關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)“海綿城市”建設(shè)的難點(diǎn)與對策
——以鶴壁市為例

趙 睿

（作者單位：中共鶴壁市委黨校）

一、前言

我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，城市發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要組成部分，也進(jìn)入到高質(zhì)量發(fā)展階段。城市高質(zhì)量發(fā)展是創(chuàng)新驅(qū)動、集約高效、平衡充分與綠色生態(tài)的發(fā)展。鶴壁市推廣國家“海綿城市”試點(diǎn)市經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌推進(jìn)“海綿城市”建設(shè)，強(qiáng)化對城市雨水徑流的排放控制與管理，修復(fù)城市水生態(tài)環(huán)境。開展淇河、衛(wèi)河、湯河、共產(chǎn)主義渠等整治，加強(qiáng)飲用水水源地和地下水保護(hù)，高效利用南水北調(diào)中線工程水資源，建設(shè)水生態(tài)文明城市。鶴壁市“海綿城市”建設(shè)在黨和政府的大力推動下，已經(jīng)順利通過終期考核并取得一系列的成果，但是在后試點(diǎn)時期鶴壁市進(jìn)一步加強(qiáng)“海綿城市”建設(shè)也暴露出一些問題與隱憂。

2013 年，習(xí)近平總書記提出“建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的‘海綿城市’”。2015 年4 月鶴壁市成為第一批16 個“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn)城市之一。“海綿城市”是指通過控制雨水徑流，恢復(fù)原始的水文生態(tài)特征，使其地標(biāo)徑流盡可能達(dá)到開發(fā)前的自然狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)恢復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、提高水安全、復(fù)興水文化的城市建設(shè)目標(biāo)?！昂＞d城市”通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩解作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。“海綿城市”建設(shè)的核心就是合理構(gòu)建“海綿城市”的排水防澇工程體系，主要目的是修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強(qiáng)城市防澇能力，擴(kuò)大公共產(chǎn)品有效投資，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

“海綿城市”建設(shè)推動了鶴壁市綠色生態(tài)建設(shè)，起到了修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、增強(qiáng)城市防澇能力的效果，不僅減少了城市開發(fā)建設(shè)對水資源的破壞，同時提高了地下水位。2016 年7 月以來，鶴壁市經(jīng)受住多場特大暴雨的考驗(yàn)，未發(fā)生內(nèi)澇。試點(diǎn)期內(nèi)申請1 項(xiàng)發(fā)明專利和12 項(xiàng)國家實(shí)用新型專利，形成雨污分流改造新模式、平原區(qū)內(nèi)澇防治經(jīng)驗(yàn)、跨地塊雨水協(xié)調(diào)控制和立法保障促長效推進(jìn)四大可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，探索出獨(dú)具鶴壁特色的“海綿城市”建設(shè)模式。

二、高水平引領(lǐng)“海綿城市”建設(shè)

鶴壁市自2015 年4 月獲批全國“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn)城市以來，建設(shè)之初就堅(jiān)持高起點(diǎn)編制規(guī)劃，針對鶴壁市具體情況，重點(diǎn)解決城市內(nèi)澇、水體黑臭等突出問題，通過對綠地廣場、城市道路、雨污分流、河道治理、城市防洪與水源涵養(yǎng)這五大類項(xiàng)目進(jìn)行改造來實(shí)現(xiàn)我市的“海綿城市”建設(shè)。試點(diǎn)區(qū)29.8 平方公里區(qū)域的海綿功能正在逐步恢復(fù)，城市已基本實(shí)現(xiàn)“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的目標(biāo)，初步形成示范效應(yīng)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)高度重視

鶴壁市申辦“海綿城市”試點(diǎn)之初，市領(lǐng)導(dǎo)就親自帶隊(duì)推進(jìn)“海綿城市”申辦工作?！昂＞d城市”申辦成功之后，為有效推進(jìn)“海綿城市”建設(shè)，于2015 年4 月成立鶴壁市推進(jìn)“海綿城市”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱海綿辦），從各局委抽調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員組成辦公室成員，積極全面服務(wù)鶴壁市海綿城市建設(shè)。2016 年3 月成立鶴壁“海綿城市”建設(shè)管理有限公司，形成了領(lǐng)導(dǎo)小組—海綿辦—海綿公司的三級垂直管理、分工明確的組織架構(gòu)。

