管模式的基石。而責任制度的建立同樣是法治建設的基本要求。所謂法治，從某程度上講就是要保證責任與權力相伴相隨、不可分割。責任制度一方面能夠有效制約權力，貫徹落實“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的原則；另一方面也能夠劃定權力行使的正當邊界，遵守“法無規定即禁止”的原則。對責任制度的設計，一是要提升政府問責權行使主體的權威，特別是加大權力機關和社會主體的問責力度；二是要加強政府責任清單制度建設，與權力清單相統一，使權力運行公開為民、法治規范、清單明晰、制度有效；三是要實現地方政府糾錯機制的實質性到位，即建立透明、高效且規范的問責渠道[31]。

（四）吸納多元主體，增添權力清單的民主性

雖然權力清單所列舉和確認的是關乎政府自身的權能，但改革絕不僅是“自娛自樂”。如果只強調政府改變了什么，不在乎社會需要什么，只強調自己的真誠程度，忽視了市場的困難程度，那么，即使改革不斷創新，社會也不一定滿意，市場也不一定領情。因此，權力清單是一個共建的過程，要具有民主性，需要社會力量的參與合作，需要市場機制的鑒定與檢驗?！懊裰魇且环N社會管理體制，在該體制中社會成員能直接或間接地參與或可以影響全體成員的決策?！盵32]這種社會參與的觀點強調：社會成員的介入不是為了增加政治過程的混亂，而是為了給決策的可靠性和有效性增添必要的砝碼。而且，通過參與行為可以培養出有教養、積極和有道德的社會組織和公民，這就與亞里士多德所指出的參與“治理和管理的方法，不僅創造出公共政策，而且還塑造了我們自己”[33]的觀點不謀而合?？梢哉f，社會力量參與政府治理過程是民主政治的重要標志。目前，由各級地方政府所主導的權力清單制度改革，在實際制定和落實中需要吸納多方社會力量的介入。通過決策參與、社會公開、執行監督等一系列環節，民眾真正了解政府該干什么、能干什么、干了什么，為實現政府善治奠定堅實的政治基礎。而對市場來說，權力清單制度雖然是對行政系統中的權力配置進行的調整和優化，但這些權力功能所波及的領域往往延伸至市場的每個角落。因此，權力清單對政府在市場經濟中的權力內容要有明確而謹慎的安排。一方面要強化宏觀調控的職能，特別是在規范自由競爭、維護市場秩序上注入剛性；另一方面要弱化微觀干預職能，即使是必要的干預行為，也要在方式、方法上努力創新。最終要在更好發揮政府作用的基礎上，確保市場在資源配置中起決定性作用。需要強調的是，盡管政府權力是有限的，但我們也不能對社會和市場所能發揮的效用進行過高估計。畢竟歷史的經驗說明，“自由的社會和過度的市場逐漸抽空了公共話語的道德含義和行政力量，并且推動了技術官僚政治的盛行，而這種政治正在戕害著當下的社會”[34]。同時，就我國目前的實際情況來看，不論是社會還是市場，其發育、發展尚未成熟，對于承接政府職能存在著潛在的風險。因此，權力清單需要民主性的導入，但社會力量怎么參與、市場機制如何應對仍值得進一步思考。

總之，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體是堅持共建共治共享理念的應有之義，也是推動政府治理同社會調節、居民自治良性互動的題中應有之義。以社會治理共同體視域來審視權力清單制度，打破對于權力清單制度簡單粗暴的“控權”慣性邏輯，有利于進一步保障地方政府合法合理運轉，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化建設。