加拿大技術移民政策及其啟示

徐 軻，項肖宇

1.浙江警察學院 國際學院，浙江 杭州 310053； 2.臨海市公安局，浙江 臺州 318000

一、引言

國際移民組織(International Organization for Migration， IOM)將移民定義為任何一個正在跨越或已經跨越了國際邊界的人，或任何在一國之內離開其常居地的人，無論此人的法律地位、遷徙是自愿或非自愿、遷徙出于什么原因或者停留的時間長短(1)數據來源：https：//www.un.org/zh/sections/issues-depth/migration/index.html。。由此可見，移民包括遷徙和國籍轉變等，但不一定伴有國籍轉變。本文所討論的是國際間的人口遷移。

國際移民類型(途徑)主要包括親屬移民、人道主義移民、經濟移民。20世紀中葉以前，親屬移民與人道主義移民是各國移民法設立的核心，但隨著全球化的發展，該兩類移民類型逐漸淡出國際移民主流舞臺，取而代之的是經濟移民。經濟移民主要包括投資移民和技術移民，前者專注于引進資本，直接作用于本國經濟，推動本國經濟發展；后者則專注于引進人才與技術，助力本國經濟社會發展。技術移民與投資移民不同，它不需要雄厚的資本，而需要“缺口”，缺口可以是某個行業的空缺，也可以是某項技術的空缺或落后，總的來說，技術移民比投資移民更具有針對性、具體性。因其具有針對性、具體性等特點，相較于投資移民，技術移民更為復雜，有著特殊的審核標準、條件與配額。加拿大、澳大利亞、美國等傳統移民國家早在20世紀60年代就開始建立具有自身特色的技術移民制度[1]。

二、加拿大技術移民政策概述

作為世界上吸引外來移民最為成功的國家之一，加拿大政府每年給出的移民配額都成為各大移民中介機構爭搶的對象。投資移民這一途徑近年來在加拿大不斷被邊緣化，與之相對的，技術移民每年的配額卻在不斷提升。據2019年加拿大移民局向國會提交的報告數據顯示，2019年加拿大政府對經濟移民的最低計劃配額量為169 600人，其中分配給技術移民的最低配額達到153 600人，2017年該項數據為146 600人，而2019年加拿大計劃招收移民總人數最低為290 000人，技術移民所占比例已經超過一半[2]。

三、加拿大與中國技術移民政策特點及比較

(一)加拿大技術移民特點

加拿大地處北美洲，三面環海，臨近國家有美國、丹麥(格林蘭島)，較為稀少的人口數量與其廣袤的土地形成鮮明對比。自加拿大建國以來，移民便與這個國家的發展密不可分，少量的本土居民以及大量的外國移民演變成如今加拿大的人口構成。加拿大的國情與歷史傳統決定了其大量接受移民的國家政策。在20世紀60年代以前，其移民政策還存在著種族歧視，但在其移民法修改以后，種族不再成為限制移民的一道門檻，專業技術開始作為審批移民資格的一個標準。1967年，積分評估制度被納入加拿大移民體系之中。經過這些年的不斷完善，加拿大已形成一套較為完善的技術移民審查體系。

1.積分評估制度

技術移民屬于經濟移民的一種。經濟移民制度伴隨著審核、配額，加拿大的積分評估制度就是這方面的典范。該項考核合格，是技術移民加拿大的必要條件。除每年分給魁北克等個別省份的省選提名名額，移民加拿大的技術移民必須滿足加拿大聯邦政府積分評估制度的評定分數標準。該項制度屬于賦分制，從學歷、專業需求、職業需求、語言能力、適應能力、就業安排、工作經驗、年齡、人口控制等數個方面對移民人員進行全方位考查。該制度不止適用于技術移民的人才篩選，在企業家移民以及自雇類移民中，移民申請者依然要用積分評估制度的標準進行審查，對其中達不到合格線的人員予以剔除。

對于每一類申請者，積分評估制度的合格線均不同。對于技術移民類申請者，加拿大政府原來規定總分105分，70分為合格線。隨著加拿大對外來人才需求的不斷增強，自2003年起降至67分，部分特定職業人才僅需60分即可通過該項審核。對于企業家移民，需滿足25分的標準，而自雇類移民需要滿足40分的標準。這兩類移民不同于投資移民與技術移民，但都對申請人的技術創新有一定要求。每年該項評分制度里小項的評定標準都會發生一定變化，依據國際國內情況的發展變化，政府會不定期地對職業清單目錄、配額，以及技術移民積分評估的標準分值進行修改[3]。這項制度使得每年移民加拿大人員中技術人員比例大幅增加，而非技術移民名額則相對受限制，從而使加拿大人口素質得以提高[4]。

