云南推進生態文明排頭兵建設：實踐透視、影響因素與路徑優化
——以紅河州為例

胡昭，馬澤波

（中共紅河州委黨校，云南蒙自 661199）

生態文明建設是關乎中華民族永續發展的根本大計[1]。黨的十八大以來，黨中央高度重視解決資源環境約束趨緊、生態系統退化、生態環境惡化等問題，以前所未有的力度推進生態文明建設，持續推動綠色發展和美麗中國建設，生態環境保護發生了歷史性、根本性變化。云南是我國西南地區重要的生態安全屏障。習近平總書記明確指出：“生態環境是云南的寶貴財富，也是全國的寶貴財富，一定要世世代代保護好。”要求云南“努力在建設我國生態文明建設排頭兵上不斷取得新進展。”[2]在此背景下，總結地方實踐經驗與不足，加強生態環境保護治理，堅持綠色發展，對推進云南生態文明排頭兵建設具有重要意義。

云南要在建設我國生態文明建設排頭兵上不斷取得新進展，必須著力解決好山水林田湖草沙冰生態系統中的突出問題。周瓊認為，由于歷史生態變遷及現代化進程，云南的良好生態環境逐漸遭到破壞，旅游資源開發、水域生態惡化、經濟作物引種、物種入侵，是云南生態環境危機日益凸顯、生態文明基礎喪失的根源[3]；盡管云南有著豐富的林業資源，但林業建設和生態保護任務艱巨，特別生態產品短缺局面并未得到根本改變[4]；更為突出的是，云南作為欠發達和后發展地區，經濟發展與生態環境保護不協調的矛盾仍然存在。解決這些突出問題，需要健全機制加大投入，鼓勵公眾參與環境綜合決策，夯實生態文明建設基礎[5]；要構建生態產品價值實現體系，從根本上改變生態產品供給不足的局面[6]；從云南各地實踐來看，切實加強重點區域生態治理與保護，提升資源價值，找準生態定位，在轉型升級中打造綠色產業，持續推進體制改革是推進生態文明建設的實現途徑[7]。張紀華認為，推進云南生態文明排頭兵建設要從樹牢生態文明思想、營造生態方式、改善生態質量、健全生態機制等方面不斷發力[8]。與此同時，扎實開展標準化工作實踐探索，為推進云南生態文明排頭兵建設提供參考和借鑒。

綜上，關于如何推進云南生態文明排頭兵建設的問題已受到學者的廣泛關注，且研究成果較為豐碩。但從區域層面來看，鮮有學者對地方推進生態文明排頭兵建設的實踐經驗、影響因素和實現途徑進行系統研究，特別是針對邊疆民族欠發達地區生態文明建設的研究較為少見。鑒于此，本文立足紅河州實際，在總結實踐經驗和成效基礎上，分析存在問題，并提出優化策略和路徑。

一 紅河州生態文明建設實踐透視

（一）主要做法

1.高位推動，加強頂層設計。從更高層面重視生態文明排頭兵建設是推動整體工作有效運轉的先決條件。黨的十八大以來，紅河州高度重視生態環境保護工作，生態文明建設呈現出“高位推動、齊抓共管”新格局。一是成立州生態文明建設領導小組和環境保護督察領導小組，全面統籌協調生態文明建設及督導工作。二是構建州、縣、鄉、村4級工作體系，由州委、州政府主要領導擔任生態環境保護治理雙組長，確保工作推進有力有效。三是嚴格落實環境保護“黨政同責”和“一崗雙責”責任制，明確全州各級黨委、政府對環境保護的主體責任和相關部門環境保護責任。

