新時代相對貧困治理長效機制的基本原則及構建理路

汪 君

(中共蚌埠市委黨校，安徽 蚌埠 233000)

一、文獻綜述和問題提出

所謂相對貧困，主要指貧困者的收入水平無法匹配其在長期生活的地區的基本生活消費水平的情況。通過政策激勵、資源幫扶等手段，鼓勵先富帶動后富，在穩定的基礎上合理提高低收入群體人均可支配收入增長率，從而發揮相對貧困治理長效機制在促進實現共同富裕中的重要作用。黨的十九屆四中全會指出：“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。”[1]新時代，有效建立相對貧困治理長效機制不僅是接續保護好現有絕對貧困治理成果的必然舉措，而且是中國共產黨全心全意為人民服務宗旨的價值體現。近年來學術界對相對貧困治理問題已進行過一定的研究,這些研究總的來看主要集中在相對貧困治理的理論指導問題、貧困治理環境的轉變問題和相對貧困治理的具體領域問題等方面。

在相對貧困治理的理論指導問題方面學術界有了一定的研究。韓謙、魏則勝[2]從馬克思主義反貧困理論的角度出發，剖析了無產階級貧困的根源、途徑及其目標，認為馬克思主義反貧困理論的創造性發展為我國后脫貧時代的相對貧困治理提供了可行思路。鄭繼承、周文[3]提煉了毛澤東貧困治理思想中的認識論、主體論、動力論、目標論、策略論等內容，認為毛澤東在中國社會主義事業探索過程中的貧困治理思想對新時代中國解決相對貧困問題仍然具有借鑒價值。劉曉玲[4]探析了習近平關于貧困治理重要論述的科學內涵與理論特質，認為習近平關于貧困治理重要論述是指導新時代相對貧困治理問題的理論遵循。寧甜甜、吳寧[5]對中國特色反貧困理論的理論特質進行了學理性闡釋，認為堅持和發展中國特色反貧困理論對于推進2020年后貧困治理具有重要意義。

在貧困治理環境的轉變問題方面，學術界也有一定的研究。向德平、向凱[6]較為深入地辨析了相對貧困的本質屬性和表現形式，認為相對貧困不僅呈現為經濟貧困，而且呈現為制度與結構貧困、能力及權利貧困、文化貧困等多維貧困交織的態勢。王太明[7]基于相對貧困治理環境，提出了包含知識貧困、精神貧困、隱形貧困和代際貧困在內的“新型貧困”概念，認為我國將處于新型貧困治理環境。陳正輝、章征科[8]從健康扶貧的角度出發，認為隨著從絕對貧困到相對貧困的環境轉換，因病致貧、因病返貧威脅也將從顯性轉為隱性。

在相對貧困治理的具體領域問題方面，學術界已有不少針對性較強的研究。黃金梓、李燕凌[9]基于相對貧困治理的環境，對生態型貧困治理的特征與挑戰進行了分析，并對相對貧困治理的生態之維提出了具有可行性的建議。葉繼昌[10]以個案研究的方式，對相對貧困治理過程中的精神貧困問題進行了較為深入的研究。鄭繼承[11]則專門分析了相對貧困治理中的健康扶貧問題，并從價值內涵、衡量標準、戰略目標和策略路徑四個維度對健康扶貧政策問題進行了探討。

梳理相關研究可以發現，處理好相對貧困治理問題是關系中國鞏固脫貧攻堅成效、實現鄉村振興的關鍵之舉。在新時代，如何建立一個真正有效的相對貧困治理長效機制，仍有較大的討論空間。基于此，本研究對新時代相對貧困治理長效機制的基本原則及構建理路提出了思考，以期為學術界相關研究和我國相對貧困治理提供可能的理論借鑒。

二、如何認識從消除絕對貧困到解決相對貧困的轉向

習近平總書記指出：“在中國共產黨的領導下，我國區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。”[12]由此，我國轉入了相對貧困治理。