2.加拿大對外來人才的吸引與管理

隨著對人才的重視程度不斷加深，各國政府也紛紛出臺政策以吸引技術移民。雖然競爭對手不斷增多，但在對移民吸引程度上，加拿大依舊是世界排名前列的國家，這與其吸引外來人才的政策以及后續管理密不可分。

首先，在準入的基礎條件上，加拿大政府對技術移民申請者降低門檻：申請者不需要有擔保人或者在加拿大有親屬；申請者可以在申請通過后再于加拿大尋找雇主；申請的職業不需要為專業科研領域，只要符合加拿大的人才空缺，并且該職業可以為加拿大帶來經濟利益，即可申請技術移民；對于語種要求簡單。其次，加拿大對外來人才實行寬松的管理政策，承認雙重國籍，同時以稅收優惠來吸引外來人才。一人申請技術移民成功后，其家庭成員也可以移民加拿大。留學生以及企業雇傭的外來工人，是外來人才的一大來源。加拿大政府對留學加拿大的學生以及外來勞工實行特殊的移民優惠，即經驗類移民政策，使得大量符合加拿大市場需求的移民涌入加拿大。從加拿大移民局向國會提交的報告可以看出，通過該途徑移民加拿大的外國工人與留學生呈逐年遞增趨勢。

(二)加拿大吸引技術移民的策略

1.引進亞洲人才的錯位發展戰略

雖然加拿大的居住環境、社會福利待遇、就業水平等各方面在國際社會中都排名世界前列，但因其南部與美國接壤，在吸引人才的競爭力上不如美國。二戰后加拿大人才大量外流，尤其是在電腦工程、軟件編寫、會計師、財務審計師等領域，人才短缺現象尤為嚴重[5]。為此，加拿大制定相應政策，包括在技術移民制度上對技術人才加以優待。對于美洲、歐洲國家移民而言，美國是他們的首選移民地，因此加拿大政府將主要人才引入方向放在亞洲。較低的準入門檻以及名列前茅的福利待遇，使得大量亞洲人才移民加拿大。根據2019年加拿大移民局向國會提交的報告顯示，2018年移民加拿大人數最多的3個國家分別是印度、菲律賓與中國。澳大利亞學者在其文章中提到加拿大技術移民的分數制度主要針對亞洲地區的一般技術人才，依靠該制度加拿大吸引了許多亞太技術移民[6]。為進一步高效地審核技術移民申請，加拿大政府于2015年建立“快速入境”(2)快速入境(Express Entry)于2015年1月推出，是加拿大針對以下經濟移民類別的旗艦應用程序管理系統：聯邦技術工人計劃、聯邦技術行業計劃、加拿大經驗課程以及部分省提名計劃。“快速入境”為加拿大政府提供了管理特定經濟移民獲得永久居留申請的方式，同時也為最有可能移民加拿大的人提供便利。系統。在通過該系統審核的外來人才中，最熱門的職業包括：軟件工程師和設計師、信息系統分析師和顧問、計算機程序員和互動媒體開發人員、財務審計師和會計師以及行政助理，所占比例達到23%。這一數據在2017年所占比例為21%[7]。這些職業崗位的人才都是加拿大近些年所迫切需要的，在省提名計劃中，符合資格職業清單要求的技術移民申請人可以獲得額外加分，相比其他職業的申請人可以獲得優先審批[8]。

2.人才試點分布政策帶動區域發展

技術移民政策對東道國國家收入、國民就業等方面都有重要影響[9]。技術移民首先為加拿大帶來外來人才，這些人才在經濟與科技領域起到支柱性作用。在經濟層面，大量加拿大急需的特定行業人才涌入，帶動該行業整體快速發展。加拿大政府采用人才試點分布政策，將農村與加拿大北部作為移民試點，目的在于將技術移民對經濟帶來的好處輻射到較為偏遠地區。同時，加拿大還設立大西洋移民試點，用以接納留學生以及外來熟練工人，發展本地企業。在科技層面，加拿大近年來不斷加強對技術移民配額的投入，并提出全球技能戰略，吸收臨時性外國人才。高質量的人才還有助于加拿大培養本國人才，形成良性循環，提高加拿大的整體科研水平，并以此促進國力提升。

