激勵機制與基層工會改革*
——上海顧村經驗的理論與政策意義探析

袁紅君，吳建平

( 1.中車株洲車輛有限公司 群團工作部，湖南 株洲 412003；2.中國勞動關系學院 社會工作學院，北京 100048 )

一、引言

2015年7月，中央召開了黨的群團工作會議，并隨后頒布了《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》，中國工會新一輪改革的序幕也被拉開了。在這種自上而下的政治要求和推動下，工會改革試點工作在全總及地方工會中陸續鋪展開來，一些改革經驗也陸續出現，而其中最令人矚目的莫過于上海市寶山區顧村鎮總工會的改革經驗。

寶山區顧村鎮總工會將改革的突破口放在非公企業工會上，于2016年7月下發了《關于搞活非公企業工會的改革方案（試行）》，嘗試通過改革來探索解決非公企業工會組建難、職工入會難、維權服務難、工會經費收繳難、干部履職難等問題[1]5。同年11月中旬，時任全總主席李建國在上海對工會改革試點情況進行調研時，對顧村鎮總工會非公企業工會改革的做法予以了高度肯定。全國總工會基層工作部即刻對其改革經驗進行了總結，并由全國總工會辦公廳向各地方工會印發了《上海市寶山區顧村鎮加強基層工會建設的經驗做法》，要求各地工會學習顧村經驗，并結合實際情況推動基層工會改革[2]36。

2017年1月，在全總十六屆五次執委會議工作報告提出的2017年工會的主要任務中，就特別強調要推廣上海寶山區顧村鎮等的非公企業建會經驗，真正使基層工會建起來、轉起來、活起來[3]。同年2月全國工會基層工作會議進一步提出要推廣上海寶山區顧村經驗[4]，5月全總又在上海召開全國工會推廣顧村經驗的觀摩交流會。此后，顧村經驗在推廣、發展和完善過程中，也逐漸擴展為“上海經驗”[2]38。

顧村鎮總工會的改革能在短短幾個月取得如此成效，在很大程度上與此次改革試點所具有的運動式特點密切相關。正如有研究者所指出的，運動型機制通過采用大張旗鼓制造輿論聲勢和全面動員的形式，在短期內將中央的政策主張和信號傳遞到各個領域和部門，從而能夠集中資源和注意力[5]，一些改革舉措就會在這種特殊的動員氛圍中迅速見效。

事實也的確如此。中央對群團改革的政治要求直接推動此次工會改革的試點工作，為其營造了一個政治動員氛圍，讓試點地區成為政治關注焦點，各級黨政以及各級工會領導機關也相應地從政策、資源和輿論等方面提供最大限度的支持。就地方黨政的支持來說，寶山區及各街道和園區都是以黨委的名義召開非公企業工會改革會議，下發相關改革文件，并將基層工會改革納入黨委重點推進和督查工作范圍，在對園區或街鎮的年度績效考核、黨組織書記抓基層黨建工作的述職評議考核時，基層工會改革成為考核指標之一。而為了推動企業的支持，寶山區委要求在推薦企業經營管理者為黨代表、人大代表、政協委員或工商聯執委，以及對企業進行各種評優評先時，必須征詢工會的意見，對于一些市級或區級財政扶持的非公企業，還將是否支持工會工作作為重要的審核條件[2]43。就上級工會的支持來說，在市總工會和區總工會的“讓利”下，顧村鎮總工會得以對工會經費進行分成比例的改革，將80%以上的工會經費留在了基層[6]94。

如果顧村鎮總工會的改革舉措只能基于動員機制才能取得成效，那么這些舉措就幾乎無法復制或推廣了。事實上，在各地學習推廣顧村經驗的過程中，也的確出現了一些懷疑的聲音，比如有些地方認為顧村經驗適合發達地區，不適合經濟落后地區，容易出現“水土不服”問題，或者在推廣顧村經驗時出現不能與本地工會改革緊密結合，導致“兩張皮”現象[1]8。但無論如何，顧村鎮總工會的改革舉措能夠成為一種經驗得到全總的認可和推廣，其中必然抓住了當前工會的某些實質性問題，且一些改革舉措是適用于常態或常規機制的，因而具有可復制性和可推廣性。只不過這些具有常規機制特點的改革舉措，與那些具有動員機制特點的改革舉措通常是混合在一起的。這就需要對二者進行識別，并將前者分離出來，形成具有一般意義或常規意義的制度與機制。這不僅有益于這些制度與機制的推廣，而且對于探索工會深化改革工作具有很強的政策意義。