(一)從絕對貧困到相對貧困的治貧環境轉向

治貧環境的轉向是隨著社會的發展而發生的。新中國成立以來，貧困治理問題一直是黨和政府高度關注的重要問題。新中國成立初期，中國共產黨就提出并展開了對于失業工人和失業知識分子的救濟工作。改革開放后，我國進行扶貧開發，著力解決人民群眾的基本生存需要問題。中共中央、國務院于2011年印發的《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》提出要穩定實現扶貧對象的“兩不愁、三保障”。2020年之后，我國已全面建成小康社會，原貧困戶的“兩不愁、三保障”均已經得到有效保障，絕對貧困的治貧環境終成歷史。原貧困地區的基礎設施覆蓋不足,低收入群體比重仍然較大，且相當一部分經濟發展不充分的地區自然地理環境相對惡劣，農林牧漁業發展緩慢,交通便利性較差，因而相對貧困問題仍然轉為嚴重,相對貧困的治貧環境將在未來相當長的時期內繼續存在。

(二)從“精準扶貧”到“防貧減貧”的治貧理念轉向

習近平總書記于2013年11月首次提出“精準扶貧”的理念，并于次年3月在參加十二屆全國人大二次會議貴州代表團審議時的講話中進一步闡明了“精準扶貧”的內涵：“精準扶貧，就是要對扶貧對象實行精細化管理，對扶貧資源實行精確化配置，對扶貧對象實行精準化扶持，確保扶貧資源真正用在扶貧對象身上、真正用在貧困地區。”[13]黨的十八大以來，我國堅持以“精準扶貧”理念處理扶貧工作，并取得了顯著的脫貧成效。我們必須認識到，我國在光榮完成消除絕對貧困的任務之后，需要轉變貧困治理思維方式，合理進行注意力配置，將防貧減貧作為當前治貧工作的中心論題。扶貧先扶志，扶貧必扶智。相對貧困治理扶貧中的“扶志”與“扶智”這一對理念，將從“自覺擺脫貧困之志”與“實現精準扶貧之智”轉向“實現共同富裕之志”與“科學防貧減貧之智”。

(三)從脫貧導向型到致富導向型的治貧方法轉向

脫貧不是目的，而是實現共同富裕的必經之路。一個科學的工作方法必然是適應于一定的歷史環境與社會環境的工作方法。隨著脫貧攻堅戰的勝利，在新的歷史與社會條件下，治貧工作方法必然要從脫貧導向型向致富導向型轉變。從區域性治貧維度看，相對貧困的治理方法須以深化實施鄉村振興戰略為基礎，實現從以產業扶貧為中心到以產業致富為中心的轉向。從整體性治貧維度看，要解決相對貧困問題，存在返貧隱患的地區在專業人才與公共資源等方面，須從以宏觀調配資源、支援經濟落后地區為主轉向以發掘特色資源、發揚自力更生精神和發揮內生動力為主。

三、新時代相對貧困治理長效機制的基本原則

在中國特色社會主義制度環境下構建相對貧困治理長效機制，必須在指導思想上堅持中國特色反貧困理論，在工作宗旨上堅持全心全意為人民服務，在長期目標上錨定實現共同富裕。

(一)指導思想：中國特色反貧困理論

中國特色反貧困理論是中國特色減貧道路上的理論旗幟，不僅是打贏脫貧攻堅戰的實踐經驗的科學結晶，而且在構建相對貧困治理長效機制的過程中仍然具有指導性的意義。一是要堅持黨的領導。在黨的領導下，從中央到基層合理分配扶貧資源，繼續強化中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，為構建相對貧困治理長效機制提供根本政治保障。二是要堅持以人民為中心的發展思想。扶貧問題實際上就是民生問題，在維護集體利益與長期效益的基礎上集中力量助力城鄉低收入群體脫貧致富，是中國共產黨全心全意為人民服務的宗旨體現。三是要堅持發揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優勢。在黨的集中統一領導下，發揮多元主體力量合力，增進上下層級部門聯動協作效率，在全社會形成共同意志、共同行動的大好局面，是貫徹中國特色反貧困理論的重要舉措。四是要堅持精準扶貧方略，用發展的辦法消除貧困根源。相對貧困治理長效機制的構建，既要調節供需關系，著力滿足低收入群體的生活需要，又要探究致貧原因，從根源處徹底消解致貧返貧的可能，實現由“輸血式”扶貧向“造血式”幫扶的轉向。五是要堅持調動廣大貧困群眾的積極性、主動性、創造性，激發脫貧內生動力。幫扶式扶貧主要影響脫貧攻堅的短期成績，而激發脫貧內生動力是實現貧困治理成果接續維持的必由之路。六是要堅持弘揚和衷共濟、團結互助美德，營造全社會扶危濟困的濃厚氛圍。相對貧困治理長效機制的建立，不僅需要黨的集中領導和科學的管理手段，而且需要團結互助的社會環境支持。在群眾間樂于互幫互助的社會氛圍下，治貧資源的宏觀調配和扶貧政策的貫徹落實將得到廣泛的民眾支持。七是要堅持求真務實、較真碰硬的原則。實事求是是中國共產黨人世界觀、方法論的基石，也是相對貧困長效機制的構建原則，唯有因地制宜、有針對性地設計脫貧致富政策，才能實現真扶貧、扶真貧、脫真貧。在這個過程中，要以細致耐心的態度去理“亂線團”，以堅韌不拔的毅力去啃“硬骨頭”，確保中國特色反貧困理論指導下的相對貧困治理長效機制得到有效構建。

