空間正義視域下智慧城市建設路徑研究

李南樞

（重慶大學法學院）

“十四五”規劃明確提出“以數字化助推城鄉發展和治理模式創新……推進新型智慧城市建設”。根據國家發改委等八部委印發的《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，智慧城市是指運用大數據、物聯網、云計算等新一代信息技術賦能城市規劃、建設、管理和服務智慧化的新理念與新模式。隨著智慧城市建設的推進，“算法設計未來”“萬物皆可計量”等數據崇拜之聲不絕于耳，智慧城市似有面臨純粹技術化的風險[1]。事實上，智慧城市建設中因信息處理的高度網絡化與集中化，信息安全已成為懸在城市上空的“達摩克利斯之劍”。空間正義理論要求在城市治理中照顧不同群體的利益，保障每位公民的基本權利，以實現效率與公平兼顧[2]。應當明確，智慧城市絕非簡單的技術問題可以解決，在空間正義視域下重新審視智慧城市建設方向與方式，將為智慧城市建設提供有益的思考。

一、智慧城市建設的現實困境

就數字技術為代表的新一輪科技革命而言，城市實現了技術人才的數量集中、技術要素的空間集聚與技術應用的場景豐富，其本身是數字技術的誕生地與實踐場，智慧城市的建設具有理論上的必然性，但智慧城市建設亦存在諸多困境亟待解決。

（一）數據侵權

2017年，谷歌與步道實驗室在加拿大多倫多開展智慧城市項目實驗，但遍布城市的信息傳感器在收集到海量數據的同時，引發人們對數字隱私的擔憂，致使“數據鄰避”行為頻發，并最終致使項目折戟。與此同時，劍橋分析公司通過惡意攻擊非法獲取臉書8700萬用戶數據，造成巨大的經濟損失[3]。研究者愈發認識到，當數字技術在城市空間全面滲透時，亦會帶來便捷與隱私的沖突，主體權利面臨更高的被侵害可能。一方面，智慧城市建設中數據侵權的成本大大降低。例如，城市治理機構為便于提高治理效率掌握大量全面而有效的數據，形成智慧城市的數據中樞，在為城市治理帶來便利的同時降低了數據侵權難度。過去的非智慧城市建設中，各類數據通常是處于非電子化的離散儲存樣態，數據侵權成本較高，且批量執行的操作性不強，而一旦惡意侵權人利用黑客技術侵入現有數據中樞，便能低成本、系統化地竊取海量數據，加大數據不法利用的風險。另一方面，智慧城市建設中數據侵權人擁有更為強大的隱蔽優勢。例如，過去的數據侵權需竊取固定儲存數據的物理載體，但智慧城市建設中物理與虛擬空間契合度不斷加深，侵權人僅需通過智慧城市中某個數據接入口便可利用數據中樞獲得特定信息，且因操作區域與數據失竊區域的遠距離和計算機IP的隨機性、流動性與可修改性，侵權人的侵權痕跡難以被輕易發現，從而在客觀上增加了數據維權的難度。并且，數據侵權后在微博、論壇、評論區等互聯網公共區域披露的可能性極大，極有可能對受害人造成二次傷害。同時，在數據安全日益受重視以及數據經濟價值日益凸顯的當下，智慧城市建設中眾多主體難以具備單獨收集大規模用戶數據的可能，數據的互聯互通與整合利用亦未實現，數據反而被隔絕成諸多孤單的島嶼，即“數據孤島”現象。

（二）簡單治理

在智慧城市建設中，有學者提出智慧城市治理就是算法至上，通過精確算法技術實現科學決策和精準治理[4]。算法依賴海量數據資源的收集，且單一數據本身可能粗糙或存在干擾等變量。并且，智慧城市雖為城市治理帶來系統性變革，但紛繁復雜的現實世界是否真能被可以度量的二進制代碼所替代？事實上，人類的聯系與交互豐富多樣，城市居民的需求亦多元復雜，當前城市智慧基礎設施難以滿足不同群體的技術需求。智慧城市建設中，囿于城市空間資源的稀缺性，數字技術往往需依托現有城市空間結構布局，隨著數字監控、數字安防等治理技術的普及與運用，社區門禁、全封閉管理空間日益增多，城市披上“數字皮膚”，技術土壤不僅并未方便全體人民的生活，反而滋生出無所不在并持續進化的全場景監控社會，加劇城市空間分化與空間區隔。大量外來人群、老年人群、低收入人群在使用城市空間中遭受多重限制，形成“數字鴻溝”，即智慧城市在防范公共風險、推進城市更新的同時，客觀上形成了對弱勢空間群體的相對剝奪，大量城市公共空間資源被“私域化”。智慧城市的數字鴻溝在潛移默化中又進一步造成了社會鴻溝，使得社會群體在面臨技術治理時存在被技術物化的可能，這無疑大大增加了城市居民參與城市治理的難度，與方便社會參與的初衷背道而馳。隨著治理權威由人走向算法，城市被大數據所編織的虛擬網絡籠罩，個體不再是自主的，而是城市治理中的一套“生化算法”，個體與數據掌控者之間的力量懸殊愈發難以逾越。

