“總體國家安全觀”融入《國防法》：規則表達、理論應然和實施要義

■ 詹周達

一、討論的引入

總體國家安全觀是習近平新時代中國特色社會主義思想的一個重要組成部分，是新時代國家安全治理的理論遵循和行動指導。《國防法》是調整我國國防工作開展過程中可能涉及到各項權利義務關系的一部中央立法，是我國國防領域的基本法，對《憲法》中的國防和軍事條款進行進一步的立法細化，同時也為《國防交通法》《國防教育法》《兵役法》《軍人地位和權益保障法》等國防立法提供了規則依據。《國防法》在1997 年正式制定以來，經歷了2009年和2020 年兩次修訂，在最新一次修訂中主要體現了相關重大政策制度改革成果，其中一個明顯的立法亮點即是明確提出國防活動要“堅持總體國家安全觀”，體現了《國防法》立法對總體國家安全觀的積極響應與主動貫徹。本文將基于《國防法》中寫入“堅持總體國家安全觀”這一立法亮點，探討“總體國家安全觀”融入《國防法》的合理基礎、規范要義及其實施的路徑展望，進而豐富對總體國家安全觀指導國家安全法治建設以及國防和軍事立法本身的理論認識，為《國防法》的實踐實施提供理論參鑒。

二、“總體國家安全觀”融入《國防法》的規則表達

從對《國防法》文本的詞頻分析來看，“安全”一詞一共出現有27 次，同時結合對《國防法》的立法宗旨分析可知，“安全”是《國防法》所特別追求實現的一種價值導向。誠然，《國防法》作為一部以國防為主題的中央立法，其制定與實施的目的從本質上而言即是旨在通過為國防活動的高質量開展提供規則支撐，發揮維護并實現國家安全的制度實效?；诖耍M一步聚焦到“國家安全”概念本身，需要對“國家安全”進行與時俱進的理解，明確認識到當前我國“國家安全”概念的理論根基。結合對黨的十八大以來中國特色社會主義新時代建設的時代實踐可知，習近平總書記于2014 年在中央國家安全委員會第一次全體會議上正式提出的“總體國家安全觀”，拓寬了全黨全國對于“國家安全”概念的認識維度，認定我國新時代國家安全治理應當準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢、綜合統籌多個領域，推動我國國家安全治理體系和治理能力現代化水平得到歷史性的進步與實質性的提升，指導我國走上了中國特色國家安全道路?？梢哉f，理解當前我國“國家安全”的準確內涵和概念表象，應當在總體國家安全觀的指導下進行分析。進一步來看，通過對《國防法》法條的實證梳理，可知總體國家安全觀在《國防法》中的規范表達為“堅持總體國家安全觀”，其被寫入在總則章的第四條國防活動的理論指導條款中，成為國防活動所必須堅持和遵循的一套理論體系內容。同時，《國防法》第四條的最后一句也規定，國防活動的開展目標是“建設與我國國際地位相稱、與國家安全和發展利益相適應的鞏固國防和強大武裝力量”，此處也包含了與“國家安全”這一理論意象直接關聯的內容表達。在第四條之外，《國防法》還在第十一章“對外軍事關系”章節中的第六十七條規定有中華人民共和國“堅持共同、綜合、合作、可持續的安全觀”，此處的“安全觀”即為習近平總書記就推進國際共同安全而提出的全球安全觀，因而該條款也可以被認為是對總體國家安全觀的一重立法內容體現。

通過上述分析，可以形成認識，“總體國家安全觀”寫入《國防法》既體現在第一章總則章節的第四條當中，以“堅持總體國家安全觀”這一規范表達明確總體國家安全觀在《國防法》所調整的國防活動中的理論指導地位，并提出國防活動應當“與國家安全和發展利益相適應”的建設目標，同時在第十一章對外軍事關系章節部分的“全球安全觀”專門表述，與第四條中的規范內容相互呼應，具體指導對外軍事活動專門領域的工作開展，體現了總體國家安全觀融入《國防法》的全局性和專門性相統一的特點。

