高校執行政府會計制度存在的問題及對策

湯凌峰 李華軍

一、前言

政府會計制度改革及實施，有效統一了各行業會計工作標準，在解決內容交叉、核算口徑不一致、體系繁復以及多項制度并存等問題上取得較大的成績[1]。對于高校來說，在時間緊、任務重、業務復雜、牽涉范圍廣泛的情況下，通過制定實施方案、多層次培訓、歷年賬務梳理、項目重新編碼、新制度初始化、項目科目屬性設置等一系列“規定動作”后，均較完整地完成了新舊制度銜接工作。新會計制度實施以來，總體來說運行良好。但是，從新會計制度實施的具體情況來看，還是存在不同程度的問題和困擾，有待于進一步解決和完善相關舉措，從而更好地發揮新制度的作用及實現政府會計制度改革的目的。在此，筆者結合所在高校新會計制度實施的情況以及多數高校實施過程面臨的問題，探析政府會計制度實施的困境和解決策略。

二、部分高校執行政府會計制度的問題及成因

（一）當前會計信息質量有所下降

政府會計制度改革，原本為了更好地提升會計信息質量。但是，從當前部分高校執行會計制度的現實情況來看，卻存在著導致會計信息質量下降的問題。具體來說，主要表現為當前會計數據橫縱向的可比性以及潛在的會計信息質量風險。

一是會計數據的縱向不可比。新舊制度的會計基礎不同，收入支出確認的原則不同，現有期初數據在歷史數據上計算生成后建立基礎數據，與歷史數據在軟件中分離，分別由不同版本的軟件管理。遇到跨年賬務問題時，只能手工對比數據，且收入、支出及結余口徑有較大差異。

二是會計數據的橫向不可比。新制度融合了財務會計和預算會計，體系復雜，同一業務理解不同，造成各不同單位間同類業務采用的具體處理方法也是各式各樣。目前，部分高校存在疑惑的問題如：年初數大家處理確認的方法不一致；部分業務，按制度的業務指導無法執行，比如科研收入、其他收入等確認的時點，按合同確認難以有效執行等等。

三是新舊制度銜接、轉化存在不確定性。實際操作中，手工實現新舊制度銜接和轉化也存在較大的問題，一是舊系統數據整理缺乏統一衡量標準；二是新系統的設置基于個別樣本高校設立的新舊賬務轉換，指導實操性不強。而新會計制度銜接、轉化后的初始化數據，將一直影響核算質量，在日后的核算過程中問題會逐漸釋放出來。

四是會計信息質量存在隱患點。新舊賬銜接的設置、預算分錄對照表設置和雙分錄生成、差異表的設置和查錯，這些政府會計制度的關鍵設計可能因難于理解又必須倉促上馬而難于進行初始化設置，日后出現問題又無法一一對照修改或者進行差錯更正，這些問題雖然大部分存在于初始化階段，但后續還應進一步跟進改善。

（二）軟件實施和制度設計有一定差距

新制度的設計依托于財務信息化，離開財務軟件和全校統一的財務軟件環境，新制度難以執行。目前，市場上達到管理要求可供選擇的行業軟件不多，未達到充分競爭的程度，服務和管理均未達到理想化。以某學校使用的天財神州浩天軟件的實踐和學校全校的信息化建設情況來看，有以下幾個方面存在一定問題。

一是軟件維護不到位。軟件服務商成了新政府會計制度執行的“引路人”，但軟件維護人員大多數為計算機專業背景，對會計業務理解不足；同時軟件公司自身力量較弱，軟件培訓多為功能講解，缺乏全面的系統培訓。新制度實施以后，財務系統仍存在很多改進之處，使系統的使用離不開工程師的維護。

二是財務軟件設置復雜化。為滿足新制度設計，自動生成雙分錄憑證，財務系統設置復雜且缺乏說明，在維護人員指導不到位的情況下，經常出錯后才被動發現設置問題，時間精力耗費巨大。復雜的設置易造成天財軟件存在各種漏洞，如多借多貸的復雜業務自動生成預算分錄自動觸發失效等，功能異常的情況時有發生。類似問題增加了管理成本，降低了工作效率。