2.強化保障，完善制度體系。構建生態文明建設制度體系是推進生態文明排頭兵建設的基礎保障。一是建立健全生態文明建設制度，相繼出臺四十余項管控制度，為生態文明排頭兵建設提供制度保障。針對哈尼梯田生態區，制定《〈紅河哈尼梯田保護管理條例〉實施辦法》等八個單行條例，依法實施哈尼梯田保護開發利用項目，持續推進哈尼梯田綠色發展。二是全面完成生態紅線劃定工作，提高國家級自然保護區、國家濕地公園管護水平；制定印發《紅河州控制污染物排放許可制實施計劃》等工作方案，嚴格控制污染物排放；全面推行河（湖）長制，著力提升域內水生態質量。三是完善綠色GDP考核評價機制，調整考核評價指標，加大生態文明建設考核分值，實現考核導向由GDP向綠色GDP轉變。四是強化規劃引領，先后制定出臺推進生態文明建設系列實施意見或決定，明確生態文明建設和生態環境保護總體規劃，并按照規劃細化目標任務。

3.改革創新，保護治理并舉。聚焦重點領域創新環境保護治理支持政策是推進生態文明排頭兵建設的必然選擇。一是堅持政策導向，持續優化體制機制，強化激勵措施，加強污染防治、可再生能源等方面的科學研究和技術攻關。二是建立健全循環經濟政策支持體系，重點制定涉及經濟、技術層面支持政策，推動形成“高耗能低排放低投入向低耗能高循環高產出”發展態勢。三是深入打好以異龍湖為重點的湖（河）庫水污染綜合防治、個舊等地區固體廢物及重金屬污染防治、滇南中心城市大氣污染聯防聯治等為重點任務的六個標志性戰役。

4.改善環境，突出生態建設。滿足人民日益增長的優良生態環境需要是推進生態文明排頭兵建設的現實需求。一是加快生態環境主體功能區建設步伐，圍繞“生態美、環境美、城市美、鄉村美、山水美、人文美”目標，科學構建國土空間開發格局，努力建設美麗紅河。二是堅持“生態惠民、生態利民、生態為民”目標，在全州十三個縣（市）城市規劃區內或城市周邊建設濕地公園和森林公園，免費向公眾開放，人民獲得感幸福感不斷增強。三是不斷加大“森林紅河”建設力度，持續推進石漠化治理、生物多樣性保護，提升生態系統穩定性。

5.發揮優勢，推動生態富民。挖掘生態價值，釋放生態紅利，支持生態創富是推進生態文明排頭兵建設的根本目的。紅河州充分發揮生物多樣性、民族文化多樣性、自然資源豐富、生態環境良好優勢，結合生態文明排頭兵建設要求，促進經濟發展和產業結構調整。一是立足國家級現代農業示范區、南部山區綜合開發、紅河谷經濟開發開放帶、云南紅河現代花卉產業園，加快發展綠色生態現代農業。二是堅決貫徹綠色發展理念，促進有色冶煉、重化工業等傳統產業轉型升級，緊盯“開放型、創新型、綠色化、信息化、高端化”目標，以環保硬指標倒逼高耗能、高排放、高污染企業轉型發展。三是充分發揮民族、生態、文化資源優勢，深度挖掘具有地方民族特色的文旅融合產業，打造了哈尼小鎮、太平湖森林小鎮等一批特色小鎮，推動特色小鎮和旅游業深度融合發展。

6.多方參與，形成強大合力。聚合政府、企業和公眾力量，形成多方參與機制是推進生態文明排頭兵建設的重要舉措。一是始終堅持黨對生態文明建設的領導，特別是深入貫徹習近平總書記考察云南重要講話精神，確保中央、省的重大決策部署在紅河落地生根、開花結果。二是充分發揮政府的主導作用，完善政策法規，落實各方責任，加強環境監測和污染治理，加快推進企業綠色發展轉型，積極推進碳中和產業示范園建設。三是開展生態文明建設宣傳教育活動，鼓勵公眾積極參與生態環境保護，切實增強公眾生態意識，引導公眾形成綠色生活方式。

（二)主要成效

紅河州是滇南重要的生態安全屏障，自然資源豐富，是云南“中華生物谷”基地和“滇南生物基因庫”。2015年以來，以生態文明排頭兵建設為目標，持續推進生態環境保護治理，在生態空間規劃、體制機制保障、生態保護優先、污染系統治理、經濟轉型發展、人居環境改善及生態文化創建方面取得明顯進展。

