“十四五”時期我國社會救助在相對貧困治理中的改革思路

曾泉海

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004)

2020年底我國所有的貧困縣全部脫貧摘帽，這是我國扶貧開發史上所取得的巨大成果，標志著我國絕對貧困的消除。“十四五”時期，我國將開啟以解決相對貧困問題為目標的新的貧困治理階段[1]。社會救助在貧困治理中的“兜底性”作用，決定了扶貧工作的開展應將社會救助作為重點突破口[2]。現行的社會救助主要停留在事后的救助補償上，水平低且消極地對抗著貧困風險。同時，社會救助在貧困治理中相繼出現瞄準偏離、資源溢出及功能異化等問題[3]。為此，探索并提出“十四五”時期我國社會救助在相對貧困治理中的改革思路，有利于后脫貧時代相對貧困治理長效機制的建設，是我國貧困治理形式轉變對理論界提出的新的研究任務。

一、“十四五”時期我國的反貧困形勢

在黨中央的正確領導和全國各族人民的積極參與下，新時代精準扶貧戰略的實施取得了舉世矚目的成就。現行標準下農村貧困人口全部脫貧，僅黨的十八大以來就有1億多貧困人口實現脫貧[4]。隨著脫貧攻堅目標的順利實現，長期困擾我國農村的絕對貧困和區域性整體貧困被消除,農村貧困將會進入一個以相對貧困為特點的“新貧困”治理階段[5]。在進入“十四五”時期之后,我國的扶貧工作將由消除絕對貧困向緩解發展不平衡、不充分的相對貧困轉變[6]。因此，全面分析相對貧困背景下貧困治理面臨的新形勢和新挑戰，將為后扶貧時代的反貧困實踐指明方向。

(一)脫貧戶仍有返貧的風險

習近平總書記在第十三屆全國人大二次會議上強調，“貧困縣摘帽后，也不能馬上撤攤子、甩包袱、歇歇腳”，要做到“摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管”[7]。2020年底我國所有貧困縣全部摘帽，但脫貧人員中無業可扶和自身無力脫貧的人數較多，只能靠政府救助實現脫貧，多“救”少“助”，反貧困“造血”功能不足，故脫貧人員自身的發展能力依舊很弱，脫貧家庭抵御社會風險的能力依舊不強，仍然可能返貧。同時，低收入群體可能隨時面臨著失業、疾病、年老等各種不可抗力因素的共同影響，這不僅會給脫貧戶的經濟造成損失，而且會給其心理帶來極大的負擔，加劇脫貧戶返貧的現實風險。

(二)相對貧困逐步顯現

2020年之后，我國進入后脫貧時代，相對貧困是其主要特征[8]。隨著經濟社會不斷向前發展和社會保障制度不斷完善，“吃不飽、穿不暖”的社會現象已經成為過去式，絕對的貧困現象已經基本清除。但基于資源有限和需求無限這對基本矛盾，農村內部及城鄉貧富差距不斷拉大，社會資源更多掌握在富裕階層手中。農村中的低收入人群雖然已經解決了溫飽、居住等基本的生存問題，但相較于收入較高的富裕階層，無論是在社會參與的程度上，還是在享受到的社會資源上，都處于相對貧困的狀態，并且隨時可能陷入突發性事件導致的生存危機，從而再度陷入絕對貧困的境地。

(三)扶貧對象精準認定難度較大

扶貧對象精準認定一直是貧困治理工作的重難點，通過對家庭經濟狀況的核實來進行扶貧對象的精準認定仍然難度較大。在精準認定的實際操作過程中，如何設置精準認定的指標和權重非常關鍵。在當前的貧困治理中有兩類特殊的群體：貧困退出戶與貧困邊緣戶。隨著扶貧標準的提高，一些貧困退出戶會認為自己吃虧了，沒有享受到更為實惠的待遇，而貧困邊緣戶則認為自己生活水平低下，應該被識別為貧困戶[9]。同時，我國社會專項救助普遍偏向低保戶，制度之間的重合、福利的排斥使得扶貧效果大打折扣，這不僅不利于資源的優化配置，而且會降低人民群眾對政府工作的滿意度。

二、“十四五”時期我國社會救助在相對貧困治理中的問題

扶貧與社會救助具有融合治理的“天然屬性”[10]。扶貧重“扶”，社會救助重“濟”，兩者均為我國貧困治理的重要維度。社會救助的“兜底”保障功能決定了“十四五”時期我國的相對貧困治理應將其作為重點[2]。與此同時，我國的社會救助工作也面臨著建立解決相對貧困問題長效機制的目標和任務[1]。除了相對貧困治理的時代新背景給我國社會救助提出了新的要求，鞏固拓展脫貧攻堅成果、人口老齡化的不斷加劇及未來社會中的各類風險都將給社會救助帶來新的挑戰。