事實上，在顧村經驗被全總認可后，很快就有一些研究者陸續對顧村經驗進行了分析和概括。有的研究主要從宏觀層面來概括顧村經驗，比如強調顧村經驗主要在于堅持黨的領導和堅持職工主體地位[1]5；有的研究則是注重具體改革舉措的介紹，比如基層工會組建模式的創新、機關干部來源的優化、經費向基層的傾斜、社會服務的購買、職業化社會化工會工作者隊伍的建設等[7][8]16-18；也有研究者將顧村經驗嵌入整個上海工會改革體系中來分析，認為經過此次“提質增效”的改革，一個由黨政支持的、更全能的、天網式的、上下聯動的工會組織體系呈現在職工群眾面前，通過不同層級工會組織精確的職能定位和更廣泛編織起來的工會組織網絡，以實現對職工隊伍更高水平的維護、服務與控制，從而縮小了民間組織和工人自發的活動空間[9]83；還有研究者從制度變遷的視角指出顧村經驗是改革開放以來工會不斷改革的必然延續和發展，通過基層工會“瘦身減負”和上級工會“以上代下”來實現工會內部的上下分工和互補，這是在不改革現有工會組織體制的前提下所能進行的最大效能的改革[6]98；等等。

不過，已有研究在不同程度上存在如下兩個彼此相關的問題：首先是沒能很好地將具有動員機制特點的改革舉措和具有常規機制特點的改革舉措進行分離，唯有從后者中才能概括出具有復制和推廣價值的改革舉措；其次是這些研究大都沒有透過這些改革舉措來反思中國工會的理論獨特性，進而在這種理論反思基礎上提出進一步改革的可能性。而要避免或解決上述兩個問題，就必須重新回到顧村鎮總工會改革的具體經驗上來，系統分析其所要解決的問題以及背后的深層原因，然后考察顧村鎮總工會改革舉措的合理性，而不是像已有研究那樣只是簡單地羅列一下各種改革舉措而已。唯有如此，才能從中識別并分離出具有常規意義的制度安排，確立其合理性、可持續性和可復制性，并在此基礎上思考中國工會的理論特性和改革方向，這也正是本研究的主要目標。

二、中國工會體制特性與基層組織困境

顧村鎮總工會此次改革主要針對的是什么問題呢？全國總工會給出了一個客觀準確的概括，認為顧村經驗在于 “破解非公有制企業工會組建難、職工入會難、經費人員保障不足、維權服務不到位等基層工會面臨的突出問題，以此打通了聯系服務職工的‘最后一公里’，擴大了工會有效覆蓋，激發了基層工會活力”[9]82-83。簡言之，顧村鎮總工會的改革舉措在很大程度上是直指基層工會問題的。事實上，《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》已指出，群團組織 “基層基礎薄弱、有效覆蓋面不足、吸引力凝聚力不夠問題突出，特別是在非公有制經濟組織、社會組織和各類新興群體中的影響力亟待增強”[10]。這種基層組織的薄弱現狀，甚至在一定程度上引發了工會組織“毛細血管堵塞，神經末梢壞死”以及“高位截癱”的問題[9]73。換言之，容易出現脫離職工群眾的危險。其實，中國工會一直對這種危險保持高度的警惕，并不斷通過自身的改革來解決或避免這一危險[11]。但為什么經過這么多次的自我改革，中國工會還是未能很好地解決基層組織問題呢？這就需要回到中國工會的組織結構、領導原則和干部或人事制度等體制特點上來分析。

中國工會在組織結構上的一個重要特性，就是其基層組織的建制在很大程度上仍沿襲單位制時期的模式，即單位建會仍是基層工會的主要組建模式。這種建會模式不是以行業或職業為基礎建立工會，而是以用人單位為基礎，即依托于各種企事業單位、黨政機關和其他社會組織等，建立起基層工會組織或單位工會。雖說近些年來，為了擴大工會的覆蓋面和入會率，尤其是針對小微企業或各種靈活就業人員，一些地方創造性地組建了新型的基層工會組織，比如樓宇工會、街面工會、社區工會、園區聯合工會，甚至區域性的行業工會等，但無論是從數量規模上看，還是從實質的組織運行來看，依托于用人單位組建的基層工會仍然占據絕對的主導地位，所以通常所說的基層工會主要是指各種單位工會。

那么這些基層工會的領導歸屬關系是怎樣的呢？一般來說，大多數基層工會是按照屬地化管理原則，由相應的地方工會來領導，這樣也就形成了一個從基層工會到各級地方工會，再到全國總工會的層級化組織結構。這種層級化組織結構也直接反映在《中國工會章程》的結構上，其第三、四、五章的標題即分別是“全國組織”“地方組織”和“基層組織”。

不過，基層工會歸上級地方工會（比如縣市級總工會）管理，這只是局限于工會系統內部的領導原則。而眾所周知，中國工會的另一個重要特性，就是強調堅持中國共產黨的領導，那么這一領導原則又是如何實現的呢？特別是如何與工會系統內部的領導原則相協調呢？對這個問題的回答，可追溯到1958年的《中共中央關于工會組織問題的意見》，該意見指出“各級工會組織應該以由同級黨委領導為主，同時接受上級工會的領導”[12]，這個原則一直持續至今。《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》也特別強調，“群團組織實行分級管理、以同級黨委領導為主的體制”。

