從社區現實特征來看城市社區治理

張 品

（作者單位：天津社會科學院社會治理研究中心）

城鎮化是實現我國現代化的必由之路。隨著我國城市規模的不斷擴大，城市社會治理成為構建和諧社會的一項重要工作。社區是城市居民日常生活的主要場所，同時也是城市社會治理的基本單元和城市社會治理創新的微觀基礎。近年來，我國社區治理取得顯著成效。然而，社區不是一成不變的。在社會轉型與全面深化改革的環境中，社區及其外部結構都處于快速變動之中。準確研判這些新形勢，應對新的治理問題，形成面向未來的治理格局，要求我們必須從現實特征出發看待社區一系列深刻變化及其產生的深遠影響。社區是一定地域上的生活集體，而且發揮著將大社會的結構轉化到人們行為之中的橋梁作用。可以看出，社會性、地域性與結構性是社區的三個主要特征，它們同時也是影響社區治理的實際因素。從這三個方面審視不同發展階段的社區現實，可以系統地展示社區存在方式、矛盾沖突，以及發展趨勢。這對于全面理解社區樣態特點以及追溯各種問題根源大有裨益，并為相關政策的制定以及有關部門和組織的職能發揮提供扎實可靠的現實依據。

一、尊重居民主體性，滿足居民需求

上世紀八十年代，我國社會轉型使單位制轉向社區制，社區成為基層社會的基本構成單元。社區是學術研究和政策制定中的重要概念。雖然相關定義眾多，但社區的基本要義還是存在共識的，即社區是地域性社會，人是其基本的組成元素。[1]與鄉村不同，城市人口是具有一定規模的。規模是影響居民互動的重要因素，齊美爾曾指出，“達到一定規模的群體必須發展出自己的形式和組織來維持和促進自身的發展，而一個小群體則不需求。此外，在較小群體變成大群體時，它所具有的一些品質，包括成員之間的互動類型，將不可避免地消失。”[2]具體而言，規模化使人們面對面的交往變得不可能，社區需要發展出專門部門用以管理公共事務。因為親密關系只有在兩人之中才能得到保證，兩者的相關關系清晰，彼此義務和責任明確。而一旦成員數量增多，個人將面對集體，親密感消失，“隨大流”、“搭便車”等行為也有可能發生。在這種情況下，群體一方面必須創造出一些替代物來實現整體團結。另一方面，群體需要設立專門機構來滿足居民的吃、穿、住、行等基本需求，諸如各類公共服務和商業服務等。

社區反映了人與人、人與組織、組織與組織之間的關系，是一種來自居民建構的社會性空間。社區的基本構成要素包括一定范圍的地域、一定數量的居民、一定數量的設施、一定特點的組織、一定類型的文化。從社區的形成來看，居民是第一要素，他們是社區形態和組織的創造者。換言之，沒有居民，社區就沒有對象和主體，社區管理以及設施配置都是為居民服務的。因此，我們可以說居民生活是社區承載的基本內容。

肯定居民主體地位是社區治理的關鍵。一方面，居民集體擁有成員實際需求和行為能力的準確信息。社區治理的目標導向在于服務社區居民，社區治理需要什么、存在的問題是什么，怎樣才能更好解決這些問題，社區居民最清楚也最有發言權。故而，社區治理的專業方法固然重要，社區居民的真實感受更應該受到重視。任何脫離居民實際生活的治理方案往往會忽略居民的需求和意愿，甚至掩蓋社區建設中最需要解決的問題。另一方面，居民建構社區共同體的有益經驗是社區治理可以利用的本土資源。隨著多元共治理念的興起，社區治理也更加強調居民的參與。當前，我國城市社區治理普遍面臨居民參與不足的困境，社區建構中實際存在的居民能動行為便顯得尤為珍貴。居民關心生活品質，社區環境維護關系到每個居民，居民會表達出參與意愿，并付諸行動。在行政力量和專家學者介入之前，以及在既定的治理背景下，居民都在自發地進行集體活動。任何通過合理的自組織方式達到社區參與目的和效果的活動，都是值得肯定的。

居民需求是社區治理的“指揮棒”。社區管理者、工作者和研究者，應當深入體驗社區日常生活，從中發現居民的急難愁盼問題，將其作為社區政策制定、社區治理機構設立、社區公共設施建設、社區資源配置等活動的依歸；同時了解社區中的人際交往狀況和鄰里互助模式、社會組織發展情況、居民參與社區活動情況，居民對于社區公共事務的處理方式，以及居民應對危機事件的集體行動，從中梳理出居民社區參與的行動策略和生活智慧。在此基礎上，尊重和發揮居民主體作用，聚焦居民的實際需求，以多樣化服務為載體，科學、合理地引導居民行動，激發居民參與社區治理的熱情，增強居民的凝聚力，提升居民的自治能力，進而形成政府治理、社會調節、居民自治良性互動局面。社區居民參與能改有效地善居住地的生活質量，并促進社會公正。依托居民行為，基層政府也可以探索出切實可行的城市基層社會治理的新路子，有效地解決現實問題，實現社會穩定。