(二)工作宗旨：全心全意為人民服務

全心全意為人民服務是中國共產黨的宗旨，也是構建相對貧困治理長效機制必須遵循的基本原則。一個大國的全方位崛起，必然離不開這個國家民生領域的向好發展。實現脫貧、走向致富，堅持全心全意為人民服務的宗旨，是構建相對貧困治理長效機制的題中應有之義。首先，要正確認識相對貧困治理長效機制是“為了誰”的問題。貧困治理工作關乎億萬中國人民的民生問題，相對貧困治理長效機制的根本受益對象是人民群眾。因此，要踐行好全心全意為人民服務的宗旨，在注重扶貧干部激勵機制的同時，要防止相對貧困治理工作異化為一小部分官員的政績工程，確保最廣大人民群眾的根本利益得到切實保障。其次，要充分理解相對貧困治理長效機制應“依靠誰”的問題。有效構建相對貧困治理長效機制不是某個地方黨委與政府的“獨角戲”，而是黨、政府與人民群眾通力合作的“大合唱”，應發揮人民群眾在脫貧致富過程中的主觀能動力量，匯聚黨群合力推動相對貧困治理長效機制運行。最后，從事相對貧困治理工作的干部要牢記“我是誰”的問題。各級領導干部唯有準確地進行自我定位，才能明確個人職責所在。在治理相對貧困時，相關黨政干部要時刻牢記全心全意為人民服務的宗旨，以“人民的勤務員”和“工作的排頭兵”的自我認知處理相關工作。

(三)長期目標：實現共同富裕

1992年鄧小平同志就提出：“走社會主義道路，就是要逐步實現共同富裕。”[14]解決絕對貧困問題是實現共同富裕的必經之路，而相對貧困治理的長期成效是中國人民通往幸福生活路上必須考量的問題。黨的十九屆五中全會做出的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”[15]。新時代，以實現共同富裕為目標，是構建相對貧困治理長效機制必須堅持的基本原則。首先，構建相對貧困治理長效機制與縮小地區間發展差距問題同向同行。曾是深度貧困地區的“三區三州”的貧困問題關系脫貧攻堅戰的最終成效，在“三區三州”走出絕對貧困環境之后，仍要保持資金與政策扶持力度，不斷提高原貧困地區的綜合發展水平，以縮小地區間的發展差距。其次，構建相對貧困治理長效機制與縮小城鄉間收入差距問題密不可分。隨著我國城市化發展水平的提升，城鄉間收入差距較為明顯。因此，提高農民收入、推進鄉村振興成為當前重要的時代課題。2018年，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，提出“實施鄉村振興戰略是實現全體人民共同富裕的必然選擇”。相對于城市居民而言，農村地區居民的返貧隱患更大。因此，縮小城鄉間收入差距、處理好新時代“三農”工作，是治理好相對貧困問題、實現共同富裕的關鍵舉措。最后，構建相對貧困治理長效機制與縮小國民收入分配差距問題關系緊密。

四、新時代相對貧困治理長效機制的構建理路

2020年1月2日出臺的《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》提出：“扶貧工作重心轉向解決相對貧困。”[16]相較于絕對貧困問題，相對貧困問題具有非常態化貧困主體和非統一性貧困標準等特征。要有效構建相對貧困治理長效機制，應從治貧政策制定、貧困標準審視、治貧注意力配置、治貧成效跟蹤等方面入手，保障相對貧困治理的長期成效。

