新發展格局下瀾湄執法安全合作命運共同體研究

曾 貞

（廣西警察學院,廣西 南寧 530023）

建立瀾滄江-湄公河合作（以下簡稱“瀾湄合作”）機制是自共建“一帶一路”倡議提出之后，第17次中國-東盟領導人會議上提出的倡議[1]。為了落實這一機制，我國國家發展改革委、外交部、商務部于2015年3月聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》等文件，加強瀾湄六國之間國家命運共同體的構建，以此建立新型國際關系典范。因此，在全面分析瀾湄執法安全合作機制的使命，充分認識各方面潛在困難的基礎上，構建新發展格局下瀾湄執法安全合作機制顯得尤為重要。

1 構建瀾湄執法安全合作機制的使命

2013年，習近平總書記先后提出了共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）的重大倡議。2014年11月，國務院總理李克強在第17次中國-東盟領導人會議上提出建立瀾滄江-湄公河合作（以下簡稱“瀾湄合作”）機制。“瀾湄合作”是第一個由我國發起和主導的新型周邊次區域合作方式，是對我國政府所倡議的構建亞洲命運共同體的一個示范[2]，同時對于瀾湄次區域經濟、社會發展具有重要的意義，彰顯了“同飲一江水，命運緊相連”的地區合作命運共同體精神。2015年3月，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，指出“積極利用現有雙多邊合作機制，推動‘一帶一路’建設，促進區域合作蓬勃發展。”2016年3月舉行的瀾滄江-湄公河合作首次領導人會議上，中國、緬甸、老撾、柬埔寨、泰國、越南共同提出了建設“瀾湄國家命運共同體”的倡議，同時建議設立瀾湄流域綜合執法安全合作中心，開展聯合執法、人員培訓等活動，為瀾湄沿岸各國的發展和人民幸福生活營造和平安寧的環境，為構建瀾湄執法安全合作機制奠定了基礎。

2 構建瀾湄執法安全合作機制可行性分析

為了維護瀾湄次區域的治安，打擊跨國犯罪分子，在我國倡導下，包括柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南在內的六國共同發起、建設成立的新型次區域合作形式，不僅有利于維護瀾湄次區域持續和平，同時也助推了各國開展全方位合作[3]。因此，在新發展格局下，構建瀾湄執法安全合作機制勢在必行。

2.1 核心理念維度

從核心理念來看，瀾湄執法安全合作機制是落實“一帶一路”倡議的重要舉措，并將“人類命運共同體”的理念融入其中。“人類命運共同體”是一個價值體系，其中涵蓋著國際行為體之間相互依賴關系的權力觀、共同的利益觀以及全球治理觀等[4]。該理念是由習近平總書記首次提出，如今已經被國際社會普遍認同，并且日益成為國際社會治理體系變革持有的價值規范。雖然瀾湄執法安全合作機制的構建因國家社會制度、文化風俗以及政治主張等存在差異，但是國家之間需要秉持維護共同利益以及全球利益，并且以開放包容的心態，不是試圖用某一種機制去替代本地區原有的合作機制，而是在原有機制的基礎上堅持做有意義的探索與補充，使其更加完善。中國已經成為瀾湄執法安全合作機制構建中不可或缺的重要力量，在維護瀾湄次區域的穩定與發展上扮演著重要的角色。中國所倡導構建的“瀾湄國家命運共同體”則是以維護共同利益為原則，開展聯合執法與安全合作，將有助于地區的穩定與發展，是多方共贏的命運共同體。

2.2 建設內容維度

從建設內容來看，瀾湄執法安全合作機制是以地區范圍內危害地區安全和穩定的問題為切入點，不僅有功能性合作，同時還包含規制性合作，特別是針對合作國家執法安全內容建設方面，加強各國之間的平等合作，謀求可持續發展，從而起到有效打擊恐怖主義、跨國犯罪等的作用。如今，東南亞地區恐怖主義日益猖獗，特別是“10·5中國船員金三角遇害事件”（湄公河慘案）發生后，地區恐怖主義不僅嚴重危害瀾湄六國公民的人身安全，而且還影響到地區范圍內的穩定與發展。為了打擊地區恐怖主義，中國政府聯合東南亞瀾湄次區域國家加強國際合作，共同打擊跨國犯罪分子。2015年，中老緬泰四國共同發布《關于加強湄公河流域綜合執法安全合作的聯合聲明》，將打擊恐怖主義、網絡犯罪納入執法安全合作范圍，并且將打擊有組織偷渡和非法移民、緝捕遣返逃犯等內容，列為各國之間安全執法合作的重點領域和內容。在這一基礎上，在瀾滄江-湄公河合作首次領導人會議上，國務院總理李克強便在“瀾湄國家命運共同體”倡議的基礎上，提出設立瀾湄流域綜合執法安全合作中心，并且加強聯合執法、人員培訓。