三是學校數據共享環境達不到制度設計需求。新制度要運行得當，需要學校軟件環境密切支持。在學校相關的各處室的業務系統，都要實現實時互聯、共享數據，才能減少人力投入。如資產系統和資產合同系統要與會計系統對接才能使資產及時入賬、按時折舊、按進度付款成為可能；科研系統和科研合同系統要與會計系統對接才能使科研經費及時入賬、設置額度、按進度確認收入成為可能；其他業務系統也類似。在新制度體系下，如不做系統對接就會耗費巨量的人力物力去確保數據的一致性和及時性。新制度的實施，對學校軟件環境缺乏規范性指導意見，學校自身也不重視，導致業務部門軟件根本無類似功能或無法擴展類似功能，由于缺乏指導性意見，新開發或正開發中的業務系統也無法對接。另外，確保業務系統對接的人力、物力、財力等資源保障以及各業務部門規范協作和業財融合水平低[2]，也是當前部分學校面臨的一個困境。

四是舊系統數據沖突問題。個別財務功能模塊設計理念陳舊，系統上線時間不一，系統本身各模塊中數據沖突就比較嚴重，由于子系統陸續整合到原平臺，各子系統中數據就容易沖突，因此，現有財務平臺也需要全面更新。如同屬財務平臺中的賬務模塊、個人收入模塊、工資模塊、收費模塊中各有一個人員數據庫，各自人員確認的條件互有差異，造成財務平臺人員同步異常困難，不能簡單統一。增加了管理成本，降低了設置效率。

（三）新制度的預期設定目標與實際運行效果不匹配

一是成本核算無法真實反映成本。新制度執行的一個重要意義在于成本核算，其基本任務是正確、及時地核算學生培養、科學研究、社會服務等實際總成本和單位成本，提供正確的成本數據，為決策提供科學依據；并借以考核成本計劃執行情況，綜合反映教育行業的運營管理水平。在目前條件下，成本類型劃分，如教育、科研、行政、后勤、離退休等不同類型成本，從項目立項之初進行劃分，非常依賴會計人員的職業經驗和主觀判斷。一經劃分，則成本類型設定在項目屬性中，該項目所有支出均按初始劃分定性成本類型。而一個項目的存續周期中，跨成本類型支出的現象時有發生，這種人為劃分成本類型的方法容易操縱成本數據，造成數據失真失實。

二是預算會計核算較原制度質量下降。新制度下，預算會計主要肩負財政資金對賬和輔助項目核算計賬等重要功能。天財系統中，預算會計憑證由財務會計根據設定規則自動生成，輔助賬核算也更為復雜。其他財務軟件也采用類似方法，通過規則設定生成預算分錄。預算會計自動生成的規則設定在立項之初，而規則一般只定義出普通情況，難以面面俱到，一但出現遺漏，出現差錯也更難察覺。

輔助賬是高校賬務處理的重要部分，用于核算日常業務、科研、行政等項目經費收支。在新政府會計制度下，預算會計主要用于輔助賬記賬，但是項目收支是由財務分錄生成預算會計，再由預算會計輔助賬項目賬進行間接記賬，這種間接計賬的方式弱化了輔助賬記賬，因系統設置的原因漏記、錯記的輔助賬難以第一時間發現，事后更正也更復雜。由上可見，預算會計的核算較原制度單一預算會計核算時質量有所下降。

三、高校執行政府會計制度問題的解決策略

政府會計制度是一項新的偉大變革，政策的落地實施任重道遠，當前的制度理論、方法工具、實施環境等還不成熟，還需要社會各界共同努力研究，提高新政府會計制度落地財務科學化和精細化的水平，為事業的改革和發展作出更大的貢獻。具體改革建議策略如下：

（一）簡化現行制度，更利于制度執行

新政府會計制度改革的初心為使高校財務有更多的指標可供反映運營績效，引導高校更注重支出效益，為各種績效考核提供依據，大大完善了財務工作的評價體系。是促進治理體系和治理能力現代化的重要手段。這項改革對于學校來說，是挑戰，也是機遇。

建議堅持深化改革，結合實際情況進一步簡化制度。具體為改革目前雙軌制運行的制度，增強權責發生制財務會計，弱化收付實現制預算會計，以更利于政策落地，也更利于軟件實現。其實在報告期，采取一定規則自動生成收付實現制的預算會計完全可行，此舉將大大簡化日常核算，增強核算準確性。建議改革預算會計的雙分錄運行機制，改成事后用報表或軟件規則生成預算會計信息。至于預算會計保留的財政對賬的功能，可以由國庫對賬數據或者事后計算生成數據承擔，而目前掛靠在預算會計下的項目賬等輔助賬的功能也可以由財務會計分錄生成，不影響輔助賬務系統的各項功能。簡化制度更便于廣大財務人員理解和執行，與企業會計核算機制基本一致的會計制度，也有助于為行業引入更多的更成熟的軟件公司競爭，促進在用財務軟件革新，為軟件選擇的多樣化創造一個更好的軟件生態。