(三)我國技術移民政策概述

1.我國技術移民政策發展簡介

改革開放初期，我國在引進外國人才方面還處于摸索階段，出于對人才引進的急迫需求，我國出臺外國人入出境以及留居我國的一系列相關基礎政策。經過幾十年的摸索，我國對于引進外國人才的思路逐漸清晰，圍繞當前發展重點，在科研、金融、IT等行業吸引能夠帶動行業發展的高端人才。在高端人才備受關注的同時，中堅人才的重要性也不斷凸顯。2004年我國出臺《外國人在中國永久居留審批管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，進一步調整與細化外國人移居我國的標準。2020年2月27日，我國印發《中華人民共和國外國人永久居留管理條例(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)，意在完善該項制度，更好地引進與管理外來人才。與傳統移民國家的“綠卡”相對應，我國通過永久居留待遇以及政策保障來吸引外來人才。

2.我國技術移民政策實施現狀

與加拿大不同，我國并非傳統移民國家，對每年準許移民的外國人數量采取嚴格限制，每年僅有近千人獲得外國人永久居留證。作為世界第二大經濟體，我國人才引進卻處于落后水平，面臨著龐大的人才赤字。西方發達國家人才競爭政策的出臺以及全球化趨勢導致的世界各國對人才需求增加，是我國培養的部分人才移民他國的一大外因[10]。我國亟須積極借鑒加拿大等移民國家引進技術移民的做法，找到適當的解決方法，使我國技術移民政策更適應國際競爭和經濟發展需求。

3.我國技術移民政策亟須與時俱進

我國技術移民政策雖然不斷完善，但也仍然存在一些問題。這些問題集中表現在以下幾個方面：

第一，我國技術移民準入門檻較高。在人才引進方面，我國一直將目光聚焦在高端人才引進上，這符合我國非移民國家的實際情況。但隨著國家建設水平的進一步提高，我國對人才的需求日益擴大。《管理辦法》規定，獲得永久居留資格的外國人必須具有副教授、副研究員等以上職稱，并且要求連續任職4年，在中國境內不少于3年，且任職單位為符合國家規定的重點單位。此項規定在《征求意見稿》中進行了調整，對連續任職年限有針對性地予以降低，并取消重點單位任職要求。《征求意見稿》對相關條件的修改，意在降低人才準入門檻，使吸引人才的范圍逐漸擴大。

第二，我國人才篩選機制尚待完善。從《管理辦法》中的以副教授、副研究員等職稱作為審核人才的標準，到《征求意見稿》中以學歷、工作行業、工資為標準來看，我國在改進審核標準方面有所進步。但這類審核標準依舊難以滿足精準定位勞動力市場的要求，亟須結合國情，對當前國內勞動力市場進行評估，在滿足國民就業需求后，針對勞動力空缺部分所對應的職業進行人才引進。同時，我國人才引進的地區多為較發達地區，境外專家在行業和地區間的分布還很不均衡，80%以上的境外專家分布在東部地區，高新技術產業和高端服務業的境外專家比重偏低[11]。

第三，我國人才引進后的管理機制還需進一步優化。我國在外國人管理上較為典型的做法為“三證”制度，來華工作者除簽證外，還需要有外國人就業許可證書、居留證或居留許可、外國專家證或就業證[12]。這些證件需要不同部門審批，同時還可能存在著部分職能交叉，在一定程度上導致管理效率不高。隨著我國信息化建設的不斷完善，建議將相關部門的信息進行整合，加強各部門的工作協調合作，實現一站式線上辦理。

(四)兩國技術移民政策比較

1.人才審核機制不同

人才的引進既是一種收入也是一種支出，為達到利益最大化，各國在人才審核上的標準各有不同。對于技術移民，加拿大采用量化標準，對移民者各個方面進行綜合評價，即使申請移民者在某一方面有所欠缺，但其綜合分數如果能夠達到合格，就有機會移民至加拿大。我國采用定性標準，外國人才需要滿足某項特定條件，如取得某個職稱，或者具有特定單位的一定工作年限，方可久居我國。加拿大屬于移民國家，大量外國移民的接納不會影響本國國民的生活空間，因此該類人才審核政策能為技術移民者大開方便之門，從而達到大量吸收外國技術移民，填補國家人才空缺的目的。而我國國情與加拿大不同，通過該標準小范圍地接受外國技術移民，可以保證本國國民的就業崗位不被外國人所占據，同時吸引高端人才進入我國。

