地方政府鄉村振興專項債面臨的挑戰及發展策略

黃雷 劉政 嚴雨桐

摘? ?要：全面實施鄉村振興戰略離不開金融的支持與創新，增加地方政府專項債券在鄉村振興領域的投放力度，是落實全面鄉村振興戰略的重要金融抓手。地方政府專項債券已成為我國在特定時期引領農業農村現代化、農村經濟市場化等的重要金融工具。所以，基于鄉村振興國家戰略，針對鄉村振興中地方專項債發展過程中面臨的問題，提出創新債券品種、重視項目資源整合、擴大專項債券使用范圍等策略，以進一步完善地方政府專項債券在鄉村振興中的作用，通過財政手段、金融手段促進社會資本參與鄉村振興。

關鍵詞：政府債券；新《預算法》；鄉村振興；資源整合

中圖分類號：F207? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）35-0001-04

引言

鄉村振興是全面實現農業農村現代化建設的關鍵之舉，是加快農業供給側結構性改革的重點抓手，是深化農業農村金融工具創新的著力點。自2017年以來，中央每年都會出臺鄉村振興領域的投融資措施，以促進鄉村經濟、文化、生態等發展。本文結合現有鄉村振興專項債券相關政策、發行案例，針對鄉村振興專項債在助力農業農村經濟發展中面臨的問題，探析地方政府專項債券助力鄉村振興的可實施路徑。

當前，融資途徑窄、融資成本高等仍然是束縛我國鄉村振興的主要問題。全面落實鄉村振興戰略離不開金融的支持，鄉村振興戰略規劃中明確提到針對農村經濟建設的重點任務和薄弱環節需要配置更多的金融資源。鄉村經濟在獲得充足的資金支持下，才能實現產業興旺，農產品產出穩定，農民收入得到保障，農民工作積極性提高，形成良性經濟循環發展。金融助力鄉村振興的方式主要有三種。一是漸進式補足金融基礎設施；二是豐富鄉村振興投融資模式；三是鼓勵地方政府在鄉村振興領域試點專項債券，創新鄉村振興投融資工具，盤活農業農村資源。

一、鄉村振興專項債券是鄉村經濟發展的重要支撐

地方政府專項債券是我國地方政府獲取融資支持的核心途徑，也是地方政府支持鄉村振興建設的重要資金來源。2022年，我國擬安排地方政府專項債券3.65萬億元，從而在國民經濟下行、新冠疫情沖擊、國際貿易沖突等背景下對“穩經濟、保就業”起到托底的作用，也對鄉村振興戰略提供金融支持。

（一）鄉村振興專項債券的政策保障

新《預算法》實施后，地方政府擁有發行地方政府專項債券的權限，在解決“三農”、鄉村振興等問題上有了更多的金融抓手，為加快我國農業農村現代化有了一定的保障。2017年，國務院發布國辦發〔2017〕17號文件，要求地方政府通過專項債券支持農村供水、污水處理、垃圾處理等基礎設施建設，將鄉村振興概念引入地方政府專項債券。此后，鄉村振興專項債券多次在政府工作報告、中央1號文件等中提出，地方政府專項債券已成為精準服務鄉村振興、農村普惠金融的重要手段之一。

（二）鄉村振興地方專項債的基本情況

地方政府專項債券具有期限長、利率低等特點。自“2018年四川省瀘縣鄉村振興專項債券（一期）”成功發行以來，鄉村振興專項債券在全國各省區逐漸推行，有效促進了我國鄉村振興建設。2018年至2022年9月末，四川、江蘇、江西、山東、河南等11個省發行支持高標準農田建設、農業農村基礎設施、現代綜合農業園區、生態養殖、鄉村旅游等鄉村振興領域的地方政府專項債券共計72期，合計發行規模929.32億元。