從具體指標來看，全州森林覆蓋率由2015年底的47%增加到2020年底的57.32%；滇南中心城市核心區空氣質量優良率保持在97.5%以上；境內主要河流、湖泊、庫渠等水質明顯改善，石屏縣異龍湖保護治理取得明顯成效，水質由劣V類提升到長期穩定保持在V類；個舊市、建水縣等地區固廢和重金屬污染治理成效明顯；產業轉型升級與融合發展邁入新階段，生態經濟占比不斷加大，全州生產總值從2012年底905.43億元增加到2020年底的2417.48億元，增長了2.67倍。

從取得榮譽來看，紅河州先后獲評“2015年度中國十佳綠色城市”“2017年度中國綠色發展優秀城市”稱號，是“2017年度全國環境改善成效明顯的市（州）之一”。2018年元陽哈尼梯田遺產區創建成國家“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地。2019年屏邊縣創建成國家級生態文明建設示范縣，全州13縣（市）陸續建設建成十五個森林公園、濕地公園。2020年紅河州十三個縣（市）全部創建為“天然氧吧”，紅河州成為全國第一個“天然氧吧州”，紅河大地的顏值和價值不斷提升。

二 紅河州生態文明建設影響因素

盡管紅河州生態文明建設在過去幾年取得明顯成效，但與生態文明排頭兵建設要求相比仍有一定差距。一方面，各級領導干部對綠色發展理念認識不夠深刻，因而在生態環境保護治理以及化解經濟與環境開發矛盾的能力略顯不足；另一方面，傳統產業轉型升級困難，由此引發的環境污染治理問題亟待解決。這是多種因素共同影響的結果，突出表現在以下六個方面。

（一）綠色發展理念有待提高

部分領導干部對推進生態文明排頭兵建設重要意義理解把握不透徹，重經濟發展、輕環境保護的現象仍然存在，導致工作思路和統籌部署難以適應生態文明建設需求。首先，綠色發展理念樹得不牢、生態環境保護意識不強是阻礙生態文明排頭兵建設的內在因素。其次，“黨政同責、一崗雙責”責任制履行不到位、督查問責不嚴格，環境監管執法力度不大，則是影響生態文明排頭兵建設的外在因素。

（二）生態環境保護亟待加強

全州整體生態環境脆弱，自然保護區面積比例偏小，石漠化治理任務任然艱巨，森林覆蓋率低于全省平均水平，水土流失區域占全州國土面積的41.47%。水生態系統有逐步退化趨勢，主要河流水環境總體質量下降，部分江河湖庫超環境容量的污染排放，導致河流監測斷面及七個湖泊(水庫)未達到水功能區要求，部分集中式飲用水源地存在環境和污染隱患。大氣污染壓力較大，建筑場地揚塵監管機制不完善，以冶金化工行業為主的工業園區區域環境空氣質量控制成效不明顯，夜市管理尤其是燒烤攤販的油煙污染等情況突出。以個舊、建水等地區為主的區域土壤重金屬污染嚴重，土壤監測和污染防治技術薄弱，尚未形成有效的土壤污染綜合防治體系。

（三）保護與開發矛盾突出

合理開發和利用自然資源是促進經濟發展與生態環境協調共進的重要方式。在推進生態文明排頭兵建設實踐中，自然資源保護受生產活動影響，資源破碎化日趨嚴重，導致生態承載力和環境容納量不斷下降，不僅加劇了自然資源保護難度，而且開發利用的空間逐步變窄。造成生態環境保護與開發矛盾突出的原因在于：一是部分自然資源保護區未納入規劃且底數不清，保護范圍界限及功能分區不明確；二是經濟欠發達地區，如河口、屏邊、金平、綠春等沿邊亞熱帶地區和干熱河谷區域由于發展需要，無疑會對生態系統產生一定影響；三是部分農田、山地、人工林劃入保護區范圍，產生“一地多證”、林下種植及退耕復墾等歷史遺留問題，自然資源保護形勢更加復雜嚴峻。