在這種領導原則下，對于任何一級工會比如縣總工會來說，一方面要接受上級工會即市總工會的領導，另一方面也要接受同級黨委即縣委的領導，且以后者的領導為主。這就意味著，上級工會的領導更多的是業務上的指導和要求，而同級黨委的領導則更具有決定性，直接影響或決定該級工會的實際組織目標和工作手段等。因此，雖說中華全國總工會及其領導下的各級工會在組織體系、指導思想和制度要求等方面存在一定的統一性，但在“同級黨委領導為主”的領導原則下，其組織內部存在較為明顯的層級差異，即不同層級的工會因為所處的結構位置不同，在組織目標、工作手段和行動資源上會有很大差異。事實上，這種差異已經得到了越來越多的中國工會研究者的關注，他們明確地將工會領導機關和基層工會區分開來[13]105。

在這種領導體制下，基層工會對用人單位就具有較強的政治或行政從屬性。這種組織層面的行政從屬性，因為基層工會的干部或人事制度特性而進一步得到強化。基層工會干部首先是用人單位的雇員，然后經過選舉程序才成為工會干部，因此，即便是專職工會干部，他們的工資福利都來源于用人單位，至于兼職工會干部，則其工資福利不僅來源于用人單位，而且還是基于其行政崗位獲得的，與其工會職務基本沒有關系。這意味著基層工會干部在經濟上完全依賴于用人單位。這種經濟依賴性不僅表現在工會干部個體身上，而且也表現在組織層面。雖然根據《工會法》的規定，用人單位必須向工會提供辦公場所和基本設施等，同時必須按照職工工資總額的2%撥繳工會經費，但事實上，辦公場所和設施好壞，工會經費能否及時和足額撥繳，在很大程度上都取決于用人單位。

由此可見，中國工會體制的獨特性，使得基層工會在行政和經濟層面對用人單位存在很大程度的從屬性或依賴性。這種從屬性或依賴性在企業，尤其是非公企業中表現得最為明顯，并對其實際運行產生較為重要的制約作用，其結果就是企業工會在維護職工合法權益以及協調勞動關系時，容易出現一定程度的困境[14]33[15]，或者因此往往把工作重心放在協助企業進行生產管理上，并以此作為自己的主要工作“政績”[16]。

由于工會的上述體制特性自計劃經濟時期以來，就基本沒有發生過變化，因此，當前基層工會的這種組織困境仍然存在。只不過在計劃經濟時期或者改革開放初期，基層工會的這種困境并沒有引發各界的高度關注，因為當時的勞動關系在很大程度上還沒有發生市場化轉型，國家、企業和職工的利益具有較高的一致性，雖然也會出現一些利益矛盾問題，但處于較低水平，而且在性質上更多地被定性為一種公私矛盾或干群矛盾，而不是勞資矛盾。但是，隨著市場化改革的不斷深化，勞資矛盾或勞動關系緊張成為影響社會和諧穩定的重要問題。在這種情況下，基層工會的組織困境也就越來越凸顯，并得到越來越多的關注。

不僅如此，隨著非公企業的不斷發展，中國工會的基層組織甚至都面臨無法組建的困境。從企業的角度看，工會的組建意味著需要撥繳工會經費、提供辦公場所和設備等，這會被認為是增加運營成本，而工會的一些活動也會被看作非生產性活動。此外，對于一些外資企業來說，它們甚至擔心工會成為一種對抗性的組織。還有一些阻力甚至來自地方黨政部門[17]154，因為個別黨政部門為了在地方經濟增長競爭壓力下，營造“良好的”招商引資環境，對地方的用工狀況不進行干預或協調，甚至會抑制一些被認為會破壞招商引資環境的做法，其中就包括基層工會的組建。