推進鄉村振興戰略是我國實現第二個百年奮斗目標的重大課題，地方政府專項債券將持續性助力鄉村振興項目，推進并落實鄉村振興戰略。鄉村振興地方專項債自2018年起發行期數、規模逐年快速增長。四川省是我國第一個發行鄉村振興地方政府專項債券的省區，也是迄今為止鄉村振興專項債券發行規模最大的省區。除四川省外，江蘇省、江西省發行規模增長速度也比較快。

（三）鄉村振興專項債券在鄉村振興中的作用

“三農”問題是國計民生的根本性問題，實施鄉村振興戰略是解決“三農”問題、城鄉差距等重要問題的根本保證。實施鄉村振興戰略不能完全依靠政府投入，依靠政府財政投入建立的“標志性農村樣板”無法真正解決鄉村振興所面臨的根本問題。實施鄉村振興戰略的主要突破點在資金、人才、產業，缺一不可。

我國農業農村集經濟、文化、生態、社會等功能于一體，地方政府鄉村振興專項債券的發行可以解決實施鄉村振興戰略資金不足，盤活農村優質資產，結合地方資源稟賦打造特色產業、提高基礎設施水平。從近幾年我國發行的地方政府專項債券來看，地方政府專項債券項目主要集中在農村基礎設施、高標準農田、農村產業園、異地扶貧搬遷、農村產業融合等項目（具體如表4）。

從表4可以看出，鄉村振興轉型債券項目涉及農業農村的方方面面，項目構成多樣化，其收入來源也多樣化。通過發行鄉村振興專項債券，可以有效盤活農村資產，促進優質資源開發，提高地方財政收入，促進地方產業發展，增加就業機會，提高鄉村經濟發展水平。

二、鄉村振興地方專項債面臨的挑戰

地方政府專項債為鄉村振興戰略提供資金支持，但專項債在鄉村振興領域的運用也面臨著項目收益自平衡難實現、要素供需匹配度低、資金需求錯配等因素的挑戰。

（一）項目自身收益匱乏

鄉村振興類項目具有易受自然環境影響、生產周期長、生產成本高、產品收益低等特點，項目是否能夠自求平衡有待考驗，債券按期償付面臨風險。同時，項目資金的自求平衡條件和地方政府財政限額規定，也制約了鄉村振興地方專項債的大規模及大范圍發行，限制了項目獲取收益的途徑。此外，如鄉村垃圾處理、污水處理、廁所建設、村莊整頓、冷鏈物流等項目收費較城鎮收費標準更低，存在現金流測算被高估的情況，可能導致項目運營出現收入歸集難、成本高，成本大于收入，項目收益出現虧損等現象。

（二）項目供需要素匹配度差

項目要素的供給與需求失衡，制約鄉村振興地方專項債發揮融資效用。人力資源要素方面，目前我國農村地區人口存在空心化及老齡化現象，鄉村勞動力和人才要素供給不足，產業振興需要大量技術人才和勞動力，人力資源要素不匹配現象普通存在。資源要素方面，鄉村互聯網、水路、電路等基礎設施建設薄弱，基礎設施不配套，科技投入不足，農村特色現代化產業發展缺乏有效落地及對接，產業扶植受阻，難以吸引社會資本投入。進駐鄉村的企業實力相對較弱，且財政及金融資金無法得到合理配置，資源要素供需不匹配。除勞動、技術、資金等要素存在供需不匹配的問題外，其他如經營管理、文化等要素也存在供需失衡的現象。

（三）項目融資額度與實際需求不符

我國地方政府專項債券發行采用省級政府代市縣級政府發行，后轉貸給市縣的模式，且上級財政部門在分配資金額度時同時考察地方的經濟實力、財政狀況、項目建設融資需求等因素來分配地方新增專項債限額，上下級政府信息不完全對稱，存在上級分配的資金額度與下級實際需求不匹配的現象。正因為各級政府權責不統一、上下級政府信息不對稱，不僅削弱了市縣級政府償債意識，導致債務期限錯配，且易造成市縣政府市場化經營管理能力缺位的局面，不利于鄉村振興戰略的落實及農業經濟的可持續發展。

