新形勢下農村基層公共管理問題與治理績效提升

楊捷婷

（中共宣威市委黨校）

長期以來,中國農村的基礎管理模式都是由城鄉基礎社會組織建設和農村社會思想道德制約相互結合的地方自治管理模式。中國新農村建設雖促使農業社會主義改革的不斷深入,也推動了農業經濟社會蓬勃發展,但卻給中國鄉村基礎公共管理農村工作提出了全新的挑戰。尤其是隨著中國城市化建設的逐步深入和中國農村復興戰略的提出,隨著鄉村人口流動逐步加速,我國農村基層傳統的血緣與親屬關系也逐步淡化,新型農村的不同思潮交織,各種問題也開始凸現,城鄉基礎的公共管理模式也必將出現更加巨大的變革,以滿足新形勢的經濟社會發展需要。

盡管如此,中國農村基層民主政治建設還是面臨著不少問題,必須創新城鄉社會公共服務管理職能,提高農業公共服務管理工作績效,進一步發揮中國農村基層組織和部門對城鄉經濟社會發展的積極調節作用,推動中國鄉村經濟社會事業持續發展提升,以推動社會主義新型鄉村建設目標,盡早實現中國農村的全面振興。

一、農村基層公共管理的歷史經驗

農業基礎公共服務管理除相應的以基層管理機關為代表的行政機構之外,還分為國家部門與非政府部門特性的公共服務機構,非政府部門特性的公共服務機構既是服務農戶代表,又搭建了政府部門和農戶之間交流信息溝通的重要橋梁,也反映了個人參與的特點,從而促使每位農戶代表都參與到有關政策制訂與討論的過程中,以維護有關政策的合法性、集體性與公平性。

《村組法》就確定了非政府性公共機構的合法性,它已不是由政府推選出的附屬性的組織機構,而是由農民自行推選產生的自主性機構[3]。從理論發展層次上來看,非政府部門性質的自主權機構在相當程度上控制了行政機關權力,從實際層次上來看,非政府部門性質的自主權機構與行政機構相互協調,共同主導制度政策的制訂,為農村公共生活發展帶來了活力。

非政府性質的公共社會服務機構的實質意義和目的就是鼓勵村民參政議政,采取開會研究交流的形式,把政府公務員和村民代表們聚在一起,就共同關注的社會問題提供看法和意見,行政人員采取一種比較長遠的出發點,擺明了有關事務的利害關系,從而完善政策和決定最后結果,而村民代表在這里面就具有十分關鍵的角色,因為農民出身于農村,所以對群眾生活的認識也比較深入,所以能夠提供富有針對性的意見,具有草根的特點。在地方政府部門工作與廣大農民代表意見的雙重影響下,努力促進地方政策法規制訂工作朝著更科學合理的方面發展。

二、農村基層公共管理的作用

農村公共服務管理體系,是由地方政府部門所組成的經濟社會團體為鄉村經濟、社會生活和政治發展進行公共服務職能的管理形式。農業公共服務提供管理職責主要包括對農業秩序的維持,供給公務物品和公務,有效優化農業社會資源配置,建立農業社會保障制度,為培育和建立農業社會主義市場經濟體制提供資金保證等,最后實現農業復興。

（一）調節農村經濟發展環境,優化農業資源配置

農產品發展的核心問題是社會主義市場經濟的有效發揮。農產品公共管理部門通過發揮政府職能,一方面調節鄉村產品要素市場價格,提高鄉村產品的順利開展；另一方面政府以財政補助、稅費減免等多種形式減少農村土地成本,有效調動農戶的生產積極性,調節城鄉經濟社會收入差距,推動農產品社會公正。同時,通過政府公共服務管理部門為農產品供應基本公共服務物品和服務,進一步健全城鄉基本設施,進一步有效優化城鄉發展與市場秩序,引導城鄉農業發展公共商品和公共服務的供應,進一步有效優化農業資源配置,有效推動城鄉農業發展生產與城鄉經濟社會的長期發展,穩定了農產品經濟運行。

（二）健全農業社會保障,維護農業生態發展

經濟社會發展和生態環境保護也是中國農村復興戰略的主要內涵,這也是鄉村地區公共服務管理的主要職能。長期以來,中國農村長期存在與城市社會保險差異化問題,但隨著中國新型城市化發展趨勢,新農業經濟社會發展必須健全農村社會保險機制和管理體系,為新農業發展和改善農村生存水平提供社會保險,在解決了農村居民的生活后顧問題之后,就需要借助公共管理職能完善社會保險。同時,由于大量城市資金流入新農業,逐步轉變為農民的經營發展模式,新農業生態環境將遭遇新的挑戰,也就必須發揮社會公共管理的農村生態保障職能,為環境問題提供有效監督和管理。