總而言之，由于中國工會的體制特性，基層組織在不同程度上一直面臨著一些組織困境，特別是非公企業，存在工會組建難、職工入會難、經費收繳難、維權服務難等問題。

然而，上述困難并非一成不變。事實上，隨著勞動關系緊張逐漸成為重要的社會問題，從中央到地方都開始高度重視勞動關系的協調和治理，特別是在黨的十六屆四中全會提出加強社會管理、建設和諧社會的要求之后，各級黨政部門也開始把勞動關系領域當作踐行科學發展觀、構建和諧社會的一個重要突破口[18]153。在這種情況下，工會也就成了勞動關系治理的重要參與者，而這就需要擴大工會的覆蓋面和提高職工入會率。為此，1998年，中國工會十三大正式提出“哪里有職工，哪里就必須建立工會組織”以及“最大限度地把職工組織到工會中來”的要求。1999年底召開的全總十三屆二次執委會又提出，把新建企業的工會組建工作作為重中之重的任務。2000年6月，全總十三屆五次主席團（擴大）會議提出，把新建企業工會的組建工作作為重大緊迫的第一任務。如前所述，由于有些阻力來自地方黨政部門，所以全總認識到，必須借助國家自上而下的力量來推動這項工作，即要求各級工會爭取形成 “黨委領導、政府支持、工會主抓、各方配合的新建企業工會組建工作格局”，而且爭取將新建企業工會的組建工作納入黨建工作目標中，“以黨建帶工建”。在2000年11月召開的全國新建企業工會組建工作會議上，這種建會的運作機制得到了肯定并開始推廣，即把工會組建率、職工入會率納入黨建工作的考核內容[17]167。

總體上，這些年經過全總的大力推動，基層工會組建問題在一定程度上得到了解決。而如前所述，企業不愿或阻撓工會組建的一個重要原因，就是不愿撥繳工會經費。顯然，沒有工會經費，就無法開展工會活動。事實上，工會經費收繳問題也一直是一個難題。地方工會為了督促各用人單位撥繳經費，往往需要投入巨大的精力。為此，各地方工會開始陸續實行工會經費稅務代收制度，盡管這種制度未能實現“應收盡收”，但在很大程度上解決了工會經費收繳難題[19]。

總之，時至今日，中國工會基層組織所面臨的諸多困境中，建會難、入會難和經費收繳難等問題，其實已經在較大程度上得到了緩解，而當前真正的困難在于工會組建起來后，如何有效運行或如何激發基層工會（尤其是非公企業工會）活力。就目前的體制來看，要解決這個問題，關鍵在于如何調動工會干部的積極性和主動性[20]21，讓他們有意愿、有能力去履行其職責，從而較好地代表和維護職工合法權益，這也被認為是各項工會改革舉措能否落地的關鍵[8]19。

三、顧村經驗：基層工會干部的激勵機制

（一）基層工會干部的行動困境

如前所述，中國工會體制特性決定了基層工會主要依托于用人單位組建，而工會干部首先是用人單位的雇員，其次才是專職或兼職的工會干部，這種組織結構和人事制度決定了基層工會干部在經濟和行政上都極大地依賴于或從屬于用人單位。同時，基層工會干部的兼職化在非公企業中表現得尤為突出，這顯然不利于激發他們的工作積極性。

以顧村鎮所在的上海市為例，據統計，2018年底，上海市工會基層組織的專兼職工會干部共168,912人，其中專職的只有4954人，占比為2.93%。而這些基層工會干部面對的是46,304個基層組織，697.08萬名會員[21]41-42。基于經驗可以推測，這為數不多的專職工會干部，大多集中在黨政機關、國有企事業單位的工會中，而在非公企業中，專職工會干部更是鳳毛麟角。這種工會干部結構必然導致如下一些問題：

首先，基層工會干部對用人單位的依賴性太大而引發的“不敢為”的問題。有研究者對上海市非公企業工會主席進行過調查，發現非公企業工會主席基本都是兼職，其中由中層正職領導兼任的約占60%，由副職領導兼任的約占15%，由一般管理人員或專業技術人員兼任的約占25%[21]44。這些工會主席的薪酬完全是基于其擔任的行政職務來確定的，因此他們在角色認同上，會更認同自己首先是企業雇員而非工會主席。當他們面對企業主時，處在一種被管理者與管理者的關系處境中，企業主直接決定其工資待遇、職業發展以及是否續簽勞動合同等問題。在這種處境下，只有因企業管理的需要且在企業主同意時，工會主席才會組織職工開展一些文體、福利和幫扶等活動，而一旦發生勞動糾紛，約37.70%的工會主席會擔心，如果自己為職工說話辦事，可能會損害自身利益。

其次是“不愿為”的問題。由于非公企業工會主席通常是應企業行政方的要求而參與并當選的，這是一項額外的工作任務，往往沒有經濟回報，因此他們對工會工作的積極性并不高。加上他們大多是兼職的，也缺乏應有的時間。上海市總工會的調查也表明：僅4.74%的非公企業工會干部可以全職從事工會工作；每周有1—3天的固定時間從事工會工作的工會干部只占7.91%；有24.11%完全利用業余時間來工作；56.52%結合業務工作一并處理工會工作；還有5.93%在職工有訴求時才予以處理；其他情形占0.79%[21]44。可以看出，基層工會干部需要付出額外的時間和精力來從事這樣一份基本沒有經濟激勵的工會工作。不僅如此，他們的職業生涯前景也不明朗，44.78%的工會干部認為 “職業發展空間有限，晉升機會少”。這是他們對工會工作不滿意的最主要原因，同時他們也表示希望能夠“落實應得待遇”，比如發放一些津貼，在評選一些榮譽稱號時能有所傾斜等[21]45。這也間接表明，就目前實際情況來看，非公企業工會主席存在較為明顯的“不愿為”態度，特別是年輕干部一般不愿從事工會工作。