三、繼續深化專項債券支持鄉村振興的路徑

（一）繼續創新鄉村振興債券品種，與其他鄉村振興類債券形成互補

鄉村振興地方政府專項債券是支持鄉村振興的債券類融資工具的一種，其他融資工具如鄉村振興票據、鄉村振興公司債等分別由交易商協會和交易所推出，所募集資金重點支持鄉村經濟發展和產業建設，是鄉村振興類債務融資工具的重要組成部分。不同類型的債券融資工具形成優勢互補，有助于引導更多社會資本參與，破解鄉村融資困境，推動農業經濟市場化發展。2021年6月，全國首單鄉村振興公司債“21廣新V1”在深交所發行，募集資金投向養豬場現代化建設項目。2021年，中糧集團有限公司發行國內首批鄉村振興中期票據，募集資金支持農業糧食收儲業務。鄉村振興地方專項債同鄉村振興其他類債券相互補充，共同踐行金融服務鄉村振興建設的使命。

（二）推進鄉村振興和碳中和戰略深度融合

通過 “碳中和”、“碳達峰”戰略賦能鄉村能源，推動農村能源清潔化轉型，改善農村生態環境，助力鄉村振興。鄉村振興戰略為實現碳中和目標提供實踐場所，根據縣域經濟、生態環境，結合地方產業特色，引領農業農村資源更多向清潔能源、污染防治等生態環保領域傾斜。因地制宜，加快構建農村清潔能源體系，以綠色、低碳為目標，強化農村供給側結構性改革，推動農業農村經濟實現現代化建設。

（三）重視項目儲備及項目資源整合

秉持“資金跟著項目走”的市場化運作原則，結合鄉村單個項目規模小、資金需求量大、項目覆蓋面廣的特點，可以借鑒兩種發債模式，一種是江西省發行的全國首支高標準農田建設專項債券，將鄉鎮同類型項目的資金資源進行整合后打包發行；另一種是四川省發行的國內首單鄉村振興地方專項債券，將不同類型鄉村振興項目捆綁發行。建立項目橫向管理部門之間的協調機制，即加強農業同本地財政、發改委、環保局、鄉村振興局等單位的密切聯系，在項目審批、工程保障、物資購置等前期工作方面做好統籌安排，提高項目運營效率，減少債券償付風險。

（四）加強鄉村振興專項債券項目全流程管理

鄉村振興項目在運營過程中面臨不確定性風險。例如，農村土地出讓、農村耕地指標交易、農村產業種植養殖等項目實現收益的過程存在較大的挑戰；農業經濟易受天氣、自然災害等因素的影響，面臨風險損失的概率較高，進而專項債券的還本付息也需承擔風險。因此，鄉村振興專項債必須加強投后管理，制定動態管理機制，遵循項目規定，每月上報調查項目的推進程度、完成質量。建議設立專項債券償付保障機制，將專項債券項目還款情況納入地方政府部門的年度考核指標，以強化地方政府對專項債券資金使用范圍及進展的監督責任。建議細化專項債券支持鄉村振興的范圍。精細化分類有助于債券的發行設計更貼合實際，以保證鄉村振興專項債券資金精準用在項目上。

（五）積極擴大鄉村振興專項債券使用范圍

從各省發行鄉村振興專項債券的期數、規模來看，我國鄉村振興專項債券的發行規模還太小，還有部分省區沒有針對性地發行過鄉村振興專項債券。統籌鄉村振興專項債券發行規模在穩定農業經濟增長、保持農村經濟杠桿率、防控系統性金融風險等各方面起著重要作用，建議針對鄉村振興戰略的資金需求情況，由鄉村振興局統籌建立鄉村振興項目子資源庫，在保障一定規模專項債券資金投入的基礎上合理規劃鄉村振興項目資金，著重保障重點項目、重點工程，特別注重服務農村地區產業可持續發展。

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