(一)社會救助立法層次不高，碎片化特征明顯

我國現代法律意義上的社會救助萌芽于20世紀末。從1993年上海建立城市最低生活保障制度開始，到《社會救助暫行辦法》(2014年)、《社會救助兜底脫貧行動方案》(2020年)、《關于改革完善社會救助制度的意見》(2020年)等行政法規的頒布，我國現行社會救助的框架和地位已經基本確立。但當前社會救助的法律位階不高，沒有統一的社會救助法，仍然停留在國務院辦法、意見、條例等層面，缺乏較高的法律權威和必要的法律責任制度，難以完整規范和剛性約束社會救助的全過程。同時，我國當前的社會救助缺乏統一管理，不同的救助項目由不同部門分管。低保、特困由民政部門負責，醫療、應急管理則由醫療保障、應急管理、人力資源與社會保障等部門負責，教育、住房等專項救助又歸屬其他部門，這使我國社會救助規范與實施體系呈現出非常鮮明的碎片化特征。

(二)社會救助標準的保障水平偏低，救助形式單一

目前，我國社會救助標準的保障水平仍然偏低。就以最低生活保障為例，其目標是滿足最困難群眾的基本生活需要，基本生活也是以基本生存為標準。在低保標準的人均可支配收入替代率計算中，歐盟“占人均收入的50%”的標準被國際上認為是最“公道”的計算方法。根據民政部發布的《2020年民政事業發展統計公報》[11]和國家統計局發布的《2020年居民收入與消費支出情況》[12]相關數據，截至2020年底，我國城市居民低保標準的人均可支配收入替代率為18.5%，農村居民低保標準的人均可支配收入替代率為35%，遠低于歐盟“占人均收入的50%”的標準，社會救助標準的保障水平還很低。與此同時，我國的社會救助在形式上也非常有限，主要集中在向被救助者提供現金和實物援助方面，服務救助及能力建設少。這不僅無法滿足救助對象多樣化的救助需求，而且可能會導致貧困人口對低保救助產生強烈的依賴心理。

(三)社會救助貧困識別標準較為模糊

我國的社會救助是一個涵蓋低保、特困、災害、醫療、教育、住房等政府救助和社會力量參與的“8+1”制度體系[13]。雖然社會救助的框架和地位已經基本確立，但在實施過程中仍存在不少問題。例如在進行教育、醫療、住房等專項救助資格審查時，往往將專項救助的資格條件與低保標準掛鉤，這樣就導致社會上真正有教育、醫療、就業、臨時救助等救助需求的家庭或個人得不到專項救助，低保戶和非低保戶的待遇差距擴大，形成較為突出的福利排斥現象，造成新的社會不公。社會救助貧困識別標準的模糊性使得低保標準成為我國社會救助貧困識別標準的核心和關鍵。這不僅與社會救助的全民性相違背，不利于社會的公平正義，而且在一定程度上影響社會救助資源的優化配置，降低了社會公共資源的使用效率。

(四)服務救助相對缺乏，流入地與流出地服務救助協同供給難以推進

當前我國社會救助的形式主要還停留在現金、實物等物質性救助，服務救助相對缺乏。新時期服務救助對提升社會弱勢群體生活質量和預防脫貧群體返貧將發揮越來越重要的作用[14]。當前我國的服務救助還處于起步階段，財政投入力度遠遠不夠，城鄉之間財政投入失衡，缺乏提供服務救助的專門組織與專業人才。已有學者提出以“互聯網+”社會救助的優勢創新社會救助服務方式[15]，以及根據致貧因素的不同實施多元化救助，包括能力、服務、權利、機會及精神救助等多項內容[16]。尤其值得重視的是，隨著我國新型城鎮化建設的不斷發展，農民工進城務工和農民工返鄉的現象越發頻繁，這就導致城鄉流入地與流出地之間的服務救助出現銜接困難。基于協同治理視角，流入地與流出地之間的服務救助協同也就是流入地政府與流出地政府推動基本公共服務協同供給的過程，其中涉及流入地政府、流出地政府與流動人口“橫向協同”的博弈困境，這將導致流動人口的服務救助協同供給難以推進[17]，故流入地與流出地之間的服務救助責任問題已成為“十四五”時期我國社會救助在相對貧困治理階段新的問題表現形式，應該得到重點關注和解決。