最后是“不能為”的問題。非公企業工會干部在履行工會職責時，通常不具備相應的工作方法、協調協商能力以及相關專業知識等。雖然地方工會會對他們進行一些培訓，但培訓內容過于簡單，主要是工會基礎知識和工作內容的簡要介紹。而且，不少兼職工會干部甚至連這種簡單的培訓機會都沒有。據上海市總工會的調查，有9.8%的工會干部從未受到過相關培訓，24.4%的工會干部沒參加過每年的脫產工會業務培訓[21]47。此外，這些兼職工會干部流動性大，能夠相對穩定地長期從事工會工作的人很少。總之，在很大程度上，很多非公企業工會干部對工會工作是一知半解，缺乏應有的手段或能力來完成上級工會的任務或要求。

與此同時，各級工會的職責還存在“上下一般粗”的問題，工作任務大都自上級工會層層下達到基層工會，造成基層工會的職責出現“大而全”的問題。基層工會干部的這種任職特點和工作任務特點，必然導致這些精力和能力有限的基層工會干部“不能”履行“大而全”的工會工作。

（二）顧村鎮總工會的激勵機制

當然，以上三個方面通常都糅在一起，這是現有工會領導體制下基層工會干部兼職化、基層工會職責“大而全”等特點的必然結果[6]93。顧村鎮總工會又是如何破解這三個問題的呢？其改革核心就是對基層工會激勵機制的創新性改革。簡單說，首先是合理界定基層工會主要職責，其次是在此基礎上對基層工會干部進行考核，最后是輔以相應的激勵舉措。

首先，為了解決“不敢為”和“不能為”問題，顧村鎮總工會對基層工會職責進行了重新界定，在此基礎上制定了具體考核指標并規定了相應的分值。基層工會的第一項職責是“夯實基層基礎”，考核指標包括吸引職工入會（15分）、為入會職工及時辦理會員證與服務卡（10分）、建立女工組織和經審組織（5分）；第二項職責是“協調勞動關系”，考核指標包括定期召開職代會（10分）、落實好集體協商工作（10分），以及對勞動糾紛進行協調（5分）；第三項職責是“竭誠服務職工”，考核指標包括開展各種文體活動以及技能培訓活動（10分）、組織職工參加上級工會舉辦的活動（5分）、組織有相關才藝的職工參加上級工會舉辦的各類文體協會（5分），以及對困難職工進行幫扶（5分）；第四項職責是“溝通報告情況”，考核指標包括在工作遇到困難時能及時跟上級工會溝通（8分），出現群體勞動糾紛時能做到是第一知情人、第一報告人和第一調解人（8分），遇到可能引發群體勞動糾紛問題時能及時向上級工會匯報并輔助上級工會解決問題（4分）。

這里需要對上述職責進行適當解釋。第一項職責其實就是盡量吸引員工入會并為其辦理相關手續，同時將工會基本組織架構建立起來。如前所述，經過此前全國總工會自上而下推動的建會運動，這項職責的履職難度并不大。第二項職責看似有些難度，但在上海市難度也并不大。因為有相應的地方法律，即《上海市職工代表大會條例》和《上海市集體合同條例》，加之上海市的法制化環境相對較好，企業法律意識較強，因此在其他地方或許較難落實的職工代表大會和集體協商工作，在上海則相對容易。此外還需要注意的是，這項職責的考核指標，并沒有對職工代表大會和集體協商的內容和實效進行考核，而是對是否開展了這些工作進行考核。因此，這也無形中降低了考核難度。第三項職責因為是福利性的或者提升職工技能水平的，對于企業文化建設或生產經營來說都是有益的，因此不僅不會遭到企業的阻撓，反而很可能受到企業的歡迎。第四項職責主要是要求企業工會主席能關注企業勞資矛盾狀況，及時將矛盾和沖突報告上級工會，并主要由上級工會來負責維權和協調工作，因此難度也不高。

由此可見，顧村鎮總工會通過改變各級工會職責存在的 “上下一般粗”問題，不僅減輕了基層工會干部的工作負擔，而且也降低了他們的工作難度，避免讓他們因履職而陷入與企業行政方對立的狀態，甚至有些做法還可能會受到企業方的歡迎。簡言之，這是通過職責數量上的合理減負以及職責難度上的合理降低，來解決非公企業工會干部中存在的“不敢為”和“不能為”問題。