二、空間正義與智慧城市的耦合

空間是思考城市治理的重要視角，亦是智慧城市建設的重要維度，空間正義視角將為智慧城市提供新的建設方向。空間正義思想本身是西方社會空間批評學用以分析資本主義城市發展的一個核心概念，其從空間維度對社會關系與社會結構問題予以評價，強調空間生產與資源配置中應保障空間中不同主體的機會均等及全面發展。簡而言之，空間正義是社會正義的空間表達形式。

（一）空間正義為智慧城市建設內嵌治理邏輯

城市治理中，因經濟社會的發展與個體特征多樣，使得公共服務需求愈發精細化，對政府的公共產品供給提出了更高的要求。智慧城市建設的目的本是解決現實中日益分化的公共服務需求，以在公眾需求分化和政府供給間形成張力，如通過專業化平臺實現城市治理信息的及時傳遞，解決傳統官僚體制下的信息分配格局不對稱問題。但資本主導下的數字技術創新與擴散并未構建多元主體的共同參與格局，原子化的公眾更成為簡單的數字符號，迎來簡單化治理[5]。空間正義正是要求智慧城市建設與城市不同治理情境互嵌，真正做到識別智慧城市建設的多元現實基礎與公眾的差異化需求，而非以解決政府政績、提高企業效益為核心，厘清智慧城市在國家治理能力現代化建設中的真正角色，才能形成更廣泛的智慧城市公共利益。

（二）空間正義為智慧城市建設注入人本主義

面對數字鴻溝問題，應當認識到，智慧城市在追求城市公共安全與空間秩序穩定的過程中，不能脫離人本主義精神的指導，世界上沒有絕對客觀的城市空間，空間需透過社會實踐產生的社會關系而迸發活力，以人為本是智慧城市建設的根本原則。作為關注空間資源分配的空間正義觀，其與智慧城市中的技術治理問題必然產生聯系。空間正義不是部分人的正義，而是面向普通個體、傾向弱勢群體的人民正義觀。因此，空間正義要求智慧城市建設需回應城市發展中的現實問題，技術治理應將弱勢群體的空間邊緣化困境與公共空間相對減少的問題限制在最低程度。應當明確，在智慧城市建設中，人是智慧城市的主角，技術治理不是造成主體異化以替代人，而是用以幫助人和服務人。技術雖能重塑社會，但更要求技術是在符合空間正義要求的基礎上對社會治理秩序進行重塑，從而維護不同群體的合法利益，以實現良政善治。

（三）空間正義為智慧城市建設提供權利基礎

城市的公共安全需要技術治理以權利保障為導向，而權利保障不能脫離正義觀念的形塑。空間正義在某種條件下本身即是空間權利的表現形式，其亦要求智慧城市建設從權利保障角度探索技術治理的改進思路[6]。在智慧城市建設中，空間權利要求技術治理尊重民眾的主體地位，保障其在技術治理中充分享有知情權、表達權、參與權、監督權等。城市是主體積極追求美好生活的行動空間，傳統智慧城市治理偏向政府職能部門間的共享與公共數據安全，對個人數據權利保護不足。因此，空間權利要求保障每個主體在智慧城市空間之上擁有避免數據被侵害的權利，只有當個體的權利得以保障，公共利益方能更好地實現。

三、空間正義視域下智慧城市建設的路徑探尋

通過分析空間正義與智慧城市的關系可以發現，智慧城市的建設困境實質就是空間正義的實現困境。有學者從管理學角度進行反思，認為智慧城市的建設困境主要是智慧城市建設的主體異化所致，企業因掌握數字技術并控制輿論導向從而在智慧城市建設中居于有利地位，其更愿意基于商業利益決策而非衡量社會需要[7]。因此，學者逐漸強調企業數據監管與增強公民數據隱私意識的重要性[8]。但該方案會引發智慧城市建設的“數據孤島”問題，部分學者從技術層面上提出了解決方式，如利用區塊鏈技術解決數據孤島問題，通過對抗性訓練、知識蒸餾、數據清理等方式主動防御數據的外部入侵等[9]。然而，區塊鏈技術可增強隱私保護，但其自身吞吐量有限且可擴展性較差，難以支撐大規模應用，主動防御技術亦存在使用成本過高及普及困難等問題。完美無瑕的技術在未來也許可能實現，但目前并不具有現實可行性。