二、認識社區多樣性，實施分類治理

城市人口是大規模、高密度和異質性的。[3]在城市規劃、市場機制、個人選擇等多種因素的作用下，城市居住表現出明顯的“人以群分”特點。社區作為居民活動的載體，必須占據一定的區位，即具有相對明確的地域邊界。現階段，我國城市居住呈現三個主要特征：一是單位制社區的留存。單位制時代，居民住房由所在單位提供，形成了職住合一的居住形態，住房制度改革后，單位制社區的某些人際關系、運作方式仍然保留了下來，成為我國目前居住結構的一部分。二是住宅因為區位效應呈現價格差異。我國多數城市都同時經歷著農村人口向城市集中以及城市人口向郊區擴散的過程，城市中心集聚效應強，中心地區住宅層次顯著提升，房價從中心向四周逐漸降低。三是“村改居”社區的出現。在我國快速城市化過程中，大量城郊農村通過在建制上實施“農轉非”進入城市，農民戶籍由農業轉變為非農業，村民委員會變為社區居民委員會。居民根據自己的能力和喜好選擇住房，聚居在特定社區的居民在經濟水平和社會地位上具有較高的同質性，從而使所在社區表現出明顯的社會性特征。可見，社區具有地域性，后者不僅涉及自然區域，還包括人文因素。不同類型的社區不僅在居民的互動交往和生活需求方面有所不同，其物質建筑與服務配套也存在明顯差異。就社區分類來講，標準涉及眾多方面，可以從不同角度出發對社區進行劃分。以建成條件為例，我國城市社區大致可以分為三類：單位制改革之前，由政府、單位出資建設的老舊社區；由房地產公司建設，居民通過市場購買并入住的商品類小區；城市化進程中，將村莊納入城市區域形成的“村改居”社區。

依據社區特質分類治理是城市社會精細化、專業化治理的根本要求和本質體現。因為不同類別的社區具有不同的運行模式和發展需求，社區治理不能謀求萬能的“普遍模式”，應當采取因地制宜的策略，充分考量社區的個性特質，使治理更加符合實際。在治理中，掌握特定類別社區的居民特征、配套設施等情況，及其形成過程所暗含的生成邏輯。在了解現時狀態和歷時發展的基礎上，針對現實問題，找準癥結，精準施策。例如，老舊小區房屋陳舊、設施不足，亟需改造居住環境；商品房小區環境較好，基礎設施較為齊全，居民經濟條件良好，文化程度較高，有較強的自治和參與共治的意愿，在治理中須拓寬居民參與途徑；“村改居”社區的居民由農民轉化而來，大多沒有做好足夠的準備適應城市工作生活，要穩步有序地實現這一群體的市民化。

地域特性也是形成治理典型和推廣治理經驗的重要參考。在堅持尊重客觀規律和發揮主觀能動性統一的基礎上，確立有效的社區治理模式既要總結其內在邏輯，又要善于借鑒經驗。隨著我國基層社會治理工作的逐步加強，各地社區治理的先進典型也在不斷涌現。須知，社區治理不能簡單地照搬固有模式，而是要讓有價值的經驗在實際土壤中落地生根。社區是共性和個性的統一體。某一地域的社區都受到一定生產方式和社會制度的影響，因此，特定時空的社區具有內在固定的運行規則，這是經驗借鑒可行的基礎。然而，社區又表現出各異的形態。因此，我們必須考量某一成功案例在另一社區的適用程度，以及某一治理模式在其它地區推廣的可能性。治理的目標與方案是依據當地的具體實際制定的，對社區進行同類劃分與比較，發現特定類型社區的運行機制和共性問題，同時結合現實情況，為治理項目在同類社區實施過程中如何動員社區居民、整合相關要素，提供規則與實際契合的參考。

