從“人找政策”到“政策找人”
——上海社會救助模式迭代創(chuàng)新的探索與思考

☉ 朱勤皓 李勇 劉榮華

“政策找人”作為一個新的重要命題提出，不只是在政策操作層面，更是在政府治理層面，具有革命性的意義，不僅是為群眾提供更切實有效的保障，更是適應(yīng)新時期發(fā)展需要，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要載體。

實現(xiàn)“人找政策”到“政策找人”的根本性轉(zhuǎn)變，既是民生等公共政策發(fā)展的大勢所趨，也是民政部門主動融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點。近年來，圍繞國家治理能力建設(shè)，上海民政部門積極探索政務(wù)服務(wù)改革創(chuàng)新。一方面，積極打造民政數(shù)據(jù)底座“數(shù)據(jù)海”，積極融入城市“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”，打造民政線上服務(wù)平臺；另一方面，通過創(chuàng)新社區(qū)“民生顧問”，強化基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建民政線上線下服務(wù)體系。在此基礎(chǔ)上，2019年起，上海率先提出并探索“政策找人”的政務(wù)革命，并在社會救助領(lǐng)域先行先試，依托線上的“數(shù)據(jù)集成”和線下的“服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，探索困難群眾的主動發(fā)現(xiàn)機制，跨前一步，變“人找政策”為“政策找人”，實現(xiàn)民政公共政策的創(chuàng)新發(fā)展，不斷提升政府治理能力水平。

“政策找人”的基本思路

“政策找人”的關(guān)鍵是“主動發(fā)現(xiàn)”，目標(biāo)是“及時主動提供服務(wù)”，實現(xiàn)困難群眾“應(yīng)保盡保、應(yīng)救盡救”。圍繞社會救助體系，上海市民政局探索構(gòu)建了“政策找人”的基本思路。

（一）以數(shù)據(jù)整合為核心，完善“政策找人”數(shù)據(jù)底座。以低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺為抓手，以民政“數(shù)據(jù)海”的救助、福利相關(guān)數(shù)據(jù)為核心，匯集用于社會救助的各類人口數(shù)據(jù)、政策數(shù)據(jù)和資源數(shù)據(jù)，建設(shè)“一庫一池”（困難群眾數(shù)據(jù)庫、社會救助資源池）數(shù)據(jù)底座，為社會救助政策找人、精準(zhǔn)服務(wù)提供大數(shù)據(jù)支撐。

（二）以救助顧問等基層隊伍為基礎(chǔ)，提升“線下找人”工作能力。深化社區(qū)“救助顧問”制度建設(shè)，在街道、居村設(shè)置社區(qū)救助顧問點、配備專業(yè)顧問，就近為主動求助的困難群眾分析現(xiàn)狀、診斷問題、提供指引、申請政策、鏈接各種資源。

（三）以技術(shù)賦能為手段，建設(shè)“線上找人”應(yīng)用平臺。運用標(biāo)簽計算、關(guān)系計算等技術(shù)，建設(shè)“線上找人”應(yīng)用平臺，集政策精準(zhǔn)匹配、數(shù)據(jù)采集跟蹤、內(nèi)容智能推送、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析等功能于一體，通過群眾畫像、算法引擎將政策精準(zhǔn)推送給適用的群眾。

（四）以助人幫人為目標(biāo)，形成“政策找人”閉環(huán)流程。以助人幫人為目標(biāo)，形成“主動發(fā)現(xiàn)—核實評估—及時救助—反饋監(jiān)測”的閉環(huán)流程。

“政策找人”的創(chuàng)新實踐與初步成效

為加快推進“政策找人”，上海市民政局印發(fā)《關(guān)于本市開展社會救助領(lǐng)域“政策找人”試點工作的通知》，選取在部分區(qū)開展試點。在總體思路的指導(dǎo)下，各區(qū)根據(jù)各自的特點，分別進行了有益的實踐探索。

（一）創(chuàng)新實踐

各區(qū)圍繞“數(shù)據(jù)底座”“找人路徑”“資源集成”“綜合服務(wù)”四個關(guān)鍵，努力實現(xiàn)困難群眾“找得到、幫得了、助得好”，實現(xiàn)精準(zhǔn)救助、高效救助、智慧救助、溫暖救助，讓人民群眾有更多的幸福感、獲得感、安全感。