（三）保障農村農民合法權益,促進了農業社會發展

社會主義新型農村建設,最基本的目標就是使全體村民共享改革的豐碩成果。政府利用公共管理職能維護村民合法權益,對改革過程中不利于維護村民權益的行為加以規范,維護農業社會穩定。體現在政策有關制度的落實和執行,新鄉村新體制、新規范的建立,以推進鄉村制度變革,確保農村居民在耕地、財產、就醫和文化教育等各方面的合法權益；另外,針對新鄉村工程建設存在的新問題,健全鄉村服務,為保護村民合法權益提供支持和咨詢,逐步減少新鄉村建成過程對村民權益的影響,促進鄉村經濟社會全面發展。

三、農村基層公共管理存在的問題

（一）公共管理主體單一,資源整合能力欠缺

公共管理主要具有多樣性特點,通常由政府部門為主的多元化社會團體和力量共同參加。不過,在中國的農村基層公共管理工作主體上則多由地方政府部門主導,沒有任何社會團體和力量的加入,盡管隨著中國新型鄉村建立,更多的社會團體也加入到了鄉村公共管理工作中,但都未能發揮功能,仍然以地方政府部門為主,導致了鄉村管理工作的人才與資源整合力量缺失。這也與中國對鄉村公共管理工作的傳統觀念思想相關,在中國傳統觀念思想影響下,中國農村的基層政府部門一般都比較保守,缺少開拓創新和進取精神,對政策的實施也存在著盲目性。加之農村基層政府部門人員素質不齊,公共服務管理水平與服務能力薄弱,很難因地制宜,綜合各地資源,并針對本區域實際狀況靈活實施相應措施。

（二）公共管理資金運用偏頗,公共管理工作目標沒有長期意識

發展社會主義經濟一直是中國農村公共管理工作的重點目標,導致中國農村基層公共管理工作通常忽略了政治、社會經濟以及環保等其他方面的功能。在農村公共管理工作資金運用方面,政府更多的投入存在于很多社會經濟效益的方面,尤其是可以較快提高地方政府財政收入的建設項目,甚至往往占用了農村發展、公用基礎設施建設和環保等方面的投資,從而缺少了資金運用的透明度。雖然在新農村振興策略下,公共服務管理的全面性受到廣泛關注,政府運用財政資金大量增加了在農村衛生、文化教育、養老和公共服務等基礎設施方面的投資。不過,農村地區基層公共服務管理工作對農業市場的影響傾向性仍然超過了其他方面,不利于農業區域公共服務管理工作職能與業績的全面改善。

（三）農村居民參與度較低,直接影響城市公共管理

農村基層的公共管理工作和農村日常生活密不可分,關乎著農村居民的整體利益,但也普遍存在著農村居民參與度較低下的狀況,不少地方公共管理項目對農村居民并沒有知情權,由基層政府部門直接代辦現象嚴重。以農村的失地農民養老保險為例,由于有些地方的農村居民并不知道失地農民養老保險狀況,因此基層政府部門在幫助代辦農村養老保險的有關事項時,往往僅讓農村居民提交個人身份信息并簽章即可,造成了不少失地農民誤以為失去土地后就沒有了基本社會保障,從而影響了公共管理績效。而地方財政的各種支農補助、養老和健康補貼等,因為需要農村居民繳費協助,因此也有較好的政府執行效應。一般來說,在農村基層的公共服務管理工作中,對于需要農村居民繳費、提交資料等方面的管理項目通常有著很大的社會參與度,實施成效也較好,但如果基礎設施、環保等領域的管理內容沒有農村居民協助,則一般通透性較弱,易產生管理工作錯誤,也不利于各項目順利開展。

（四）公共管理人員的績效考核標準不一,個人業績評估比較難

農村地區基層農業公共管理包含的內容較多,管理目標又因農業經濟發展水平差異而存在差別。所以,農民很難制定具體的管理目標,即便制定了目標,對目標的具體執行卻沒有經過過程管理,也就很難體現公共管理績效了。這也與當前的農業經營和農村社區發展制度有較大關聯。傳統農業經濟是鄉村社會發展的基石,傳統農業公共管理系統也是圍繞耕地與農產品而進行,但隨著農村城市化的進展,不少地方還存在農民以售賣耕地實現增收的狀況,傳統農業不再是鄉村經濟社會發展的基石,農村原有的傳統農業公共體系、管理目標制定和執行方式也隨之受到了沖擊。加之農村基層公共服務管理人才短缺,無法在新形勢下為企業實現公共服務管理職能,造成了管理工作中實施不力、運行成效低下等問題,又因為缺少有效的質量監管和流程管理,政府無法有效調控目標,并對管理部門實施了量化考評,嚴重提高了農村基層的公共服務管理成本。