2.人才引進做法不同

人才的引進做法包括引進何種人才，以及如何吸引該類人才移民本國。加拿大采用勞動力市場清單以及移民配額制度，每年加拿大會結合國內暫缺的崗位人才，并結合該年度技術移民所分配的移民配額，將該配額按照各個職業的缺口程度進行分配。我國對各類職業人才并無明確的配額規定，而是從學歷、工作能力等方面較為單一地對外國人才名額進行限定。從近年實際情況來看，我國吸引外國技術移民的目標群體逐漸擴大，制定與勞動力市場掛鉤的技術移民政策勢在必行。

從人才吸引策略來看，我國主要通過發放永久居留證來吸引外國人才，獲得永久居留證的外國人所享有的權利與義務與其他國家的“綠卡”并沒有太大區別。加拿大在審核技術移民時，會確認申請人的入籍意向，政府在移民者定居加拿大后，會進一步推動外國人入籍。在我國，外國人取得永久居留后并無相關政策推動人才歸化入籍。此外，加拿大還存在經驗類移民政策，通過雇主到加拿大打工的熟練工人以及優秀留學生可通過該類政策實現技術移民。

四、我國技術移民政策改進建議

在技術移民的適用領域，我國與加拿大存在著幾方面差異：一是人口密度不同。加拿大地廣人稀，勞動力市場缺口大，涵蓋高、中、低三個領域；而我國人口密度較大，勞動力缺口呈倒三角狀，需要引進的人才主要為中高端人才。二是人才吸引力度不同。加拿大屬于發達國家，社會福利待遇較我國相比處于領先地位。三是國家制度不同。加拿大為傳統移民國家，大量接納移民能被國內所接受，而我國不承認雙重國籍，如果輕易制定寬泛的移民政策，人民群眾可能一時難以接受，進而引發一系列問題。因此，我國在借鑒加拿大技術移民相關政策時，應注意結合國情。

(一)建立量化標準的人才評估制度

作為世界上最早采用積分評估制度的國家，加拿大的積分評估制度尤其值得我們借鑒。該制度采用量化的標準，對移民申請者進行全方位評價，使得無論哪個層次的人才均有機會移民加拿大。我國現行篩選機制直接設立某項需要達到的門檻，能通過該項門檻的外國人才普遍為高端人才，符合我國以往的發展需求。但隨著社會的發展，我國對于人才需求愈發多樣化，把積分評估制度作為新的人才審核標準具有很強的可行性。

就我國目前實際情況來看，國家正處于產業升級的關鍵時期，芯片、汽車、飛機制造等一些高端產業與發達國家相比仍存在著較大差距。按照人才“少而精”的策略，只招收高端人才難以迅速提高行業的整體實力。對于此類我國亟須補充人才的行業，可適當降低評分標準，拓寬中堅人才的進入通道。

我國在借鑒該項制度時，應注意結合自身的人才需求來設立合理的評分機制，從學歷、職業、工作能力、工作經驗、語言能力、年齡、有無配偶等多方面對申請者進行綜合考量。同時，設立該制度時應考慮將其與勞動力市場評估相結合，對不同職業加以配額限制。對于我國目前的急需人才，應給予配額上的優待及在評分上給予額外加分。

2020年10月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案(2020—2025年)》。在引進外籍“高精尖缺”型人才方面，該方案提出，深圳要建立具有國際競爭力的引才用才制度，制定外籍“高精尖缺”人才認定標準[13]。筆者認為，可以借此機會作先行探索，準確定性中堅人才與高端人才，并在設立量化積分評估制度時對得分高低予以區分。《征求意見稿》第十三條對中堅人才提出一類定性標準，即以工資性年收入與所在地區的平均工資進行比較。在企業尤其是私營企業中，工資收入在一定程度上代表著一個人的能力高低。中堅人才因涉及范圍較全面，難以采取單項門檻予以定義，在設立量化評分制度時可將申請人工資收入作為評分標準，在評分時將申請人工資與所在地平均工資進行比較，以進一步篩選出中堅人才。