2.3 合作機制維度

從合作機制維度來看，雖然在瀾湄地區已經存在一些國家之間合作的機制，但瀾湄執法安全合作機制是強調規制上的創新，以完善和補充現有機制的缺陷和不足。其合作機制主要是在“大湄公河次區域經濟合作”后建立的地區合作范式，不僅彌補原有的不足，同時也致力于次區域的深層次高質量的合作。首先體現在綜合性的合作平臺的構建，利用“瀾滄江—湄公河次區域合作”、博鰲亞洲論壇等平臺進一步加強國家之間的交流與合作。此外，逐步形成規范化、常態化的合作機制，特別是以針對威脅地區穩定和發展的非傳統安全領域的威脅為切入點，以區域各國利益最大化為目標開展合作，以加強常態化的交流與合作為抓手，解決各國之間共同存在的問題。例如，《大湄公河次區域禁毒合作諒解備忘錄》《湄公河次區域反對拐賣人口區域合作諒解備忘錄》便是開展刑事司法協助的條約，為聯合執法提供了法理依據，打擊了跨境犯罪分子；同時中老緬泰四國聯合建立了聯合巡邏執法平臺，并且在實際巡邏執法行動中不斷加強多次雙邊和多邊情報交流，有效地打擊了湄公河流域的跨國犯罪，此外還對影響航運安全的預警性信息進行廣泛的情報交流，增強了四國之間的互信。

3 構建瀾湄執法安全合作機制潛在的困難

瀾湄次區域是由中國、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南六個國家共同組成的新型次區域，該區域地緣環境復雜，各國在政治、經濟、法律、文化、軍事、科技等方面存在著一定的發展勢差，瀾湄執法安全合作機制的構建存在著潛在的困難。

3.1 政治互信有限，難以形成可持續合作的保障

我國已經成為世界第二大經濟體，第一制造業大國。面對中國社會經濟的持續增長，西方部分國家沿用冷戰時期的思維，“中國崛起”“強國戰略”等充斥其主流媒體，逐漸形成了所謂的“中國威脅論”，其本質是從國際輿論上阻礙中國的國際交流與發展，進而引發東南亞各國和地區對中國的猜忌。甚至在湄公河流域執法安全合作機制啟動時，西方少數媒體歪曲事實，認為中國是借助聯合巡邏執法來擴大在湄公河流域的政治影響力，開拓新的“戰略前沿”，直接給中國與相關國家聯合執法造成了不利的影響，客觀上造成瀾湄次區域各國之間相互猜疑，政治互信流于表面，難以成為可持續合作的保障。

3.2 執法安全合作須細化，執行權限難落實

執法安全合作的目的主要是對瀾湄次區域非傳統安全問題進行綜合性、長期性的治理，力求維護地區的穩定和安全。執法安全合作得以順利進行的關鍵在于依托法律作為執法的根本性保障，雖然瀾湄次區域各國陸續簽署了多份有關禁毒、人口拐賣、執法安全等方面的法律條文，但多為綱領性協議或框架性協議，缺乏聯合執法所需要的具有可操作性、法律效力的文本，同時以往的執法安全合作往往是以聲明為主，這種聲明概括性強，但是缺乏操作性和可執行性，對于執法安全合作具體細節涉及較少，難以形成具體、有效、全面的合作規范，法律文本的強制性、保障性無法落實。這樣可能會導致合作流于形式、合作效果不佳且難以深入進行。為此有必要建立一部專門針對聯合執法行動的具有法律效力的合作協定，明確規定各國在瀾湄次區域的聯合執法合作的權利和義務。同時，瀾湄執法安全合作會涉及司法管轄權、執法人員的執法權限以及聯合執法領導權等問題，但由于缺乏明確的法律條約文本，各國在執法安全合作過程中難免會發生一系列不必要的爭議，進而影響合作成效。