一是“民政數(shù)據(jù)+多部門數(shù)據(jù)”，構(gòu)建困難群眾數(shù)據(jù)庫。以加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測為抓手，強化“數(shù)據(jù)集成”，加強監(jiān)測預(yù)警。各區(qū)在探索中，主要形成了兩種數(shù)據(jù)集成模式：一是以實有人口庫為基礎(chǔ)，匯集相關(guān)民生數(shù)據(jù)，形成以全人群為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)庫。比如，徐匯區(qū)以公安實有人口數(shù)據(jù)庫和測繪院GIS地圖為最底層數(shù)據(jù)，打通了民政、人社等14個條線部門數(shù)據(jù)壁壘，匯集了與民生息息相關(guān)2300余萬條數(shù)據(jù)。另一種方式是民政數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，整合匯集相關(guān)單位民生數(shù)據(jù)。比如，浦東新區(qū)以市民政局?jǐn)?shù)據(jù)海為基礎(chǔ)，疊加人社、醫(yī)保等16個條線的數(shù)據(jù)約1636萬條。

二是“線下顧問發(fā)現(xiàn)+線上智能查找”，探索政策找人路徑。“線下找人”主要依托“社區(qū)救助顧問”為主體的社會救助工作隊伍。目前，全市在街鎮(zhèn)設(shè)立“社區(qū)救助顧問”服務(wù)點4000余個，并逐漸向村居延伸，在服務(wù)點配備社區(qū)救助顧問。“線上找人”主要依托信息技術(shù)的場景應(yīng)用。通過信息技術(shù)手段，在數(shù)據(jù)庫進行便捷查找和政策匹配，主動發(fā)現(xiàn)困難群體中“沉默的少數(shù)”。

三是“多維政策池+多元資源池”，集成助人幫人資源。“多維政策池”主要是指政府救助政策的部門信息集成。目前，通過社會救助政策梳理，已經(jīng)形成市級社會救助政策包，共匯集了11個部門的22個項目72個政策文件。“多元資源池”主要是指社會救助資源的服務(wù)主體集成，一方面積極發(fā)揮群團組織救助幫扶作用，另一方面有力促進社會組織、志愿者等各類社會力量參與社會救助服務(wù)。

四是“分層識別+分類服務(wù)”，開展個案式救助服務(wù)。“分層識別”主要側(cè)重社會救助對象的需求評估。基于線上困難群眾綜合需求評估數(shù)據(jù)庫，結(jié)合線下社區(qū)救助顧問核實排摸，主動識別不同類型的困難群眾，建立民政統(tǒng)籌、跨部門、綜合性的困難群眾需求綜合評估平臺，提出綜合實施社會救助意見，以此為基礎(chǔ)調(diào)動政策資源和社會資源給予服務(wù)。“分類服務(wù)”主要側(cè)重社會救助服務(wù)的適配供給。針對線上線下查找排摸到的不同類型困難對象，按評估后的實際需求提供各類適配的救助服務(wù)，如綜合救助服務(wù)、轉(zhuǎn)介服務(wù)、跟蹤聯(lián)系服務(wù)等。

（二）初步成效

雖然各試點區(qū)的模式形式和工作側(cè)重或有不同，但都是“管理機制重點在整合資源，數(shù)據(jù)平臺重要在智能查找，服務(wù)隊伍重心在主動發(fā)現(xiàn)，項目清單重視于困難需求”。其中，管理機制起主導(dǎo)作用，數(shù)據(jù)平臺作機制支撐，管理機制主導(dǎo)著數(shù)據(jù)平臺、服務(wù)隊伍的作用發(fā)揮。

一是推動政策導(dǎo)向從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。以困難群眾需求為導(dǎo)向，依據(jù)社會救助需求清單和社會救助資源清單，在最大范圍內(nèi)匯聚政策資源，精準(zhǔn)對接“供”與“需”，在兼顧大多數(shù)人的同時，讓政策雨露潤澤“沉默的少數(shù)”，彌補“好的政策”與困難群眾獲得感不強之間的“溫差”。