三、“總體國家安全觀”融入《國防法》的理論應然

總體國家安全觀被寫入《國防法》，不僅符合傳統以來人們對于“國防”和“國家安全”內在關系的樸素認識，更是體現了總體國家安全觀提出以來我國國防活動指導理論的新突破。就前者而言，“國防”和“國家安全”具有自然而然的天然聯系，通過以軍事斗爭為主要內容的國防活動抵御外來侵略、維護國家主權和領土完整是自古以來且世界通行的普遍做法，也是總體國家安全觀提出以前安全觀的主要方面；就后者而言，總體國家安全觀提出后，一個重大的理論突破即是通過統籌傳統安全和非傳統安全議題進而豐富和拓展了“國家安全”的討論范疇，指出“國家安全”應當涵蓋政治、軍事、國土、經濟、文化、社會、科技、網絡、生態、資源、核、海外利益、太空、深海、極地、生物等諸多領域，體現了總體國家安全觀的總體性、開放性和自洽性，揭示了新時代國家安全治理的多元面向。

“總體國家安全觀”融入《國防法》，首先體現的是國防立法活動對總體國家安全觀進行貫徹的理論自覺。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國家安全工作，于2014 年提出總體國家安全觀作為國家安全治理的指導理論，并在之后的歷年中逐步實質性地豐富和發展總體國家安全觀理論。目前，總體國家安全觀已經被確立為習近平新時代中國特色社會主義思想的一個重要組成部分，有關總體國家安全觀的論述內容被寫入習近平新時代中國特色社會主義思想權威學習讀本內，成為全黨理論學習的必備內容。在《國防法》立法當中明文體現總體國家安全觀，是一種以立法方式確立總體國家安全觀理論指導地位的積極實踐，有助于引導在開展國防活動的過程中自覺學習并踐行總體國家安全觀。

總體國家安全觀中對于軍事保障、軍事安全、富國與強軍關系以及國際安全等方面的理論論述為《國防法》立法提供豐富的理論資源?！秶婪ā返诙l調整對象條款明確指出，《國防法》的調整對象是“國家為了防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆，保衛國家主權、統一、領土完整、安全和發展利益所進行的軍事活動，以及與軍事有關的政治、經濟、外交、科技、教育等方面的活動”?；趯υ摋l文的教義學分析，可以得出的結論是國防活動不僅僅一維地表現為軍事活動，而是以軍事活動為基調，同時也多維地關聯到與軍事活動相關的政治、經濟、外交、科技、教育等方面系列活動——亦即，國防活動既具有軍事屬性的活動內容，也具有許多民政屬性的活動內容，是一項圍繞國防這一核心目標而進行系列活動安排的總稱。這樣的規定體現了我國對于新時代國防活動的根本性規律性認識，即明確意識到國防活動不僅軍事手段為孤立支撐，還應當與其他活動有效配合，具有全局性和關聯性的理論特點。結合總體國家安全觀進行相應分析，首先可知總體國家安全觀強調以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，由此體現了軍事工作對國家安全的保障地位，并承認了國際安全對國家安全的促進作用，這些理論要義在《國防法》中均有所體現。在總體國家安全觀業已明文提及的有關安全領域中，軍事安全作為位列政治安全之后的第二項安全領域，其指代國家不受外部軍事入侵和戰爭威脅的狀態，以及保障這一持續安全狀態的能力，這樣的概念體現了軍事安全對于國家安全提供保障的活動機理，也同時證成了軍事活動在國防活動中的重要地位，契合《國防法》第二條對于該法所調整活動的描述特點。同時，總體國家安全觀強調既重視自身安全，又重視共同安全，打造命運共同體，這樣的理論思路衍生出了以“共同、綜合、合作、可持續”為內容的全球安全觀，作為總體國家安全觀的一重下位概念，專門指導安全外事相關活動的開展，這樣的理論表述被寫入在《國防法》第十一章對外軍事關系章節當中，經以指導通過軍事外事工作促成國防安全實效有關活動的開展。