3.3 組織機構有待健全，影響執行安全合作機制長效運行

當前，瀾湄次區域各國的聯合執法安全合作還停留在比較松散的淺層次合作，集中表現在缺少系統性、有組織的、統籌運作的管理職能機構，特別是在打擊和預防跨國犯罪的執法行動的常態化和有效性方面遠遠不足。以中老緬泰湄公河聯合巡邏執法聯合指揮部為例，該指揮部是為了應對近些年湄公河航線上日益猖獗的違法犯罪、毒品走私以及治安混亂等問題而設置，但是其僅限于湄公河航道的聯合執法，沒有涉及瀾湄次區域內的跨國犯罪，顯然與瀾湄執法安全合作范圍存在較大差異，且缺乏相關國家各個部門之間的合作，包括跨國犯罪案件的取證、犯罪嫌疑人緝捕以及犯罪嫌疑人引渡等事項，這對于解決瀾湄次區域突發性的犯罪行為、公共衛生安全以及治安混亂等突出問題顯然是遠遠不夠的。同時根據《關于建立瀾滄江-湄公河綜合執法安全合作中心諒解備忘錄》而建立的瀾湄執法中心，雖然是瀾滄江-湄公河流域第一個綜合性執法安全合作政府間國際組織，但是也存在著設置籠統、職能不清、職責重疊等現象[5]。這在客觀上影響了聯合執法安全合作的效率，并且瀾湄執法中心的功能集中于聯合執法行動上，對于該區域內的跨國犯罪問題缺少相應的專門管理機構，影響到瀾滄江-湄公河綜合執法安全合作機制的長效運行。

3.4 情報共享層次有待提升，無法精準應對跨國犯罪

聯合執法安全合作離不開犯罪情報信息的交流與共享，這是合作得以順利開展的基礎，也是有效預防和打擊瀾湄次區域跨國犯罪的重要保障。目前，雖然中老緬泰四國為了聯合執法召開了多次情報交流會，但是這些交流會議往往停留在“交換法律資料與情報”等刑事司法協助交流的層面，多為被動呈現，并非常態性和時效性的情報共享。特別是基于大數據的犯罪情報信息共享平臺還沒有建立起來，導致現有的情報共享層次還處于情報的交流階段，無法實現瀾湄次區域各國情報信息時時共享與警情研判，在客觀上導致現有的聯合執法安全合作無法實現準確地應對瀾湄次區域范圍內跨國犯罪的問題。同時，雖然老撾、緬甸、泰國等東盟國家開啟了東盟國家警察數據庫系統建設，有助于共享情報，打擊跨國犯罪，但是該系統尚未對中國實施開放，所以構建瀾湄執法安全合作機制還存在一定的困難。

4 構建瀾湄執法安全合作機制的發展方向

瀾湄合作是我國在新時期充分發揮自身優勢主動開展區域合作的典范，有利于加強我國與東盟國家的聯系和合作，進一步營造有利于自身發展的周邊環境，同時也是踐行“一帶一路”倡議，構建“中國-東盟命運共同體”的實踐嘗試。在此基礎上構建瀾湄執法安全合作機制，旨在推進瀾湄六國警務深度合作，進而有效地打擊跨國犯罪，共同維護和促進瀾湄次區域的持續和平與發展繁榮。

4.1 增信釋疑：增強瀾湄次區域各國的政治互信

瀾湄次區域政治互信是加強構建執法安全合作機制，開展次區域警務合作，打擊跨國犯罪的重要基礎。由于中國與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南等各國在社會制度、文化傳統、政治理念等方面都存在著一定的差異，所以需要各個國家求同存異，增強政治互信。可充分利用中國-東盟自由貿易區這一對話平臺開展不同等級的對話，包括領導人會議、部長級會議以及警務人員多邊會晤等，針對瀾湄次區域頻發的跨國犯罪等開展聯合執法對話與交流，進而向各國傳達中國新安全觀，并且在具體的執法安全合作中加強各國之間的相互交流，促進彼此理解，積極尋找各國之間的安全利益結合點，提高彼此警務合作的深度，進而消除瀾湄次區域各國間的誤解。同時，需要在瀾湄次區域警務合作中積極踐行“一帶一路”倡議和“人類命運共同體”理念，在理念認同、政治互信、警務交流的基礎上，立足于瀾湄次區域各國地緣環境，在警務合作中主動承擔更多的“公共成本”，特別是在合作過程中提供必要的安全類公共產品，彰顯出大國擔當，進而增強彼此的互信程度，形成一種休戚與共的“共同體”意識，這將有助于瀾湄執法安全合作機制的構建與運行。