習近平總書記早已強調“科技創新、制度創新要協同發揮作用，兩個輪子一起轉”[10]，為科技與制度的關系作出精確論斷。片面追求智慧城市建設中的技術治理而忽視制度功能的發揮，必然面臨“數字鴻溝”與“數據孤島”等困境，從而影響智慧城市建設效果的最優化發揮。只有堅持科技與制度的協同，才能補足技術缺陷，實現創新驅動的根本變革。例如，被稱為我國人臉識別第一案的“杭州市民郭兵訴杭州野生動物世界有限公司案”在歷時兩年的審判中，因相關制度的缺失使得司法機關沒有精準專業的法律適用，判決結果難以令當事人信服[11]。而在此后發布的《個人信息保護法》及《最高人民法院關于審理使用人臉識別技術處理個人信息相關民事案件適用法律若干問題的規定》中，通過明確處理原則、告知內容、同意形式及影響評估等方式構建了較為完善的事前信息處理規則，并對侵權人承擔的民事、行政及刑事責任予以規定，從而為人臉識別提供了制度保障。可見，智慧城市建設中的空間正義實現問題本身源自主體的社會實踐，需要通過有意識的實踐活動加以矯正，制度無疑是其中至為重要的力量，其通過社會關系的構建從而規范社會活動。并且，個體利益分化是當前社會問題的主要成因，個體利益分化加劇了空間利益分化，更要求發揮制度功能以實現利益統合。法國社會學家涂爾干認為，不同于過去集體成員的類似特質，隨著社會分工的出現與發展，個體異質性不斷擴大，社會集體意識不斷削弱，個人的認同往往局限在諸如職業群體等有限群體中而非整個社會，個人主義已成為現實[12]。制度已然成為維系社會公共利益的重要力量。通過完善的制度規則，可以維持或保護社會中專門化的個人利益，從而形成社會群體相互依賴的制度模式。

概言之，制度是空間正義實現的保障。一方面，完善的制度將保障公眾權利的合理配置。在一定意義上，智慧城市建設產生正效益的關鍵即正確處理公共利益和個人利益的關系。過于強調公共利益而忽視個人利益將造成公民權利遭受侵害，最終必然損害公共利益，智能化的便捷不能以犧牲公民個人利益為代價。制度通過對智慧城市空間中的強勢主體侵權行為的糾偏，將空間中弱勢主體的正當利益轉化為制度中的權利從而避免被隨意剝奪，并對符合公共利益的主體需求予以傾斜性權利配置，將保障社會主體平等分享智慧城市建設成果。另一方面，完善的制度會實現公共資源的合理配置。新制度經濟學認為，當市場力量無法滿足社會公共需要時，應通過政府對公共資源進行再分配，以推動個人努力變成私人收益率接近社會收益率的活動，從而實現社會層面的實質公平和結果正義。將該理論置于空間正義框架之下，就是要求政府根據智慧城市建設中的特殊情況，給予公共資源的差異化供給，以改變空間內外部的不平衡狀態，實現整體意義上的共同繁榮。在這一過程中，制度更為注重公共資源再分配的公平與秩序，為政府構建更具秩序內涵的再分配運行系統。事實上，秩序與正義兩種價值本不沖突，而是在更高層面緊密相關、融洽一致。

總體而言，將智慧城市建設納入制度框架，是保障數據安全與建設成果和效率間平衡的關鍵。但相對于豐富的智慧城市實踐，智慧城市的制度保障程度仍較為滯后。盡管有城市設置了不同的公共安全預案，但諸多預案位階較低，其他智慧城市建設相關制度散見于《突發事件應對法》《安全生產法》《個人信息保護法》等規范中，缺乏對智慧城市建設的系統性規定，難以適應大數據時代的發展需要。從空間正義的視角看，未來在制度構建中應在智慧城市高效便捷的基礎上立足民眾訴求，保障空間秩序，從數據使用的全生命周期提供公共產品供給，整合社會資源，以形成全產業、全鏈條式的制度措施，從而確保權利的真正落實。

四、結語

空間正義觀要求尊重城市空間內每一位居民的基本權利，兼顧智慧城市建設的效率與公平，實現整體利益與長遠利益的最大化。因此，必須通過制度創新保障智慧城市建設中的空間正義，維護城市居民合法權利與合理利益，推動良政善治的實現。在此基礎上，未來智慧城市建設中，應建立政府、社會、企業多方共同參與機制，不斷夯實數字底座，對接居民個性化需求，營造健康可持續的數字環境，切實提升城市治理水平。