對于“不愿為”的問題，顧村鎮總工會制定了一項非公企業兼職工會干部崗位補貼制度，即對上述工作職責的每個指標進行考核評分，并根據評分結果給基層工會干部發放相應的崗位補貼。補貼金額有兩個上限標準，一個是不能超過企業撥繳的工會經費總額的15%，另一個是按照會員人數來平均計算，不能超過150元/人。結合實際調查情況來看，一個人數約100人的非公企業，如果工作開展得很好，那么僅工會主席個人每年能拿到補貼約5000元，甚至更多。另據統計，2016年顧村鎮總工會對35家試點單位的工會主席發放崗位補貼13萬余元[20]20。此外，顧村鎮總工會還考慮到了經濟激勵之外的社會或政治激勵，那就是在評優評先或相關政治榮譽評選時，對工作優秀的非公企業工會主席予以推薦[2]43。

綜合來看，顧村鎮總工會一方面削減基層工會的工作職責內容并降低其工作難度，這可以形象地稱之為“瘦身減負”，另一方面則提供一定的經濟激勵、社會激勵以及政治激勵。通過這兩方面的配合，來激發基層工會干部的工作積極性，從而在很大程度上解決基層工會干部“不能為”“不敢為”和“不愿為”的問題。

從激勵機制的設計來看，顧村鎮總工會的這種制度安排也符合基本的激勵原則。激勵機制是組織研究和制度設計中的重要方面，因為在信息不完備、不對稱的情況下，委托方無法觀察到代理方的努力程度，只能通過給予代理方一定物質的或精神的利益來促使對方盡可能在委托方的要求下努力。激勵機制的設計須遵循一些基本原則，否則不僅不能起到激勵作用，甚至會適得其反。其中一個非常重要的原則，就是在激勵強度的設計上，需要考慮代理方的努力和產出之間的相關性，對代理方的努力表現進行準確測量的程度，以及代理方的風險偏好[22]。具體來說，如果代理方的努力與產出之間具有較高的相關性，而且其工作表現能夠得到較好的測量，那么可以增加激勵的強度。此外，如果代理方的風險規避意識較高，那么就不太適合過強的激勵，特別是負向的激勵。

從顧村鎮總工會的激勵制度設計來看，顧村鎮總工會首先考慮到了盡可能減少基層工會維權方面的職責，因為在現有工會體制下，基層工會主席很難通過自身的努力來履行維護職責。在這種處境下，顧村鎮總工會給基層工會主席安排的是一些只要適當努力就能履行好的職責。其次，顧村鎮總工會安排的這些職責的履行情況也能夠得到較好的考核。最后，考慮到基層工會主席本身就是兼職，需要付出額外的精力和時間，因此顧村鎮總工會基本沒有采取負向的懲罰舉措來督促他們，而全部采取正向的激勵舉措。由此可見，上述改革舉措有意或無意中都契合了基本的激勵原則。

總之，顧村鎮總工會基于工會現有體制特性，設計了合理的激勵機制，來激發基層工會干部的積極性和主動性，而且這些激勵機制的設計，并非一種動員式的改革舉措，而是基于理性的分析和判斷而設計的常規性的改革舉措，具有內在的合理性，在很大程度上是適用于其他區域的，具有一定的可復制性和推廣性。因此，顧村鎮總工會的改革能夠在較短時間內取得一定的改革成效，并得到全總的認可和推廣。

四、顧村經驗的理論意義：從宏觀體制向微觀制度的轉變

自改革開放以來，中國工會就在不斷地進行自我改革，以適應我國勞動關系協調和治理的需要。比如在工會的主要職責方面：改革開放初期沿襲的是計劃經濟時期的以生產為中心，生產、生活和教育三位一體的職責結構；20世紀80年代末開始提出建設、參與、維護和教育四項基本職責；進入20世紀90年代中期后，維護職責被當作了工會的基本職責，并被寫入2001年修訂的《工會法》中；進入新時代，隨著社會主要矛盾發生變化，工會在強調維護職責的同時也注意到了職工群眾社會需求的多樣化和復雜化，因此也開始強調服務職責。又如在勞動關系協調方式上，在20世紀90年代中后期，中國工會就特別注重參考和借鑒發達工業國家的勞動關系協調經驗，積極建立或引入勞資政三方機制和集體協商、國際勞工標準等制度或機制。此后，隨著我國經濟和社會生活日益全球化，面對更為復雜的國際政治經濟形勢，中國工會又逐漸形成中國特色社會主義工會發展道路，強調本土化的、黨政主導下的社會化維權模式[23]126。

中國工會的自我改革在取得巨大發展和成就的同時，其基層工作薄弱問題始終未能得到很好的解決。基層工會缺乏活力，會導致上級工會的各項工作成果，因缺乏基層工會的配合而難以在基層得到充分貫徹，并因此導致職工群眾對基層工會的認同度難以提高，拉大工會與職工的距離[13]125。