4.2 完善法律：構建瀾湄執法安全合作的法治保障體系

瀾湄執法安全合作需要完善的法律法規體系作為支撐，以便為常態化、固定化的執法安全合作提供法治保障體系，否則可能陷入“有名無實”的尷尬境地。其中應該重點解決的問題包括聯合執法人員的執法權限問題、管轄權問題、活動范圍問題等。由于瀾湄次區域跨境聯合執法涉及中國與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南六個主權國家，各個國家內部存在著一整套法律體系和治理體系，具有極強的獨立性與特殊性，構建瀾湄執法安全合作的法治保障體系勢必會觸及各個國家原來的法律體系，甚至可能會與各國法律體系存在矛盾，所以必須要加強各個國家之間的協商。基于此，構建瀾湄執法安全合作機制需要瀾湄次區域國家之間形成執法共識，特別是法律執行規則的共識。在頂層設計層面上，要在瀾湄六國以往聯合宣言和多邊協議的基礎上，由瀾湄六國國家執法層面簽署相應的合作協定，從國家層面上明確聯合執法目的、宗旨、范圍、人員、規則、程序以及執法主體的權利與義務，并且規范聯合執法的制度與組織機構，切實從根本上理順瀾湄次區域的非傳統安全問題。在具體實施層面上，要明確聯合執法人員的執法權限，包括執法人員身份認同、執法人員跨境執法權限、執法主權的讓渡等。要處理好管轄權的爭議問題，尤其是涉及跨國境犯罪等問題，聯合執法活動應遵循犯罪發生國的法律，外國執法人員受本國執法人員的領導與指揮，加強在犯罪分子引渡等方面的合作。同時，在活動范圍問題上，瀾湄執法安全合作應該在原有湄公河航道聯合巡邏執法的基礎上，將范圍從水運護航執法范圍延伸到岸上犯罪多發區、重災區，這樣才能有效地打擊瀾湄次區域的犯罪行為，形成具有實際意義的瀾湄執法安全合作機制。

4.3 健全組織：提升相關執法部門的執法效力

構建瀾湄執法安全合作機制的邏輯出發點在于解決瀾湄次區域各國共同存在的犯罪問題，突出命運共同體合作機制的優越性，強化命運共同體的獨立性和綜合性。特別是“10·5中國船員金三角遇害事件”的發生，體現了在瀾湄次區域須要加強區域內各國聯合執法安全合作的必要性。由于歷史原因和地理環境原因，該區域恐怖主義、跨境犯罪等非傳統安全事件時有發生，不利于區域內各國經濟發展、社會穩定以及居民人身安全。因此，構建瀾湄執法安全合作機制需要健全相應的組織機構，提升相關執法部門的執法效力。要在瀾湄執法中心的基礎上，建立統一聯合執法的協調指揮中心和聯合執法制度體系，并且常設秘書處以及相應聯合執法機構，由聯合國有關人員擔任觀察員，由瀾湄次區域相關國家人員常駐負責本國參與聯合執法行動的協調，其職能范圍涵蓋聯合巡邏、聯合執法、打擊犯罪、應對區域突發事件。在此基礎上，進一步細化組織結構，根據區域內的實際情況下設相應的執法部門，同時需要成立處理執法過程中爭議問題的協調機構、執法監督與問責機構等部門，在瀾湄執法安全合作機制框架內解決區域范圍內執法事務，避免出現其他勢力干涉等降低執法部門的執法效力。

4.4 情報平臺：加強執法安全合作的信息交流與共享

瀾湄執法安全合作機制需要建立在共同建設、共同分享、共擔責任以及共同治理的基礎上，不斷凝聚瀾湄次區域的“社會內聚力、經濟內聚力和組織的內聚力”[6]。提升執法安全合作的順暢性離不開信息交流與共享，這是開展瀾湄執法安全合作的必要條件。因此，要建立一個統一的瀾湄執法安全合作情報數據庫以及信息交流共享的可持續發展機制。第一，利用大數據網絡平臺建立瀾湄執法安全合作信息共享平臺，可以將有關跨國犯罪嫌疑人或被通緝人的國籍、年齡、社會關系、指紋以及DNA生物信息等數據納入到共享平臺，并以大數據資源與技術為手段，加強執法安全合作，共筑大數據警務“同心圓”，進而提升瀾湄執法安全合作機制內在的治理能力與水平。第二，平臺實施信息動態化更新機制，鼓勵各國通過平臺上傳、傳遞相關信息至大數據平臺，有助于信息互通有無、聯合執法，進而實現跨國執法安全合作情報信息的共建、共享。第三，瀾湄執法安全合作機制還需要立足“一帶一路”建設，建立一個兼具有效性、暢通性和常態性的信息交換機制，特別是依托中國-東盟警務情報交流、中國-東盟警學論壇、中國-東盟部長會議等平臺，將瀾湄執法安全合作信息共享平臺與其對接、融合，充分發揮其擴散與引領作用，以此作為與瀾湄次區域各國開展執法安全合作的重要構成部分，樹立共同維護瀾湄次區域安全與穩定的責任感，打造瀾湄執法安全合作機制。