（四）綠色發展任重道遠

在經濟高質量發展背景下，綠色發展有利于促進產業轉型并保持可持續發展狀態。從產業結構來看，產業發展層次低、資源消耗大、循環經濟發展步伐緩慢，使得產業轉型發展難度增大。傳統農業發展模式仍占主導地位，生態農業發展規模小、綠色有機食品供給不足、綠色食品加工能力弱；而以有色金屬、化工為主的重工業所產生的廢氣、廢渣、廢料，對工廠周邊地區大氣、水和土壤的污染日趨嚴重。此外，新能源、高新技術等新興產業處于起步階段，對工業轉型升級的示范帶動效應不明顯；生態環境及旅游資源的過度開發，使得旅游、文化、養老等產業發展缺乏優良環境的支撐，進而影響健康生活目的地牌的打造。盡管在過去的幾年里，紅河州三次產業發展取得長足進步，但在產業經濟增長目標實現過程中，綠色發展結構性矛盾依然存在，而以犧牲生態環境換取經濟增長的發展道路，顯然不可持續。

（五）城鄉生產生活污染治理問題不容忽視

由于缺乏相應的環保處置設施，以及生活排污管網建設、雨污分流改造滯后，城鄉生產生活污水、垃圾分類收集處理能力有待提升。在城市，企業生產經營所產生的廢水、廢氣、固廢及噪聲污染，嚴重影響居民生活質量。在農村，長期不合理過量使用化肥、農藥，有機肥使用、測土配方技術推廣力度不夠，種植業、養殖業污染防治水平偏低，導致農業面源污染現象較為突出。此外，農村廁所革命推進質量不高，廁所糞污無害化處理與資源化利用率低，成為農村主要污染源之一。

（六）環境治理基礎條件仍需持續加強

環境治理是有效推進生態文明建設、打好污染防治攻堅戰的主要舉措。完善的環保基礎設施建設、高水平的環境監測和監管能力，是提升環境治理現代化水平的基礎條件。在環保基礎設施建設方面，大氣、水、土壤污染治理投入巨大，在政府資金投入有限和社會化、市場化投資比例較低的雙重壓力下，環保工程建設無法滿足污染治理的需求。在環境監測和監管能力方面，相關部門環境監測技術水平不高，環境監察隊伍數量配置不足，保障能力不強，特別是縣級環境監測能力和監管水平仍有待提高。

三 紅河州生態文明建設路徑優化

（一）樹牢理念，堅持不懈邁向綠色發展新征程

一是強化思想引領。堅持習近平新時代中國特色社會主義思想，尤其是要把習近平生態文明思想貫徹落實到生態文明建設和生態環境保護工作各方面、領域和環節，樹牢“綠水青山就是金山銀山”理念，自覺運用習近平生態文明思想指導推動生態文明排頭兵建設。二是強化制度保障。建立健全空間規劃、用途管制、生態保護補償、差異化績效考核相關制度，守好責任底線。三是強化政策支持。堅持黨委、政府高位推動，加強組織領導，健全和完善有利于生態文明的財稅、金融、產業、投資、建設用地、資源開發和環境保護等配套政策；嚴格落實國家對污染防治、節能減排、環境保護等方面的稅收優惠政策。同時，支持金融機構開展綠色信貸，保險機構對各類園區、企業等嘗試開展污染防治強制責任保險試點工作。四是強化責任監督。繼續壓實生態環境保護工作責任，從嚴落實“黨政同責，一崗雙責”，加大生態環境考核和損害責任追究力度，常態化開展對十三個縣（市）生態環境保護督察和領導干部離任審計監督。