（一）基層工會改革的既有理論或嘗試

針對基層工會組織的改革問題，此前曾有三種較為重要的理論觀點或改革嘗試。第一種改革思路是推行基層工會干部的直選，讓會員直接選舉工會干部。其經驗曾在20世紀80年代中期就出現過，當時的吉林省梨樹縣總工會因試行工會主席的民主選舉制度以激勵工會干部，還曾先后受到國家領導和全總領導的認可和批示[24]，不過這種改革舉措后來并沒有得到系統的推廣。近些年在沿海地區，作為一種協調勞資矛盾的可能方式，工會干部直選又被采用，并受到社會各界的高度關注，但這種舉措仍然面臨諸多障礙而難以得到普遍發展[25]。究其根源，是因為該舉措預設了工會干部的產生方式會決定工會干部的立場或“對誰負責”。但如前所述，在現有工會體制下，特別是在非公企業工會中，工會干部兼職的普遍化使其無法真正擺脫對企業的依賴關系。為此，也曾有地方工會試圖通過工會干部的社會化和職業化來化解或降低這種依賴關系，其中比較典型的是黃石市總工會的改革，并形成了“黃石模式”，即由市總工會通過社會招聘的方式聘用企業工會干部，然后經過民主選舉的程序成為派駐到企業中的工會主席，并由市總工會支付其工資。這種職業化的外派工會主席也同樣面臨難以推廣的問題，因為這種做法不僅可能會引起企業方的抵制，而且地方總工會通常也難以支付如此多的基層工會主席的薪酬。以上海的職業化工會干部為例，他們的工資遠低于上海市的社會平均工資[26]。這間接表明，如果職業化工會干部普遍實施的話，地方工會根本承擔不起其中的費用。

面對企業工會干部存在的這種對企業的依賴困境，加上對國外工會經驗的參考，一些研究者提出了第二種改革方案，即組建行業工會或產業工會。這樣做一方面可以解決基層工會的依賴問題，另一方面還能發揮其在行業標準制定、行業性的工資集體協商等方面的優勢[27]。此前，一些地方工會為了擴大工會覆蓋面，或者為了推動工資集體協商，也曾組建過一些行業工會，但是，出于維護政治穩定的考慮，在行業或產業工會的體制改革問題上，始終缺乏實質性的進展或變化[18]154。

還有一些研究者同樣是針對這種困境提出了第三種改革建議，即改變工會干部的管理體制，從目前的同級黨委和上級工會雙重領導、以同級黨委領導為主，改為以上級工會領導為主，從而實現“用人”與“治事”的統一[14]35。在本研究看來，無論是理論上還是實踐上，這種建議都難以實現，其結果實質上類似于給企業外派職業化的工會干部，并因此陷入與前述的工會干部直選或工會干部職業化的類似困境。

總之，上述三種理論觀點或改革嘗試都試圖在不同程度上突破現行人事管理體制或組織體制，顯然，這種體制上尋求突破的改革必然面臨較大阻力，因而難以實施，或者只能停留在局部試驗狀態而無法推廣。這就要求新的改革舉措必須以現有工會體制為前提。顧村鎮總工會的改革也正是在這個意義上取得了一定的成功，即顧村鎮總工會通過改變工會內部的職責分工，同時對基層工會干部進行適當的考核和激勵，以此來調動基層工會干部的積極性，激發基層工會活力。

（二）顧村經驗：轉向微觀層面的制度與機制改革

透過顧村鎮總工會的改革經驗可以看到，中國工會的改革必須在現有體制之下思考改革的可能性。這意味著，在對中國工會改革問題進行理論探討或實踐摸索時，必須將視角從宏觀的體制層面向中觀或微觀的制度和機制層面轉變。顧村經驗正是在微觀層面對工會內部的制度或機制進行了調整，而且整個改革過程也無須集中各方注意力或動員各種資源。因此，這種改革不是動員機制下的改革，而是具有常規意義的組織制度與機制改革，在很大程度上具有可復制性和推廣性。

當然，顧村鎮總工會的改革只不過是近些年來中國工會改革的一個很小的組成部分，在其他地方也在進行著一些其他的改革實踐，一些研究建議也在不斷出現，它們都不約而同地指向了基層工會問題，只不過提供了不同的解決方式。

比如：深圳市總工會的改革舉措就是建立和發展實體化的、具有獨立法人資格的社區（園區）工聯會，以社區（園區）工聯會為中心樞紐，在上級工會、企業工會、社區（園區）和工人之間建立起聯系，并在這一過程中，針對不同的對象采取不同的工人組織策略[28]；有的地方注重的是通過給工人提供各種社會服務，包括向專業社會組織購買服務，利用精細化的服務來滿足工人的多樣化需求，以此來提升工人對工會的認同。因此，有研究者認為，新時期工會改革的一種可能模式是“以組織動員為內核、社會服務為外延”，這種模式旨在服務于黨政體制下的國家治理能力提升[29]。還有研究者強調通過培育職工的參與能力和意識來實現工會改革的突破，比如在建會時動員職工參與，以集體協商為平臺來發展勞資協商民主，從而提高職工參與質量和化解勞資矛盾[30]。此外，很多地方都已經開始建設“社會化招聘、契約化管理、職業化運作”的職業化工會工作者隊伍，通過這些職業化工會工作者來提供更加專業的服務，以此緩解基層工會干部人手不足問題[31]52。