二是推動政策體系從“分割式”向“集成式”轉(zhuǎn)變。在救助方式上，包括管理體制機制集成和數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)集成，都從“條塊分割式”向“系統(tǒng)集成式”轉(zhuǎn)變。實際上，“政策找人”關(guān)鍵不在技術(shù)而在于人，關(guān)鍵不在找人的能力而是找人的動力。打破主要由政府提供社會救助的工作格局，實現(xiàn)從民政部門單兵作戰(zhàn)到多部門協(xié)同合作再到社會力量廣泛參與的轉(zhuǎn)變。

三是推動政策路徑從“應(yīng)對型”向“預(yù)防型”轉(zhuǎn)變。在救助內(nèi)容上，從單純的困難“施救”轉(zhuǎn)向關(guān)注對象的“自強”，從物質(zhì)救助轉(zhuǎn)向綜合救助。通過綜合評估服務(wù)需求并制定個性化專屬救助方案，有效滿足困難群體多維發(fā)展需要，幫助困難群體構(gòu)建家庭和社會支持網(wǎng)絡(luò)，促進困難群體自助自立，實現(xiàn)向“物質(zhì)+服務(wù)+心理”綜合救助的轉(zhuǎn)變。

四是推動政策執(zhí)行從“排摸式”向“智慧式”轉(zhuǎn)變。在救助手段上，從分散轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)。充分利用公共服務(wù)大數(shù)據(jù)，通過大數(shù)據(jù)賦能和流程再造，歷經(jīng)從數(shù)字化到智能化再到智慧化的轉(zhuǎn)變過程，實現(xiàn)精準(zhǔn)識困、精準(zhǔn)服務(wù)。

“政策找人”的下一步思考

“政策找人”的革命性探索，是民政部門應(yīng)對新時代職責(zé)使命的有效手段，它強調(diào)了民政公共政策研究制定的三個基本原則：流程清晰、目標(biāo)明確、可持續(xù)。為此，要強化四個方面的支撐。

（一）加強基層支撐，完善“政策找人”隊伍建設(shè)。“政策找人”關(guān)鍵是加強基層隊伍建設(shè)，夯實基層救助力量，提升基層服務(wù)能力。一是夯實“政策找人”線下隊伍。進一步加強社區(qū)救助顧問建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)救助顧問隊伍在社會救助工作中的作用，讓“政策找人”隊伍延伸到每個社區(qū)的角落。二是提升“政策找人”隊伍服務(wù)能力。加強“政策找人”隊伍專業(yè)化建設(shè)，建立社會救助政策定期培訓(xùn)制度，及時全面掌握政策對象范圍、辦理流程等內(nèi)容；定期開展主動發(fā)現(xiàn)困境家庭方法及知識培訓(xùn)，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)社區(qū)中困難的“沉默的少數(shù)”。建立定期走訪制度，面對面了解困難群眾實際需求。

（二）加強數(shù)據(jù)支撐，完善“政策找人”數(shù)據(jù)底座。以低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺為抓手，匯集多方數(shù)據(jù)，加強監(jiān)測預(yù)警。一是增加數(shù)據(jù)來源的“廣度”。民政部門不僅要有效利用自身的大數(shù)據(jù)資源，也要充分發(fā)揮跨部門大數(shù)據(jù)匯聚的倍增潛力和迭代價值，橫向加強跨部門的平臺共建、數(shù)據(jù)共用、資源共享和優(yōu)勢互補，縱向建立覆蓋“市—區(qū)—街鎮(zhèn)—居村”跨層級的數(shù)據(jù)采集。二是增加基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的“精度”。統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口數(shù)據(jù)共享以及應(yīng)用系統(tǒng)相關(guān)規(guī)范。定期開展數(shù)據(jù)清洗，加強部門比對的頻次和效率，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量和時效。深化數(shù)據(jù)分析，對數(shù)據(jù)資源進行加工整合、分層建模，推進數(shù)據(jù)字段原子化，實現(xiàn)“一數(shù)一源”。三是提高民生數(shù)據(jù)的“安全度”。堅持底線思維，筑牢數(shù)據(jù)安全屏障。加強風(fēng)險防范，針對性挖掘和防范數(shù)據(jù)生命周期各環(huán)節(jié)安全風(fēng)險。加強數(shù)據(jù)權(quán)限管理，完善數(shù)據(jù)權(quán)限審批流程，明確審批環(huán)節(jié)、審批部門、審批時效等要求，確保牢牢掌握數(shù)據(jù)管理權(quán)。建立數(shù)據(jù)隱私保護、安全加密、調(diào)用異常監(jiān)測、安全隱患應(yīng)急處理等機制，全面提升民生數(shù)據(jù)安全防護能力。