四、農村地區基層公共管理治理績效的改善措施

（一）轉變鄉村公共服務管理理念,推動鄉村公共服務管理績效全面改善

農村復興,是指鄉村區域政治、經濟、人文、社會及其自然環境的全面復蘇。所以,政府必須改變過去以經濟社會發展為首的農村公共管理目標和理念,逐步回歸農村地區基層政府公共管理的職責,以實現公共管理效用。對經濟社會發展水平較高的鄉村地區,在公共管理政策出臺與資金投入上,也要注意向各方面傾斜,注重健全新鄉村社會保障制度,建立社會主義的新型鄉村管理制度,發展新鄉村生態與環保項目,注重新鄉村文化基礎設施和文化產業項目的建設,以保障新鄉村全面發展。而對經濟社會發展水平較落戶的鄉村地區,也要注意向各方面均衡發展,逐步轉變以往先發展經濟后再發展社會的公共管理路徑,以全面發展改善農村居民的生存質量。

（二）多元化鄉村公共管理投入主體,以增加鄉村公共管理資源整合力量

政府部門是公共管理工作的政策投入主體和實施主體,但縣鄉政府部門仍是農村地區基層公共服務管理工作的主體方,要發揮地方政府部門在農村公共服務管理工作中的重要功能,進一步提高地方政府部門對公共服務管理工作政策的實施力。明確當地政府各部門分工,積極動員地方民營企業、社會團體和農村居民等,有效整合各種公共資源,優化鄉村公共服務管理工作資源分配,提升農村公共服務管理水平。同時,簡政放權,積極建設農村服務型政府,加大地方政府部門的協同辦公投入,縮短農村政府公共管理業務過程,有效減輕農村農業人口負荷。農村居民委員會是基層鄉村自治機構,要努力減輕村級集體機構的政府屬性,充分發揮鄉村自治機構的公共服務職能,加大力度懲治鄉村貪污腐敗現象,提高鄉村人口對政策的信任,增強鄉村人口對公共服務管理政策措施和服務項目的知情權和參與權。

（三）加強農村基層公共服務管理體系實施和監管,提高鄉村公共服務管理效益

首先,要確立農村基層公共管理工作的主體負責制。因為鄉村公共管理工作的涉及面較廣,內容也相對繁雜,地方行政各部門之間的配合很易產生問題,政府各部門交錯管理易造成權責缺位,降低了整體效能。所以,根據不同的公共管理工作目標,必須實行主要機關負責制,以形成在主要負責機關主導下的協調合作機制,以破除政府各機關各自為政和互相推諉的弊病,有效整合地方行政資源。其次,要形成公共管理工作的動態流程管控和監督。一方面,對公共管理工作的各項資金使用狀況實行審計和監督管理,防止了涉及資金的擠占、挪用等現象,從管理上保證了財政資金的透明度和有效利用效果。另外,開展政策措施實施的流程管理與結果評價,加強流程管理,及時改進政策實施偏誤,保證公共管理方向正確性。同時,充分發揮社區黨組織與農村居民對相關項目的監管職責。

（四）明確農村基層的公共管理工作目標責任,健全績效考核制度管理機制

農村的基層公共服務管理工作是一項工程,必須以總體目標為引導,層層劃清,層層落實,把工作責任、權力和利弊關系具體至各機關、各人員,還必須根據鄉村發展程度的差異,確定了總體方向,制定動態靈活的實施辦法。同時,通過動態的考核機制，來轉變這種忽視過程的考核方式，以來提高過程績效的權重,并結合農村公共管理監督機制,科學合理地提出了考評工作目標,前瞻性地促進總體目標的最終達成。此外,還要充分發揮政府績效考核對公共管理者的帶動效應,進一步發掘農村公共管理潛能,充分調動農村有關人員的主觀積極作用,激活創新能力,提高鄉村公共管理工作的整體效能,推動中國農村地區基層公共管理工作的科學化發展,促進中國新農村的建設和發展。

五、總結

基層公共管理促進了農村經濟發展，在調節經濟發展優化資源配比、完善農村社會保障、保護農村生態、保護農民權益等方面有著極為重要的作用。但在新形勢下，也暴露出基層公共管理存在的問題。因此，本文則對如今新形勢下農村基層公共管理的作用以及所存在的問題進行了分析探討，并對基層公共管理治理績效提升對策進行闡述，希望文章達到拋磚引玉的效果，引起更多人進行研究分析，共同促進基層公共管理科學化，促進農村經濟發展。