三、立足全局，實現社區治理的整體性

社區不是單一和獨立的存在，它的內部具有復雜的結構，同時又是更大社會結構的組成部分。與群體、鄰里不同的是，社區是與國家、市場分離的最小的社會單位。它是基層社會的基本組成，也是城市人口整合入城市社會的重要場所。人們帶著某種認同感歸屬于某一社區，并在社區生活中形成特定的生活方式和合作治理模式，在這一過程中，居民發展出各式各樣的服務機構，又在交往合作中創建了各類社會組織。此外，居民還形成了普遍的社區意識，這其中既有在實踐中形成的共識，也有社會制度維持整體系統運行的要求。也即是說，社區整合雖然具有內生性動力，但這種動力受到其所在城市以及更大社會的制約。可見，社區聯結了小到個人、家庭、機構，大到區域、國家等各種要素，是“宏觀社會系統的‘節點’”[4]。

單位制解體使從單位中剝離的社會職能轉移到社區，我國政府希望通過社區自身的發育來實現單位制解體后的社會整合。目前，在社區治理中存在著居委會、社區工作站、社會組織、單位、企業和居民等多種參與主體，努力構建共建共治共享的治理格局是基層社會治理體制創新的重要目標。這也是基于改變政府主導社會管理模式的基礎上提出的。之前以政府輸出為主的自上而下的單向度聯結，一方面造成政府不堪重負。國家主動廣泛地介入社會經濟生活最終導致國家完全卷入一切社會關系和社會事務中不能脫身。[5]最大的權力同時也意味著最大的責任。另一方面，治理無法精準服務居民。政府主導社區管理會導致民間利益和訴求得不到重視，許多矛盾容易堆積在社會層面，造成潛在不穩定因素。

如何實現各個社區治理主體的共同參與，使他們在互動、協商和合作中對社區公共事務進行共同治理，為居民提供優質且高效的服務？這就需要認清社區的“社會功能”，即它是居民與地域社會互動的中介。如此，作為整體社會不可分割的一部分，社區治理需要系統與全局的視角。城市社會治理為人們提供基礎設施、社會資本等公共產品，其目的在于促進社會整合，優化社會秩序。社區作為城市社會的基本構成單元，其治理與城市社會治理具有同構性。社區治理致力于推動同一區域內的居民以集體行動的方式共同面對生活議題，并在這一過程中建立起緊密聯系。實現這一目標，社區必須以一定數量的服務設施來滿足居民的生活需求，并且成立相關組織來管理內部公共事務。各項配套設施建設、公共場所與資源的利用、社區安全保障、社區發展等議題不僅事關地方政治與公共權力，也涉及到地方政府與基層社會關系的建構。在自上而下的行政化管理與自下而上的社區自治互構的實踐路徑中，社區整合不僅依賴于居民、家庭、群體、機構、組織之間的良好秩序，還需要社會制度和社會政策的保障。相關主體在社區治理中形成一定時期內相對固定的協作實踐模式，在此基礎上完善形成的制度規范可以合理界定各主體的職責，使之分工合理，配合順暢。

以過程化的方式考察、追蹤城市社區轉型中的社會關系重構和社會網絡建構情況，從中發現居民、基層行政部門、社區社會組織、服務機構等方面在社區整合中所發揮的作用，以及國家管理、城市規劃、市場機制等宏觀力量形塑社區的方式；并通過對不同因素和動力的考量，確定各級政府、不同職能部門、各類服務機構、各種社會組織的工作內容和方法。在較為全面考量社區治理情景的基礎上，發揮多方面的作用，實現政府角色由“掌舵者”向“劃槳者”的轉變；在保障社區社會組織自主性的同時，建構合理的規則與制度，使其更好地發揮資源供給作用；以自主自愿、合作共享、互惠協商為原則，引導居民積極參與社區事務，擴大社會關系網絡的規模，并據此培育社會資本，提升居民社區參與的質量和效果。

四、結語

在城市中，社區治理主要面臨兩項重要任務。其一，大量人口集聚城市，勞動分工催生的人口異質性使人際關系淡漠，這需要一定的方式促進社會整合；其二，人口聚居產生的共同需求個體無法提供，必須實施集體供給。如此，治理針對公共事務提出，其主要內容是滿足基本設施建設，培育社會資本。在實際工作中，社區治理需要“反映群眾訴求，規范社會行為，協調社會關系，調解利益格局，化解社會矛盾，解決社會問題，增強社會活力。”[6]縱觀社區發展歷程，雖然其形態多有變化，但社區在社會中的功能定位沒有發生實質性的變動，這也意味著社區特征的相對穩定。現實情況是治理的依據，然而居民生活和社會環境不是一成不變的，它們一直處于不斷發展變化中，與之相應的，社區治理也必須不斷創新。這種情況就需要我們緊扣社區三種現實特征，針對實際問題制定有效策略，以社區良性運作推動社會和諧發展。