（二）建立管理制度體系

在“海綿城市”制度保障建設(shè)中堅(jiān)持立法先行，強(qiáng)化“海綿城市”規(guī)劃建設(shè)管理，形成了涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、績效考核的一整套政策法規(guī)。2015 年9 月份印發(fā)《鶴壁市“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施計(jì)劃》，全面指導(dǎo)鶴壁市“海綿城市”建設(shè)。2016 年12 月1 日實(shí)施《鶴壁市循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市建設(shè)條例》，這是鶴壁市頒布的第一個地方性法規(guī)，其中“海綿城市”建設(shè)專章的內(nèi)容涵蓋“海綿城市”規(guī)劃、建設(shè)、審批、運(yùn)維等。市規(guī)劃局出臺了《鶴壁市“海綿城市”建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理實(shí)施辦法》《鶴壁市“海綿城市”建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管控實(shí)施保障制度》《鶴壁市“海綿城市”建設(shè)項(xiàng)目“一書兩證”管理制度》等一系列管理制度和部門實(shí)施細(xì)則，明確全市范圍內(nèi)“海綿城市”建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管控審核要求、手續(xù)辦理流程和責(zé)任追究辦法。市海綿辦出臺了《鶴壁市“海綿城市”建設(shè)工程管理規(guī)定》《鶴壁市“海綿城市”建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)說明提綱暨設(shè)計(jì)指引》《加強(qiáng)鶴壁市“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目方案及施工圖審查管理的通知》等一系列文件，明確了“海綿城市”建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等各個環(huán)節(jié)要求和責(zé)任。市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)制定了《簡化“海綿城市”建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)手續(xù)的意見》《實(shí)行海綿城市建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理的規(guī)定》等管理辦法，進(jìn)一步明確了全市范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建“海綿城市”項(xiàng)目招投標(biāo)、施工圖審查、施工許可、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的具體要求。

（三）創(chuàng)新投融資模式

“海綿城市”PPP 模式是國家大力推行的融資模式，考慮到“海綿城市”建設(shè)的公益性特點(diǎn)，采取以政府投資為主、社會資金投入為輔的方式。建設(shè)中依靠政府對“海綿城市”建設(shè)項(xiàng)目的專項(xiàng)資金投入作為啟動點(diǎn)，通過特許經(jīng)營和購買服務(wù)等方式引入合理社會資金。制定《鶴壁市新城區(qū)“海綿城市”建設(shè)水系生態(tài)治理工程PPP 項(xiàng)目績效考核辦法》，明確PPP 項(xiàng)目考核主體、方法、程序。

（四）建成監(jiān)管平臺

為實(shí)現(xiàn)建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)測、考核一張圖可視化展示，建立鶴壁市“海綿城市”監(jiān)管信息化平臺，以“海綿城市”綜合數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”工具動態(tài)跟蹤“海綿城市”建設(shè)效果，提供量化數(shù)據(jù)支撐，實(shí)現(xiàn)對“海綿城市”建設(shè)的多源、多格式、多類型數(shù)據(jù)的統(tǒng)一存儲、統(tǒng)一管理，并實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有城市各類平臺進(jìn)行數(shù)據(jù)交換和共享，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)維管理的綜合性平臺，功能包括在線監(jiān)測、項(xiàng)目管理、績效評估、信息播報(bào)、三維展示和公眾參與等。

（五）城市人居環(huán)境改善

水環(huán)境治理方面，變“頭痛醫(yī)頭”為“系統(tǒng)治水”，整治現(xiàn)狀河道26 公里，修復(fù)和新建水體12 公里。根據(jù)最新水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，護(hù)城河黑臭水體已經(jīng)消除，城市內(nèi)河全部實(shí)現(xiàn)Ⅳ類及以上水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)出“水清岸綠”的美好景象。淇河水質(zhì)在全省60 條城市河流中連年排名第一，責(zé)任目標(biāo)斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%。通過三年多的試點(diǎn)建設(shè)，共新建18 處海綿型公園綠地，總面積165 公頃，試點(diǎn)區(qū)綠化覆蓋率提高5.54%；試點(diǎn)區(qū)內(nèi)水面率由3.3%提高至4.02%，基本實(shí)現(xiàn)“步行5 分鐘即賞水景”。

（六）良性水文循環(huán)初見成效

據(jù)統(tǒng)計(jì)，雨水資源化利用項(xiàng)目的總調(diào)蓄容積為7194立方米，年雨水直接利用量為22.5 萬立方米，雨水替代自來水比例為1.23%，達(dá)到《實(shí)施方案》批復(fù)要求。通過雨水資源化利用、污水資源化利用等措施降低了地下水開采量，源頭海綿建設(shè)、水系生態(tài)修復(fù)等措施增加了地下水回補(bǔ)量，地下水位下降趨勢得到明顯緩解，其中唐莊監(jiān)測點(diǎn)最枯水位較2014 年上升約2.98 米，年平均水位上升約1.49 米，地下水位實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步回升，良性水文循環(huán)初見成效。