(五)社會救助在內容上偏向基本生存保障

當前，我國社會救助主要覆蓋低保對象和特困人員，只能保障被救助者的基本生存，無法滿足貧困群體的多樣化需求[18]。社會救助在內容上偏向基本生存保障，有關專項救助及應對突發事件的臨時救助不僅不及時，而且水平低、范圍小，仍需不斷完善。“十四五”時期，我國的貧困治理形式和社會經濟發展水平均已發生轉變，個人的溫飽問題已經基本解決。社會救助在內容上若是繼續偏向基本生存保障，則不僅影響困難群眾的安全感、幸福感和獲得感，而且是對社會資源優化配置的一種損耗。這不符合2020年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于改革完善社會救助制度的意見》中有關建立健全分層分類的社會救助體系的重點任務目標要求[19]。

三、“十四五”時期我國社會救助在相對貧困治理中的改革思路

“十四五”時期是我國貧困治理行動轉型的第一個五年。在這特殊的歷史時期，社會救助應該著眼于適應相對貧困治理轉型，朝著更加公平、更高社會效益和更高運行效率的目標邁進[1]。

(一)立法層次上強調社會救助的預防性，實現社會救助一體化

相關部門應加快制定社會救助法，提高社會救助立法層次。社會救助事關政府責任承擔與人民權利的實現，制度運行需要法律嚴格規范，需要立法保駕護航。一方面，未來的社會救助立法應強調社會救助的預防性，從“反貧困”轉向“預防貧困”。在絕對貧困治理階段，我國的社會救助主要是根據貧困對象的貧困程度進行事后補償，不僅時效性有待提高，而且增加了社會救助的成本。在相對貧困治理階段，應更多關注貧困的成因而不是癥狀，從事后補償轉向針對貧困風險的預防。做好貧困風險的預防工作，在降低救助成本和提高資源優化配置的同時，可以取得更好的社會救助效果。另一方面，未來的社會救助立法還必須關注社會救助實施機制的構建，以實時檢驗社會救助立法實施的效果。通過整合以往碎片化的社會救助法律實施體系，實現社會救助的一體化。其中，改變當前我國各救助項目多頭管理、政策條塊分割的局面已經迫在眉睫。我國應從立法的層面推動跨部門社會救助整合實施機制的建立，以民政部牽頭，協同其他部門，建立并共享相對貧困家庭基本信息庫，以信息庫為載體，整合部門間資源，規定各部門權限與職責，及時反饋政策實施的效果，形成部門間的合力。

(二)健全分層分類的社會救助體系

健全分層分類的社會救助體系是新時代我國社會基本矛盾轉化后人民群眾日益增長的美好生活需要對社會救助提出的新要求。健全分層分類的社會救助體系必須做到以下幾點：一是要在縱向上堅持中央層面與地方層面的有機結合。在確保充分發揮地方社會救助積極性的同時，符合中央層面有關社會救助的大政方針。二是要在橫向上堅持城鄉統籌、群體統籌。不因為地域、群體、職業等方面的差異造成社會救助在資金籌集、待遇享受及運行規范等方面形成差異，引發社會的動蕩。三是要根據不同家庭的不同需求和實際情況進行分類管理。例如，通過分析致困成因和困難程度，對遭遇突發事件而導致生活陷入困難的家庭或個人給予應急社會救助。尤為重要的是要破除專項救助中的“低保資格論”，根據相對貧困家庭基本信息庫，對不同家庭、個人的實際需求進行分析，提供能滿足不同家庭和個人需求的具有針對性的社會救助服務。

(三)扎實推進社會救助同鄉村振興的有效銜接

隨著打贏脫貧攻堅戰和絕對貧困“清零”目標的如期完成,“十四五”時期我國將進入實施鄉村振興戰略的新階段。黨的十九屆五中全會指出，要扎實推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接[20]。社會救助作為新時期相對貧困治理的重點突破口，自然要實現同鄉村振興的有效銜接，并按照鄉村振興的重點任務精準發力。首先，鄉村振興離不開產業興旺。社會救助在助力鄉村振興中，應根據“發展現代農業”是產業振興的核心的要求，結合農村的發展狀況和農民的實際需求，對農村貧困戶進行“造血式”產業扶貧，支持脫貧地區鄉村特色產業發展壯大，在有序推動鄉村振興的同時，提高農民抗擊風險的能力，防止脫貧戶返貧。其次，組織實施國家鄉村振興重點幫扶地區職業技能提升工程[21]。加強對重點幫扶地區農民的技工教育和職業培訓基礎能力建設，加大幫扶力度，努力實現每個脫貧家庭和防止返貧致貧監測對象家庭的勞動力都能接受職業技能培訓或技工教育，促進脫貧人口穩定就業，加強農村高技能人才和鄉村工匠培養[21]。同時，建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制[22]。在消除絕對貧困之后的5年過渡期內，應對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶、因特殊情況生活出現嚴重困難戶等進行返貧動態監測和重點幫扶，嚴格落實“四個不摘”要求。

