關于加強行政事業單位國有資產管理的思考

■胡國知

（上海市科技創業中心）

引 言

到2020年末，我國行政事業單位國有資產總額達到43.5萬億元，在資產保障及推進國家重大戰略和民生工程方面發揮著重要的作用。行政事業單位應該以落實《行政事業性國有資產管理條例》為契機，全力推進條例的貫徹實施，研究出臺和完善相關配套制度和辦法，確實做好新增資產配置的預算工作，推動資產的調劑和共享共用。但是長期以來，由于行政事業單位國有資產的特殊性，給科學監管和合理配置帶來了一定的難度。因此，加強行政事業單位國有資產管理已變得日趨緊迫和重要。

1 行政事業單位加強國有資產管理的重要性

行政事業單位的國有資產主要包括：流動資產、固定資產、長期投資、無形資產等。加強行政事業單位國有資產管理既能保障國有資產安全、防止國有資產流失，也能確保政府部門行使其職能的同時降低腐敗行為發生。只有合理地配置、科學地使用、規范地處置和調配資產，才能有效降低政府運行成本、減輕財政負擔，提供有效保障。合理的安排預算資金，有效整合資源、盤活存量，能有利于經濟建設。

2 行政事業單位國有資產管理存在的問題

2.1 國有資產管理意識淡薄

部分行政事業單位意識不到管理國有資產的重要性，資產管理意識薄弱，對資產管理不夠重視，從而導致國有資產出現流失嚴重、浪費及私吞的現象。管理部門管理理念落后，在管理上，都是簡單采用國有企業資產管理的方式和手段，不結合行政事業單位資產管理的特點，導致在行政事業單位管理中“政企”不分。此外，有些行政事業單位沒有報批流程，私自審批出租、出借國有資產，合同簽訂不規范或不簽合同；出現出租、出借國有資產收益流失的隱患；一些單位處置報廢標準不統一，報廢的資產在數量和金額上往往是根據本單位申請到的預算經費來決定，從而加大了國有資產流失的風險。

2.2 家底不清賬實不符

首先，部分行政事業單位的固定資產不及時入賬。有的單位對取得的固定資產沒有及時入賬，出現賬實不符的現象。如更新、大修所形成的固定資產、捐贈、調入以及新購入的資產沒有及時入賬，甚至根本沒入賬；有的固定資產在更新改造中已經拆除、報廢或損毀，而這部分資產卻不作賬務處理，導致資產存量嚴重不實；其次，由于存在大量已完工并投入使用，但一直不辦理竣工手續的資產，導致存在賬外資產。再有，由于不規范核算固定資產沒有按統一標準對固定資產進行計價核算，對不應該計入固定資產的費用計入固定資產的入賬價值，導致虛增固定資產價值。有的單位財務沒有核算固定資產明細，只管固定資產總賬，使賬實無法核對。有的單位財務人員對日常變動的資產不及時入賬，年底核對發現問題后，補記賬或亂調賬，導致固定資產核算不實。

2.3 管理不規范造成國有資產嚴重流失

首先，由于有些行政事業單位在國有資產處置方面程序不規范，沒有按照規定程序履行處置報批手續，處置資產過程不公開、不評估，擅自變賣、隨意處置造成國有資產流失。其次，對外投資流失。有的事業單位不按規定程序進行對外投資，投資無論證、沒有可行性研究、無集體決策，虛假出資、對外投資不入賬、對被投資企業疏于管理、對被投資企業沒有保值增值的考核機制、收益缺乏管理或不予反映，導致國有資產流失；再次，許多單位對流動資產日常管理松懈，應收款項在年末不進行全面檢查，大量應收款項未能及時收回導致壞賬、呆賬；由于對流動資產管理不善，造成流失。最后有些單位對資產缺乏有效的管理，不實行成本核算，只使用，不體現國有資產使用收益。