(二)優化辦證程序，提高外國移民積極性

為吸引外來人才移民，加拿大設立了較為簡單的辦證程序。外國移民者只需在加拿大公民和移民部申請臨時或永久居留證后，在加拿大人力資源和技術發展部申領工作有關證件即可。我國不能全盤照搬國外審批程序，但可對現有辦證程序進行整合與精簡優化。在對外國人的行政管理上，我國應建立由簽證、綠卡、入籍等構成的遞進的政策體系[14]。首先，外國人就業證與就業許可證書可合并申請，這兩類證書均是對外國人就業資格的審批，可以合并由人社部進行審批。在不改變其他幾類證件審核部門的同時，可通過設立綜合管理部門，簡化辦證流程。申請者可至該部門進行一次性申請，在一個窗口完成多個證件辦理。其次，對于我國急需人才，在通過技術移民渠道進入我國時可給予辦證與審批方面的優待，如簡化出入境程序、提供證件辦理特批渠道等。在完成人才引進后，我國可出臺相關政策鼓勵外來人才入籍，實現人才在中國扎根。

習近平總書記發表“4·13”重要講話以來，海南省在中央和相關部委支持下，為吸引外籍人才陸續推出系列政策措施。海南省委人才發展局還為此匯編了外籍人才服務保障系列政策問答。外籍人才在海南申請辦理工作許可證時，受理機構網上預審通過的直接受理，給予受理電子回執單，申請人入境前無需提供紙質材料進行核驗。入選國內相關人才計劃的外國高端人才，全流程在線辦理，無需提交紙質材料核驗[15]。這些有益嘗試值得其他省份借鑒和推廣。

(三)拓寬技術移民渠道，增加經驗類移民

外國留學生是一大人才來源。在吸引外國留學生方面，我國早有嘗試，如對外國留學生在華創業給予政策優待、適量減免稅收等。加拿大對受雇于雇主的外國熟練工人與有能力的外國留學生提供專門的申請通道。我國在《征求意見稿》中也為相關人才提供了專門渠道，如國家重點建設的高等學校引進并推薦的具有助理教授、助理研究員以上職稱的科研人員，高新企業、國內知名企業引進推薦的高級專業技術成員等。相較于加拿大的經驗類移民制度，該規定的區別在于重點單位及需要推薦。我國還可以適當放寬申請渠道，并去除“推薦”這個前提條件，同時在審批上嚴格把關，如可考慮將職稱要求改為是否有較大學術研究成果、獲獎情況等。此外，為外國留學生提供有條件的校內外工作許可和簽證，并對其后申請長期居留權等提供政策支持。

(四)各部門協調合作，完善國內基礎建設

吸收技術移民不只影響經濟層面，會涉及各個領域：技術移民接納過多或者提供待遇過高，可能導致一系列社會問題；在法律層面，國家也需要進一步完善相關法律法規。《征求意見稿》出臺后，引發國內一些民眾不滿，對外國人永久居留我國產生排斥情緒，其原因在于許多人對政策的解讀不到位。因此，制定有關技術移民的政策，需要國家相關部門協調合作。此外，良好的生活環境與教育有利于吸引外來人才移民我國，因此應繼續完善國內基礎建設。

(五)建立人才新試點，輻射人才影響力

目前我國吸引外國人才進行技術移民的領域主要在高新企業、重點單位，多集中于經濟發達地區。為實現國家的全面發展，偏遠地區的經濟發展必不可少。加拿大對于引進人才進行試點創新，人才進入加拿大后不僅流向經濟發達地區，還有在經濟欠發達地區建立的人才試點。為進一步吸引外來人才投身經濟相對落后地區建設，我國在移民政策上可給予優惠，如可在評分上給予適當加分，數年內免稅、減稅，降低申請獲得居留資格所需年限等。只有實現外來人才在我國的均衡分布，才不會造成某個地區人才引進過多，導致該地區職位緊張，也能帶動偏遠地區經濟發展，實現各地區協調發展。

五、結語

冷戰結束后，國際人才流動頻繁，我國作為發展中國家，移民赤字問題一直妨礙著國家發展。通過建立人才量化評估制度，我國可以精準定位所需人才，實現就業對口，彌補目前部分領域存在的發展空缺。高端人才將引領行業發展，中堅人才將給我國的發展提供堅實后盾。我國技術移民政策的完善，能夠使更多的外來人愿意扎根我國，為國家建設發展獻策獻力。