（七）市民獲得感大幅提升

按照“源頭減排、排水管渠、排澇除險(xiǎn)”的理念打造排水防澇體系，全部完成易澇點(diǎn)改造，整體上實(shí)現(xiàn)30年一遇內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)。鶴壁市在2016 年7 月8 日到9 日遭遇252.72 毫米、2016 年7 月19 日到20 日遭遇311.3毫米（超過30 年一遇）兩場極端降雨時，試點(diǎn)區(qū)周邊地市安陽、新鄉(xiāng)等均出現(xiàn)內(nèi)澇災(zāi)害，試點(diǎn)區(qū)經(jīng)受住了暴雨考驗(yàn)，未出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)澇現(xiàn)象，局部積水點(diǎn)基本在0.5 個小時內(nèi)消退，“平安鶴壁”成為美談。

老舊小區(qū)“海綿城市”改造過程中，結(jié)合民生需求，實(shí)施生態(tài)停車位改造、綠化提升等配套工程，顯著提升了居住品質(zhì)和環(huán)境。例如鶴壁市建行北院家屬院，建于1995 年，是典型的老舊小區(qū)，“海綿城市”改造后，小區(qū)中間垃圾堆積成山的一大片空地變成了小花園，有健身器材、文化長廊等，小區(qū)居民非常滿意，并主動申請組建了小區(qū)黨支部，負(fù)責(zé)整個小區(qū)的環(huán)境以及海綿設(shè)施維護(hù)管理。

三、鶴壁市“海綿城市”建設(shè)存在的突出問題

（一）后續(xù)建設(shè)資金缺乏有力支撐

試點(diǎn)期間，鶴壁市爭取到國家財(cái)政獎補(bǔ)資金12 億元和省級獎補(bǔ)資金1.2 億元，配套“海綿城市”建設(shè)專項(xiàng)資金8.79 億元，累計(jì)吸引社會投資13.32 億元。目前資金方面突出問題，一是鶴壁市已順利通過終期考核，試點(diǎn)期結(jié)束后各級財(cái)政獎補(bǔ)資金逐漸減少，鶴壁市財(cái)政資金又比較緊張，后續(xù)“海綿城市”建設(shè)，不論是原有項(xiàng)目的維護(hù)，還是后續(xù)新建項(xiàng)目的施工都需要大量資金投入，財(cái)政資金有限成為“海綿城市”建設(shè)的突出問題。二是“海綿城市”建設(shè)不同于傳統(tǒng)城市建設(shè)模式，更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)性，短期內(nèi)無法得到直接的經(jīng)濟(jì)效益，這使得后續(xù)資金來源的長期性和持續(xù)性無法得到保障。

（二）海綿產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不高

雖然“海綿城市”建設(shè)對建筑、園林綠化等產(chǎn)業(yè)有很強(qiáng)的帶動作用，但鶴壁市專業(yè)從事“海綿城市”建設(shè)的高端龍頭企業(yè)還比較缺乏，生產(chǎn)海綿產(chǎn)品的企業(yè)主要包括盛泰科技、舒布洛克等公司，實(shí)現(xiàn)了透水磚、植草磚、雨水口等“海綿城市”常用設(shè)施的本地化量產(chǎn)，但專利技術(shù)的量產(chǎn)規(guī)模不夠，海綿產(chǎn)業(yè)總體經(jīng)濟(jì)效益不夠理想，目前只有瑞騰建材利用廢陶瓷年產(chǎn)200 萬平方米透水磚項(xiàng)目列入節(jié)能減排示范備選項(xiàng)目。企業(yè)整體規(guī)模和技術(shù)水平有待提高。

（三）海綿專項(xiàng)立法進(jìn)度有待加快

鶴壁市在試點(diǎn)過程中出臺了一系列涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理、園林綠化與生態(tài)建設(shè)等方面的制度、機(jī)制和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，但是還沒有“海綿城市”專項(xiàng)法規(guī)，無法用法律手段約束全市各類施工項(xiàng)目落實(shí)“海綿城市”發(fā)展理念，應(yīng)該進(jìn)一步探索鶴壁市“海綿城市”建設(shè)專項(xiàng)立法，保障“海綿城市”建設(shè)在全市范圍內(nèi)持續(xù)快速高效推廣。

（四）“海綿城市”建設(shè)理念有待普及

社會上對“海綿城市”建設(shè)支持程度還有待提高，一些群眾對“海綿城市”理念理解不夠，認(rèn)為小區(qū)改造前后差別不大，沒必要浪費(fèi)財(cái)政資金。一些施工隊(duì)伍對海綿改造技術(shù)了解不透徹，施工過程中由于技術(shù)不熟練導(dǎo)致工期延長，工程質(zhì)量還有很大進(jìn)步空間。

四、解決后試點(diǎn)時期“海綿城市”建設(shè)之困的途徑

針對鶴壁市進(jìn)一步加強(qiáng)“海綿城市”建設(shè)面臨的問題，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治理思路，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”要求，提出以下對策建議。