（二）加快推進大數據平臺建設和業財融合管理模式

新會計制度推行后需要本單位各業務或職能部門的數據融合共享，才能有效的提高會計信息的完整性，全面反映單位財務信息和預算執行，提高會計信息的透明度和決策有用性等，因此必須加快校園大學數據平臺建設以及業財一體化管理模式。只有將各業務系統和財務系統對接，才能完全實現政府會計制度的各項預設功能；也只有將各成本中心納入財務信息化體系，才能早日形成客觀、公正、合理及完整的成本數據。

當前，各校信息化建設水平有一定差異，而且管理水平各異的情況下，主管部門宜制定相關大數據環境或平臺建設的指導意見，為業務部門業務數據融合指引路線，盡快實現業務數據共享和業財融合的管理模式。

另外，作為業務主管部門，各級財政部門也應率先垂范，實現電子聯網的財政撥款——預算支出績效一體化的財政綜合平臺，并制定數據接口規范，形成財政數據生態系統，在提高業務效率和便捷性的同時，開拓更多的數據融合渠道。多源的大數據融合，才能充分挖掘數據價值，促進業務深層次的改革。建立統一的大數據平臺，也更有利于財政對資金的全面監管，從而從整體上推動政府會計制度的執行，真正達到促進治理體系和治理能力現代化。

（三）建立健全作業成本法導向的全成本核算體系

成本會計改革，提升行政事業單位管理會計水平和財政資金使用效益。對于高校來說，成本會計分擔及核算一直是困擾高校多年的難題，新會計制度的實施，對于高校成本會計改革來說既是挑戰也是契機。成本會計系統的核心是將投入的成本歸屬于企業的產出（產品或服務），對于高校來說難點在于成本的分擔和歸集。要科學的和產出建立聯系，需要一個全面的全校性的數據共享環境，將每一項成本費用的用途劃定歸結范圍，受益人群等，逐項逐個學生計算確認直接培養成本和分攤成本，再進行匯總，才能根據受益群體劃分不同成本—分攤—歸結，科學的核算生均成本數據的基礎上，得出學校辦學的總成本。

成本要科學的和產出建立聯系，需要遵循成本規律，通過建立一個全面的全校性的成本數據共享環境，即面向全成本核算的業務網絡體系，將所有成本費用的用途進行成本定性、劃定歸結邊界，受益范圍，單位時長等，對成本費用進行逐項分析，精確計算。總體來說，以成本對象消耗作業、作業消耗資源為理念的作業成本法，主要適用于間接費用占比較大的情況，對于高校成本核算具有較強的適用性[3]。根據作業成本法“資源—作業—成本對象”的核算理念，高校全成本核算的前提是明確成本對象、資源動因、作業動因，而關鍵是成本中心（作業中心）的確立以及資源、作業消耗相應的成本歸集、分攤方法。[4]將不同“成本”屬性的成本費用計入相關的成本中心，實現成本費用的歸集，再按成本發生和產出的相關性，按誰受益誰分攤的原則進行分攤，計算出單位成本，再合并成生均個體成本，最后再匯總成整體成本，再根據不同的管理需要運用成本數據。從當前高校運營管理及成本核算的實踐來看，面向全成本核算的業務網絡體系逐漸在完善，但作業成本法的成本管理意識和核算理念仍缺乏明確的操作指引，有待于借助行政事業單位管理會計改革進一步推廣，也急需主管部門牽頭部分高校以試點改革的方式推進。

四、結語

在國家統籌推進新政府會計制度，有效提高行政事業單位會計工作的規范性、科學性以及會計信息質量的同時，加強新制度落地實施，有效促進資源優化配置和提高財政資金績效，有效提升行政事業單位治理能力和治理水平是值得深入研究的綜合性課題。在這樣的背景下，深入研究新制度實施具有很深的理論與現實意義。造成高校執行政府會計制度的問題原因較為復雜，盡管本文從會計信息質量、運行效果等方面進行深入思考，并提出了制度改進、數據融合和成本核算等解決策略，但在研究過程中仍存在許多不足之處，還需要在以后的工作中不斷總結、研究與完善。