（二）聚焦重點，深入打好污染防治攻堅戰

一是持續加強大氣污染綜合治理。加強滇南中心城市空氣質量檢測與治理，強化城市揚塵管控措施，開展大氣污染預報預警；按照碳達峰、碳中和目標要求和工作任務，切實加強化工、有色金屬冶煉、鋼鐵、水泥等重點企業的污染防治，通過關停取締、整合搬遷，不斷降低燃煤鍋爐排放，加大清潔能源使用。二是持續加強水污染防治。嚴格落實河長制、湖長制要求，實施主要污染物減排工程，加強江河湖庫排污口監測管理，嚴控排污總量，基本消除黑臭水體，有效削減入江河湖庫污染負荷，不斷降低污染物排放總量；強化紅河流域、珠江流域、異龍湖流域的水污染綜合防治，扎實推進生態環境脆弱地區水生態治理。三是持續加強土壤污染防治。以涉重金屬污染企業為重點，強化對已污染土地的利用管控，實施土壤污染綜合治理，開展綠色礦山建設與保護工作，對個舊市等區域的礦山進行綠色勘查和生態修復。四是持續加強農業面源污染防治。引導鼓勵農民使用有機肥，控制農藥、化肥及地膜的使用量，保障耕地數量及品質；鼓勵發展生態種養產業，建造沼氣池，提高糞便、廢棄物利用率。五是扎實推進農村人居環境整治提升五年行動。堅持問題導向，突出重點，抓好抓實農村“廁所革命”，加快建設農村垃圾處置、污水處理的步伐，強化村莊集市管理，整治私搭亂建，不斷改善鄉村面貌。

（三）生態優先，持續筑牢生態安全屏障

一是全面摸清家底。運用大數據、遙感等方式對自然保護區等重點生態區域開展調查，編制合理規劃，明確范圍界限，劃定功能區。二是加強生物多樣性保護。通過就地遷地保護、建立種質資源基因庫、完善法律體系等舉措，加大自然保護區等重點區域生物多樣性保護力度。三是統籌山水林田湖草沙一體化保護和系統治理。全面禁止珠江流域、紅河流域干支流非法采砂、網箱養殖、侵占河道、違法捕撈等行為，降低人為活動的破壞影響，提高生態環境承載力，努力保持生態平衡；持續開展森林公園、濕地公園建設，強化各類生態區域的建設管理，切實提升管護水平，提升生態功能。四是建立完善生態保護補償機制。因地制宜，積極探索水權、碳排放權等交易，合理優化配置資源，科學制定補償標準，建立政府投入為主、社會力量參與的多元投入機制，特別要對石漠化和水土流失等生態環境脆弱地區、各級自然保護區等重點地區、耕地和森林等重要資源必須進行生態保護補償。

（四）轉變方式，推動經濟高質量跨越發展

一是發展綠色生態農業。優化農業產業結構，培育壯大新型經營主體，推進農村三產深度融合；加強科技推廣力度，提高農業用水用肥用藥效率，保障農產品質量安全；改變傳統的農業發展方式，以“綠色食品牌”為目標導向，重點發展生態農業、有機食品，培育引導稻米、蔬菜水果、花卉藥材、養殖等產業向規模集約、標準高效發展。二是發展綠色工業。嚴格落實雙控行動，堅決淘汰落后產能，有序化解過剩產能，改造提升煙草、冶金、化工等傳統優勢產業；按照“兩型三化”產業發展要求，依托國家級蒙自經開區、紅河綜合保稅區、云南自由貿易試驗區紅河片區“三大開放平臺”，以科技創新為動力，構建外向、低碳、集約、循環、高效型現代工業體系；立足紅河州的優勢資源，如豐富的太陽能、風能、水能資源，光伏發電、風力發電、水能蘊藏量潛力巨大，以“風光水儲一體化”基地建設為契機，推廣應用節水節能技術，大力發展清潔能源、環保產業。三是發展綠色旅游業、服務業。按照全州旅游發展布局，持續推進“一部手機游云南”，不斷提升智慧旅游水平，加快文創產品、電子商務發展，助推文化旅游高質量發展。四是發展生態經濟。聚焦脫貧地區和易返貧群體，切實鞏固好脫貧攻堅成果，立足豐富的生態資源，因地制宜利用林草資源，合理挖掘林草潛力，推廣林下經濟模式的成功經驗，持續提供更多優質的生態產品，著力推進生態保護補償機制落實、生態產業增收致富，形成具有紅河特色與發展優勢的林草產業體系，不斷推進鄉村振興取得新成效。