（一）建立健全投融資體制機(jī)制

充分利用政府和市場兩種資源，為“海綿城市”建設(shè)提供持續(xù)有力的資金支持。一是合理調(diào)整政府資金，探索將政府收取的部分排污費(fèi)用于雨水項(xiàng)目投資補(bǔ)貼，鼓勵雨水項(xiàng)目的建設(shè)。例如德國各城市根據(jù)該國《水法》《生態(tài)法》《地方行政費(fèi)用管理》等相關(guān)法律法規(guī)，制定各州自己的雨水排放費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合各地具體情況，由地方行政主管部門核算并收取業(yè)主應(yīng)繳納的雨水排放費(fèi)，將這些資金收入主要用于雨水項(xiàng)目的投資補(bǔ)貼，鼓勵雨水利用項(xiàng)目的建設(shè)。二是充分發(fā)揮社會資本力量，探索設(shè)立海綿智慧城市建設(shè)基金。例如萍鄉(xiāng)市，設(shè)立萍鄉(xiāng)海綿智慧城市建設(shè)基金，建成“海綿城市”雙創(chuàng)基地，給本地“海綿城市”領(lǐng)域初創(chuàng)企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)提供租金減免、平臺支持等扶持政策。鶴壁市可以借鑒萍鄉(xiāng)市經(jīng)驗(yàn)，探索建設(shè)“海綿城市”雙創(chuàng)基地，設(shè)立鶴壁“海綿城市”建設(shè)基金，結(jié)合“海綿城市”領(lǐng)域現(xiàn)有初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展情況，為企業(yè)提供租金減免，平臺支持等扶持政策，推動企業(yè)做大做強(qiáng)。

（二）構(gòu)建豐富的海綿產(chǎn)業(yè)體系

依據(jù)現(xiàn)有的海綿產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，構(gòu)建豐富的海綿產(chǎn)業(yè)體系。一是編制《鶴壁市海綿產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，打造海綿產(chǎn)業(yè)集群，制定扶持和鼓勵海綿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套政策，建設(shè)集規(guī)劃、設(shè)計(jì)、研發(fā)、產(chǎn)品、投資、施工、監(jiān)理、運(yùn)維全產(chǎn)業(yè)鏈條于一體的大型海綿產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。二是打通知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)、管理、服務(wù)全鏈條，認(rèn)真貫徹中共中央政治局第二十五次集體學(xué)習(xí)的精神，鼓勵企業(yè)圍繞我們的一項(xiàng)發(fā)明專利和12 項(xiàng)新型實(shí)用專利實(shí)現(xiàn)量產(chǎn)，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，加快知識產(chǎn)權(quán)成果轉(zhuǎn)化為直接經(jīng)濟(jì)效益。三是探索“海綿城市”建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)化模式，例如發(fā)展“海綿城市”的旅游觀光產(chǎn)業(yè)，吸引游客來我市旅游，參觀各項(xiàng)海綿改造工程，了解各項(xiàng)專利應(yīng)用，調(diào)研“海綿城市”常用設(shè)施生產(chǎn)企業(yè)，學(xué)習(xí)、宣傳、推廣鶴壁經(jīng)驗(yàn)，將鶴壁經(jīng)驗(yàn)普及推廣到各地，在全國興起以“海綿城市”助推高質(zhì)量城市建設(shè)的浪潮。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)體系

目前雖然有一些制度，要使“海綿城市”建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，還需要上升到法律層面來持續(xù)推進(jìn)。有關(guān)部門應(yīng)該加快對“海綿城市”規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)、管理等法律法規(guī)的制定工作，參考《鶴壁市淇河保護(hù)條例》，明確政府及其主管部門的工作責(zé)任，厘清鶴壁市“海綿城市”綜合規(guī)劃與各專業(yè)規(guī)劃間的關(guān)系。根據(jù)“海綿城市”建設(shè)工作的實(shí)際需要，對公民、法人及其他社會組織作出一系列鼓勵性或者禁止性的規(guī)定，對于不遵守“海綿城市”建設(shè)相關(guān)要求，嚴(yán)重破壞鶴壁市“海綿城市”建設(shè)的行為規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

（四）加大“海綿城市”建設(shè)宣傳力度

“海綿城市”建設(shè)應(yīng)該多層次多形式進(jìn)行宣傳。一是邀請專家講座、實(shí)地調(diào)研學(xué)習(xí)等方式對參與“海綿城市”建設(shè)的企業(yè)以及涉及“海綿城市”建設(shè)的部門，加大專業(yè)工程技術(shù)和創(chuàng)新成果應(yīng)用的宣傳與普及。二是以報(bào)紙、電視、廣播、新媒體等方式對我市市民加大宣傳力度，重點(diǎn)宣傳“海綿城市”建設(shè)對城市生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會、民生生活等所帶來的積極改變。