與顧村經驗一樣，這些改革實踐或理論探索都是嘗試解決基層工會薄弱或活力不足問題，以提高職工對工會的認可度，增進工會的群眾性。與顧村經驗不同的是，它們在不同程度上繞開了或沒有深入到基層（企業）工會中，而是嘗試在企業工會之外建立起地方工會和職工群眾之間的聯系。雖然這樣能夠對職工的維權和服務進行一定程度的回應，但并不能從根本上解決企業工會薄弱、缺乏活力的問題[31]53。而顧村經驗之所以值得關注，就在于它恰恰直接指向企業工會，通過合理的職責分工和考核激勵來激發企業工會活力，畢竟企業工會仍然是當前中國工會密切聯系職工群眾的最主要的組織。如果不激發企業工會的活力，那么任憑上級工會怎么努力，缺乏企業工會的積極配合和落實，其最終成效也必然大打折扣[13]124，很難對企業日常勞動關系協調發揮重要作用。

雖然上述改革舉措或研究建議存在一些分歧，但在理論邏輯層面，它們表現出很高的一致性，即都是以現有的宏觀體制為前提條件，探索如何進行中觀或微觀的組織制度與機制的改革。而縱觀改革開放以來中國工會的改革實踐與政策研究，就會看到一個逐漸清晰的轉向，即從對宏觀體制或理論模式的關注向對中觀或微觀的組織制度和機制的關注轉變。

首先，從中國工會的實際改革進程來看：在改革開放初期，特別是在20世紀80年代末體現在《工會改革的基本設想》中的改革舉措，具有較為明顯的體制改革特點，包括試圖改革工會的組織原則和管理體制等；到20世紀90年代中后期，市場化改革的不斷深化導致勞動關系緊張問題凸顯，工會的改革傾向于借鑒一些國際勞動關系協調經驗來改革現有工會制度，而且較多地關注宏觀層面的問題；而進入21世紀后，特別是中國特色社會主義工會發展道路提出后，本土化的、黨政主導的勞動關系協調體制成為基本前提，因此工會的改革和發展也就越來越注重具體的制度和機制的改革和創新了[23]126。

其次，從學界研究的發展變化來看：大體上，在改革開放初期，甚至直至21世紀初，研究者對中國工會改革的探討會比較多地觸及工會體制問題[32]，特別是一些海外研究者，更是傾向于從一些現有的國外工會理論模式來理解或預測中國工會的發展，其中比較典型的是用法團主義或市民社會理論來理解中國工會的特點或發展趨勢[23]27-29。國內研究者也在不同程度上受其影響，按照某種工會模式或理論來對中國工會進行評判或提出政策建議。然而，近些年來，越來越多研究者開始轉變思維模式，注重客觀理解和解釋中國工會的角色和職責特點[23]66，考察在現有體制下中國工會的實際運行特點或問題，并在此基礎上尋求可能的改革舉措。換言之，研究者更多地尋求一些中觀或微觀層面的制度與機制改革舉措。

五、結論

顧村鎮總工會的改革通過對基層工會職責的合理界定以及考核和激勵機制的適當設計，來調動基層工會干部的積極性，再通過他們的主動作為來激發基層工會的活力，提升職工群眾對工會的認同感，從而達到增強工會群眾性的目的。這種改革的主要特征，就是在不觸動工會基本體制的前提下，通過工會組織內部的制度與機制調整，實現激發基層工會活力的改革目標，而且這種改革直接指向基層工會組織內部，而不是繞開基層工會組織。因此，顧村鎮總工會的這種改革舉措屬于常規機制改革，具有很強的復制性和可推廣性。

顧村經驗首先具有重要的現實意義，這直接表現在自上而下的全國推廣中。其次，顧村經驗也折射出重要的理論意義，那就是中國工會改革或制度變遷研究需要進行思維模式的轉變，即關注焦點應從宏觀體制層面向中觀或微觀的制度和機制層面轉變，應該以中國工會的現有體制特性為前提，更多地探索中國工會具體的組織制度與運行機制的創新問題。而這種從宏觀體制向中觀或微觀制度和機制的思維模式轉變，并非局限于顧村鎮總工會的改革經驗中。事實上，近些年來，無論是地方工會改革實踐還是各種學術或政策研究，都在較為普遍地進行這種轉變，而且可以斷言，正是有了這種轉變，中國特色的工會理論或模式才有可能得以發展起來。