2.4 內部控制制度建設不健全

2.4.1 管理職責不明確

國有資產管理辦法、投資計劃，資金安排，日常管理存在多頭管理的現象，監督管理不夠嚴格，各管理部門的職責在制度中不夠明確。審計、巡視巡察中發現由于單位資產管理與財務管理脫節，導致財務信息失真的現象比較嚴重。有些單位的會計賬表、房屋、交通工具、設備等實物分別由單位的財務部門、辦公室及物業部管理，由于缺乏相互間的牽制制度，不及時溝通，有時候出現一個部門已經將資產報廢，財務部門卻沒及時入賬，未辦理相關資產的處置手續；有的單位缺少定期盤點制度；有的單位沒有建立資產與財務管理相配套的制度，導致職責不明、賬實不符。由于行政事業單位資產管理體系不清，層級較多、職能交叉，造成部門之間相互推諉扯皮、辦事效益低下的現象，給國有資產的管理造成一定的障礙。

2.4.2 監督機制不健全

內部監督方面由于沒有健全的監督機制和缺乏專業的管理人員，內部控制制度和績效評價方面也存在一定的漏洞，導致資產配備結構不平衡，造成國有資產浪費和流失。外部監督方面由于外部審計和財政部門主要側重于行政事業單位財務制度的執行、財務預算收支和預決算情況的監督，再加上，行政事業單位本身缺乏有效、科學的外部監督機制。不完善的內外部監督制度，很容易出現腐敗和侵吞國有資產等現象的發生。由于監督模式和機制的陳舊，監督工作的作用將受到限制。只有建立完善的監督機制，將內部監督與外部監督相融合，才能更好的防范和控制風險。

2.5 缺乏專業的資產管理人才和隊伍

由于有的行政事業單位沒有設立專門的資產管理部門，一般由辦公室或物業部門負責管理。也沒有專業的資產管理人員管理資產，資產管理人員專業性水平不高或由一些不太了解國有資產管理制度及辦法的將近退休的人員擔任。由于資產管理人員專業水平及素質和資產數量繁多的原因，日常對國有資產的管理主要依靠手工登記，由于登記不全、入庫和出庫記錄不及時加上后期盤點和抽查的工作沒跟上，因此出現國有資產管理混亂的現象。此外還存在多個部門共同參與管理，出現“多頭”管理的情況。

3 加強行政事業單位國有資產管理的對策

3.1 提高國有資產管理意識

行政事業單位要通過政策宣傳、培訓和經驗交流等活動，來糾正國有資產管理認識偏差的問題。提高單位每一位員工管理國有資產責任意識和積極性，以此確保國有資產安全。在具體的實施過程中，行政事業單位應優化管理手段，提高管理效率，促進管理工作的系統實施。對于行政事業單位有國有資產出租、出借和調撥等事項的，應當由單位提出申請，經上級國有資產監督管理部門審批后方可辦理，不得隱瞞或私自相互借用等違規行為的發生。在資產處置方面應嚴格執行審批制度、處置、報廢標準、使用年限，明確審批權限，防止國有資產的流失。

3.2 完善國有資產管理制度

健全國有資產管理制度，明確國有資產在各部門以及管理環節之間的權限和職責，對實物資產進行定期盤點清查，認真做好資產管理賬表及相關資料，做到賬實、賬賬、賬卡相符。

在健全管理制度方面：首先，建立資產管理內部控制制度。單位員工自上而下都要有資產的內控意識，將資產管理機制落到實處。其次，建立動態的資產管理制度。建立健全資產卡片管理登記制度，制定操作性較強的動態管理制度，加強審計監督。再次，建立資產報損追責機制。在單位資產管理制度中明確，由于資產使用人、管理人的原因造成資產毀損、丟失等情況應該依法追究相關責任。最后，建立國有資產績效評價制度。根據單位的實際情況，制訂和完善資產管理績效評價指標，開展資產使用的績效評價，通過績效評價促進資產的合理配置，減少浪費，降低運行成本。

在資產處置方面，應遵循公開、公正、公平原則，雖然近幾年國務院不斷推出簡政放權，“放管服”的改革措施，將低于一定數額的固定資產處置權交由資產權屬單位自行處置后，向主管部門備案。但作為責任主體的行政事業單位更應該加強資產內控管理措施，按照規定對該處置的資產應委托具有相關資質的中介機構對國有資產進行評估或鑒定，通過公開拍賣平臺將評估或鑒定后的國有資產進行拍賣。拍賣所得扣除稅費后作為“非稅收入”上繳財政。