(一)銜接性與發展性：相對貧困治理政策的制定

科學制定相對貧困治理政策的前提是在未來相當長一段時間內延續現有扶貧政策。有效解決絕對貧困問題并不能消解長期存在的相對貧困問題，因而脫貧攻堅戰的勝利也并不意味著前期扶貧政策的過時。相對貧困治理問題是一場持久戰，必須科學總結脫貧攻堅的經驗，在產業扶持、資源傾斜、生態振興等扶貧政策制定時做到與現有扶貧政策在指導思想、總體方略與長期目標上的銜接。

另外，必須根據治貧環境的轉變合理制定更具適應性的相對貧困治理政策。習近平總書記指出：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。”[12]從“新生活、新奮斗”的新環境出發，在總結前期扶貧政策實施成效經驗的基礎上實現對新的相對貧困治理政策的發展性制定。比如，自然地理環境相對惡劣的地區在以科學手段改善生態環境之后，其治貧政策就應由以生態治理為主轉向以生態、經濟、文化發展為主。此外，針對絕對貧困治理時期的立法缺位問題，可根據治貧環境的變化，“抓緊研究制定后脫貧時代相對貧困治理立法，以法治促進相對貧困治理”[17]。

(二)動態性與針對性：相對貧困標準的審視

相對貧困與絕對貧困的重要區別之一就在于相對貧困標準的動態性。這一動態性在縱向上表現為相對貧困標準成為我國整體經濟發展水平與社會文明環境等變值的因變量。在“兩不愁、三保障”的底線標準下，從我國整體和地方的綜合發展程度出發，動態審視適應于時代的相對貧困標準，是構建相對貧困治理長效機制的關鍵。從橫向上看，要動態衡量存在返貧隱患地區的經濟、生態、文化等發展要素在相對貧困標準中所占比重，根據實際情況適時調整具體發展要素的貧困標準。

除此之外，科學審視相對貧困標準也要注重針對性。相對貧困存在隱秘性、潛伏性的特點，低收入群體存在多維貧困問題。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[18]因此，除收入水平外，要根據不同地區和群體對美好生活的需要，有針對性地、全面地審視相對貧困標準。在制定具體地區的相對貧困標準時，既要注重經濟、政治、文化、社會、生態文明“五位一體”共同發展，又要根據不同地區的自然環境、交通條件、居民結構和產業特色等情況，有針對性地設計相對貧困標準。

(三)人民性與科學性：相對貧困治理注意力的配置

相對貧困治理長效機制的根本目的就是實現共同富裕，從而為實現中華民族偉大復興的中國夢提供助力。保證相對貧困治理注意力聚焦在人民身上，就要持續關注人民基本生活需要的供給情況，讓每個人都能充分享受到基本的溫飽、住房、教育和醫療保障。使人民接收到最廣泛的相對貧困治理注意力配置，還要進一步關注低收入群體的心理狀態，通過具有人文溫度的政策制定和具有現實力度的政策執行，滿足低收入人民群眾的基本心理健康與合理精神需求。

相對貧困治理也需要注意工作的科學性。一是要科學認識相對貧困治理長效機制的外部環境、適用對象和執行主體，確保在新的治貧環境下做出科學的決策。二是要合理分配相對貧困治理前期、中期、后期工作的注意力配置，做到相對貧困治理的預防機制、脫貧機制和跟蹤機制有機銜接，保障相對貧困治理取得長期成效。

(四)智能化與責任化：相對貧困治理成效的跟蹤

大數據時代，相對貧困治理成效的有效跟蹤應利用好大數據技術。要提高相對貧困治理成效的跟蹤效率，就必須做到以下幾點：一是根據新的相對貧困標準重新編輯建檔立卡戶的數據，建立相對貧困動態數據庫；二是利用互聯網技術，建立區域數據庫聯動機制，增進相對貧困治理數據的交流與治理經驗的互鑒；三是合理利用機器學習技術，建立相對貧困治理成效評價算法，減少人力工作成本和人工失誤隱患，提高相對貧困治理成效的數據分析效率。

與此同時，相對貧困治理成效的跟蹤結果也需要和地方相關領導干部的責任評價聯系起來。對于相對貧困治理取得明顯成效的地區，治貧成績可作為地方領導干部政績評價的重要參考依據；對于因主觀原因導致相對貧困治理成效不明顯甚至出現逆發展情況的地區，應嚴格落實問責追責制度，以防止治貧不力局面的出現。