（五）統籌協調，推進生態環境治理現代化

一是補齊城鄉污染防治基礎設施短板。加快建設農村污水處理廠（站），鋪設管網收集城鄉的生產生活污水；水源地區通過建設防護欄、隔離帶等，確保飲用水水質；投入大量垃圾箱、建設垃圾池，配備垃圾車，實現生活垃圾集中處理。二是建立統一高效的環境執法體系。職能部門要加強環境影響評價合理性科學性，主動開展生態環境保護監管執法；公安機關要加大對破壞生態環境行為的懲治力度；檢察機關要切實履行公益訴訟職責，形成合力為推進生態文明排頭兵建設提供強大司法保障。三是提高生態環境監測能力。多渠道、多形式開展技術教育和執法能力培訓，盡力提升監測能力、監管水平和執法能力，尤其是要提高對集中式飲用水水源地水質、環境空氣質量的環境污染預警和監測能力；提高生態環境保護信息化水平，整合現有各類平臺資源實現共享，切實增強生態環境監管工作實效性。

（六）全域美麗，爭創國家生態文明建設示范州

一是推進生態文明示范創建工作。積極組織創建國家級、省級生態文明縣、鄉鎮工作，開展綠色學校、單位等創建活動，引領推動園林城市、森林城市、綠色城市等創建工作；開展生態文明示范創建能力培訓，提高參與創建人員的專業能力和水平，為紅河州在“十四五”時期爭創國家生態文明建設示范州打牢堅實基礎。二是確定生態創建工作指標。明確各階段各時間節點的工作目標、重點難點，以完成各類指標為抓手，如綠色能源占比、生態產品總值、森林覆蓋率等，扎實推進創建工作。三是強化宣傳教育和引導。組織開展好“6·5世界環境日”“5·22國際生物多樣性日”、全國節能宣傳周等宣傳教育活動，發動群眾參與生態環境保護；提倡綠色出行，建設綠色商場，推廣綠色建筑，營造綠色發展氛圍；不斷增強單位、小區、學校、家庭節水節能意識，持續推進愛國衛生“7個專項行動”，引導廣大民眾自覺履行生態文明建設的責任和義務，推動形成綠色生活方式。

四 結語

扎實推進生態文明排頭兵建設既是貫徹落實習近平生態文明思想的具體體現，又是云南邁向全面建設社會主義現代化國家新征程上的重點領域和關鍵環節。黨的十八大以來，云南各地生態文明建設實踐亮點紛呈，各具特色，為云南推進生態文明排頭兵建設打下堅實基礎。紅河州作為滇南重要的生態安全屏障，在實踐中探索出一條“高位推動、制度保障、防治并舉、改善環境、生態創富、多方參與”的特色之路，生態文明建設取得明顯成效。面對生態文明排頭兵建設過程中存在的理念認識不深刻、生態環境保護和治理水平不高、經濟發展與環境保護矛盾突出、污染防治任務艱巨等諸多障礙，應始終堅持黨的全面領導，堅持以人民為中心的發展思想，秉承綠色發展理念，堅決打好污染防治攻堅戰，堅持保護優先和持續改善生態環境，推動傳統產業向綠色發展方向轉型升級，提高生態環境治理現代化水平，有效聚合政府、社會和公眾力量，合力推進生態文明排頭兵建設。

生態文明建設是實現中華民族偉大復興的基礎和前提，對云南來說，推進生態文明排頭兵建設是一項長期任務，應準確把握新發展階段生態文明建設的科學內涵和不同特征，循序漸進，久久為功，持續推進。云南各地在生態文明建設實踐中，要充分考慮自身實際，因地制宜，突出特色，進一步總結提煉和推廣生態文明建設典型經驗，創新生態環境保護治理路徑，完善生態文明考核評價體系和體制機制，系統把握經濟發展與生態環境保護的整體協調性，有力有效推進云南生態文明排頭兵建設。