(四)構建相對貧困識別標準，助力救助對象精準認定

在相對貧困治理階段，扶貧的對象已經發生轉變，如何在新時期對扶貧對象的目標群體進行精準識別和定位已成為我國實施社會救助的首要工作。為此，要特別注重相對貧困識別標準的構建。一是要建立多維相對貧困識別指標。絕對貧困向相對貧困的轉變，意味著貧困由一維轉向多維。馬斯洛的需求層次理論較為全面地詮釋了相對貧困的多維性。多維相對貧困識別指標不僅應包括收入與支出等單一的經濟指標，而且應包括住房、健康、義務教育、社會交往、社會保障等多維指標。二是要根據發展階段合理賦予指標權重。從我國貧困治理的歷史經驗看，收入分配差距較大一直是困擾我國經濟社會發展的現實問題。這表明在一定時期內多維相對貧困識別指標的權重賦值仍需以收入和支出等經濟維度指標為主，但應增加其他維度指標并根據實際情況進行權重賦值，構建一個“收入識別+多維治理”的多維相對貧困識別體系。我國現階段城鄉與區域發展不平衡不充分的基本國情，決定了我國暫時不能像OECD國家、歐盟國家一樣以可支配收入中位數的一定比例作為相對貧困標準線。因此，多維相對貧困識別標準的構建符合當前人民群眾日益增長的美好生活需要對社會救助對象精準識別的要求，使真正有需求的相對貧困人群能被納入救助范圍，真正發揮社會救助托底線、救急難、可持續的作用。

(五)建立救助主動發現和預警機制

當前我國社會救助工作開展的主要流程如下：被救助者首先主動提出申請，相關部門進行受理，然后進行家庭情況、收入調查等資格審查，最后公布是否符合救助的資格要求。在這個過程中，被救助者可能由于信息閉塞、文化水平低、身體狀況差等主客觀因素而錯過申請。建立社會救助主動發現和預警機制可以有效防止社會救助瞄準偏離，其中的關鍵就在于搭建相對貧困家庭基本信息庫，實現從被救助者“申請自證”到政府部門“主動發現”的轉化。搭建相對貧困家庭基本信息庫應做好以下幾點：一是要利用互聯網、區塊鏈等現代科學技術建立個人的“數字身份”。救助部門可以通過“數字身份”在信息庫平臺共享居民的家庭基本情況、收支狀況等各類信息，從而自動鎖定救助對象。二是要根據“數字身份”共享的居民信息識別相對貧困人群的困境征兆。在實施初期，可以將貧困邊緣人群和因突發事件可能再度陷入貧困的家庭先納入預警名單，然后重點關注。三是要增加救助對象定期復核環節。對信息庫中收入不穩定或無勞動能力的家庭每半年核查一次，對有穩定收入來源的家庭每年核查一次。建立和共享相對貧困家庭基本信息庫，省去救助部門對救助對象進行家計調查的環節，不僅可以提升我國社會救助工作的實際運行效率，而且可以極大提高救助對象精準認定的程度。在簡化和整合流程的同時，也能夠避免真正有救助需求的困難群眾被排斥在社會救助體系之外。

(六)完善救助形式，構建以流入地為基礎的服務救助協同供給機制

隨著我國城鎮化進程的加快，人口的城鄉流動、地域流動不斷加劇。流入地與流出地服務救助提供主體的責任確定及服務救助提供標準的區域銜接問題正是城鎮化和人口流動背景下的產物。對此，地方政府應在堅持服務救助屬地管理的基礎上，構建以流入地為基礎的流入地政府、流出地政府與流動人口等多方參與的服務救助協同供給機制，破解流入地與流出地在服務救助供給上的博弈困境，切實保障流動人口真正享受到服務救助的權益。構建以流入地為基礎的服務救助協同供給機制應做到以下幾點：一是要將流動人口的服務救助納入流入地政府的績效考核，根據流入地的實際情況設計相應的指標并賦予其適當的權重。二是要完善流入地與流出地基本公共服務均等化的轉移支付制度，緩解流入地政府推進基本公共服務均等化的財力不足問題，提高服務救助的標準和水平。三是要合理劃分流入地與流出地之間的事權責任，主要基于流動人口的流入地來調整服務救助的適用范圍，降低地方政府直接依據屬地管理原則配置服務救助資源的概率。四是要積極向流動人口宣傳相關的政策規定，增強其權益保障與社會參與的意識，真正實現流入地政府、流出地政府與流動人口等服務救助參與主體由“分割”向“分工協作”轉變。