（三）加強技術(shù)支撐，完善“政策找人”應(yīng)用平臺。將民政社會救助信息系統(tǒng)升級為跨部門、跨領(lǐng)域的社會救助信息系統(tǒng)，通過標(biāo)簽計算、關(guān)系計算等信息化技術(shù)的應(yīng)用，完善“政策找人”應(yīng)用平臺。一是以技術(shù)助力對象標(biāo)簽化。通過標(biāo)簽可以快速解讀數(shù)據(jù)特征，利用標(biāo)簽的分類、聚類快速洞察結(jié)果，可以為救助服務(wù)的應(yīng)用提供高效的資源服務(wù)；破解大數(shù)據(jù)多技術(shù)間的壁壘，利用標(biāo)簽運算實現(xiàn)離線計算、實時計算、流式計算的科學(xué)調(diào)度，為業(yè)務(wù)應(yīng)用開展各類計算提供高效支撐。二是以技術(shù)助力政策結(jié)構(gòu)化。將政策文本的內(nèi)容轉(zhuǎn)換為對應(yīng)的分類詞庫；所述分類詞庫包括政策基本信息詞庫、條件詞庫、結(jié)果詞庫和證明材料詞庫；挖掘政策文本中條件與結(jié)果之間的映射關(guān)系、條件與證明材料之間的映射關(guān)系、條件與問題之間的映射關(guān)系。 三是以技術(shù)助力匹配智能化。基于關(guān)系計算模型構(gòu)建服務(wù)對象與政策之間的關(guān)系模型，可以為救助服務(wù)的應(yīng)用進行綜合研判提供業(yè)務(wù)支撐。通過“采集及整理數(shù)據(jù)—量化分析—相關(guān)性測算—預(yù)測或決策”，構(gòu)建服務(wù)對象的政策關(guān)系圖譜。四是以技術(shù)助力信息推送主動化。根據(jù)現(xiàn)有社會救助政策、社會福利政策等，結(jié)合群眾畫像，針對最新的政策福利與群眾標(biāo)簽信息進行關(guān)聯(lián)分析，結(jié)合個性化推薦數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，實現(xiàn)政策精準(zhǔn)推送；將符合政策條件的群眾全部納入政策保障范圍，提供精準(zhǔn)推送服務(wù)。

（四）加強規(guī)范支撐，完善“政策找人”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為抓手，加強“政策找人”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推動“政策找人”全流程、全周期規(guī)范化。一是救助前期建立困難對象“需求評估標(biāo)準(zhǔn)化”。從“多維貧困”視角，建立包含物質(zhì)、健康、教育、就業(yè)、社會支持以及兒童青少年6大維度10個指標(biāo)的多維貧困指標(biāo)體系，科學(xué)、客觀進行指標(biāo)賦權(quán)，統(tǒng)一、規(guī)范、精確、便捷地評估困難群眾的致貧原因和困難程度。二是救助中期建立社會救助“服務(wù)過程標(biāo)準(zhǔn)化”。推動建立標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)救助顧問服務(wù)站點，從空間建設(shè)、人員配置、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進行規(guī)范化建設(shè)。建立社會救助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)困難家庭困境類別、困境程度、實際需求，建立對應(yīng)的社會救助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確各項社會救助服務(wù)的內(nèi)容和方式。規(guī)范社會救助服務(wù)流程，建立“社會救助服務(wù)指引”，明確各項社會救助服務(wù)的流程、方式及人員配置情況。三是救助后期建立“服務(wù)質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)化”。可以在應(yīng)用平臺建立“服務(wù)記錄”功能，及時、全程監(jiān)測社會救助服務(wù)的實效性和專業(yè)性；同時，可以借鑒商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的“服務(wù)滿意度評價”手段，及時了解服務(wù)對象對救助服務(wù)的評價以及有待改進的環(huán)節(jié)和方面；對于退出或結(jié)束救助服務(wù)的困難群眾，開展過渡性的“送一程跟進服務(wù)”，評估困難群眾是否需要再次、階段性或轉(zhuǎn)介救助，防止返貧返困現(xiàn)象發(fā)生。