3.3 嚴格執行國有資產配置標準

在資產配置方面，資產管理部門先要摸清單位存量資產、允許配置的資產標準以及財政的承受能力，然后再進行資產配置。協調各業務部門之間的調撥管理，將單位閑置的資產加入政府“公物倉”，以便政府統一調劑使用，提高國有資產的使用效率。

3.4 加強管理人才隊伍和信息化建設

一方面，對國有資產管理人員進行專業培訓。對行政事業單位資產管理人員進行正規專業知識培訓，使其能掌握和了解相關管理制度、提高專業知識和技能，加強工作責任心。另一方面，提高資產管理信息化水平。利用信息化技術或監管平臺，對國有資產進行實時掌握、動態跟蹤。同時還要建立國有資產管理業務流程的標準體系。通過提高信息化水平，加強各職能部門之間的信息共享，實現國有資產全過程的信息化監督，提升監管效率，形成監管合力。

3.5 加強對無形資產和對外投資的管理監督

事業單位應該健全對外投資管理制度，明確對外投資管理中應該要執行的程序。應該在每年的年初向上級主管部門提交當年的投資計劃，并對項目的可行性進行科學論證、公開決策。投資論證后，需上報單位領導班子集體決策，并按照國家有關規定履行報批手續。投資立項通過后，嚴格按照投資計劃執行，如有變動，應經單位領導班子審批。對于股權投資，事業單位應該建立專門的部門和崗位進行跟蹤管理。形成定期對其經濟運行情況進行跟蹤分析的監督機制。事業單位所辦企業發生合并、分立，增、減注冊資本以及解散、申請破產，應當按企業內部決策程序進行審議并形成決議，由事業單位按照“三重一大”議事規則進行集體決策后向上級主管部門提出申請，經上級主管部門審核后報市財政局審批。企業發生改制、上市的，應當按企業內部決策程序進行審議并形成決議，由事業單位按照“三重一大”議事規則進行集體決策后向上級主管部門提出申請，由上級主管部門審核后報相關部門。事業單位應該采用信息化系統（對外投資監管系統）對其投資的所有企業的資產負債、利潤和現金流量等指標進行實時監控，對不履行集體決策程序或重大決策失誤的人和部門，應當追究相應的責任。對于事業單位投資的全資、控股公司應將黨的領導加入公司章程。對于重點監管的企業進行分類管理，重點監管企業發生以下事項需報事業單位主任辦公會進行討論：擬調整公司董事長、總經理等主要負責人事項，須先由事業單位黨委會審議；公司董事長、董事、監事、總經理、副總經理、財務負責人和其他高級管理人員在同類業務的其他單位兼職；公司利潤分配方案和彌補虧損方案；修改公司章程等；事業單位直接投資的公司擬增加或者減少注冊資本；事業單位投資的國有獨（全）資企業（公司）、國有控股公司再投資企業擬增加或者減少注冊資本；其他需要討論的有關事項。加強對外投資的風險管理，嚴格限制企業投資期貨、買賣股票、拆借資金等行為，事業單位投資的國有獨資企業（公司）、國有控股公司申請轉讓股權時，應當按照《企業國有資產交易監督管理辦法》相關規定做好評估備案。對于事業單位投資的國有獨資或控股企業（公司）再投資中涉及有境外投資的，需先通過商務委、發改委和國資委的核準，經多方論證和分析后才可進行投資。加強投后管理，盡量使境外投資企業的政治風險、經營風險和外匯風險降到最低。

4 結 語

在深化改革的新經濟形勢下，行政事業單位不僅要加強國有資產管理人才隊伍建設、建立健全國有資產內控管理制度，不斷強化預算控制和優化資產配置。同時，還要提高國有資產管理信息化水平，這樣不僅能提高國有資產使用效益，同時還能保證國有資產的安全。