再者，總體國家安全觀寫入《國防法》符合新時代中國國防事業發展的內在要求。我國在2019 年建國七十周年、建軍九十二周年之際發布了《新時代的中國國防》白皮書。在該白皮書中，我國梳理了當前面臨的國際形勢基本態勢、重申了在新時代我國應當繼續堅持防御性的國防政策、提出了軍隊在新時代的使命和任務、介紹了人民軍隊整體性革命性重塑的改革成果、明確了合理適度的國防開支思路以及強調國防活動應當積極服務構建人類命運共同體理念的時代實踐共六個主要模塊。在其中，不僅“國防工作維護國家安全”是一條明顯貫穿其中的思路線索，表現在各個部分均有內容提及“國家安全”，且維護國家安全是各個部分記述內容的共同價值導向；而且，在白皮書的第二部分新時代中國防御性國防政策部分，明確提出了“落實總體國家安全觀”的制度思路。最新修訂的《國防法》于2020年底正式通過，其體現的是黨的十八大以來對國防和軍隊建設規律性認識和實踐性把握的歷史集成，因而必然與2019年發布的《新時代的中國國防》白皮書有內在的思路承續，即特別重視“總體國家安全觀”和國防活動的內在聯系，注重在正式的國防主題文本中堅持體現“總體國家安全觀”。

四、“總體國家安全觀”融入《國防法》的實施要義

將“總體國家安全觀”通過全國人大常委會的立法程序寫入國家的中央立法，即是期望通過立法方式將政治理論有機融入到國家法律當中，進而通過法律實施的過程發揮法律的獨特功能與現實作用，讓總體國家安全觀經由《國防法》倍增對國防活動的理論指導與實踐指引。具體而言，融入“總體國家安全觀”后的《國防法》如何得到有效的實施，至少具有下述三個方面的要義。

為國防活動的高質量開展提供理論指導。總體國家安全觀是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是習近平專門關于新時代國家安全治理所提出系列重要論述的理論集成，是新時代我國國家安全治理的根本遵循，其理論地位是崇高和明確的。將總體國家安全觀有關內容寫入《國防法》，即是旨在特別強調國防活動作為一項典型的維護國家安全活動，應當在總體國家安全觀的思路要義下開展，是順應時代的一處重要修改內容。由此，能夠拓展開展國防活動的思考維度，進一步領會明確國防活動在總體國家安全觀指導下國家安全治理工作中的格局定位、國防活動應當堅持黨的絕對領導、國防活動應當與經濟發展和社會建設協頻共振等基于總體國家安全觀指導下的理論要義。

為國防類立法提供理論指導。一如前文所述，《國防法》上承《憲法》中的國防和軍事條款，下啟多部國防類的具體立法——其中的關系是，《憲法》著重從根本大法的站位在宏觀上確立了國防和武裝力量的領導體制、基本活動原則，為國防和武裝力量法治建設的全面發展提供了憲法依據；《國防法》是綱領性地承應憲法，規定了開展國防活動的基本框架；各類具體國防立法則是將各項專門制度進一步具體細化。將總體國家安全觀有關內容之寫入《國防法》當中，即是在將總體國家安全觀的整套理論體系融入到國防活動的開展理念當中，使其為國防活動提供理論指引，進而指導各具體國防活動領域立法的規則安排，并為有關規則的正確適用提供理論匡正——我國所有的國防類立法的立法宗旨和實施目的均能夠歸納到“維護國家安全”這一要義當中，因而何為“國家安全”、中國“國家安全”的根本、宗旨、依托分別是什么、國防活動如何維護“國家安全”等一系列具有現實意義的理論問題均需要由總體國家安全觀進行指導理解，由此能夠進一步夯實國防類立法的宗旨統一性。同時，在近期的一項典型軍事立法《軍隊非戰爭軍事行動綱要（試行）》中，也規定有軍隊的非戰爭軍事行動應當堅持總體國家安全觀，進一步體現了總體國家安全觀能夠為具體軍事立法提供理論供給、為具體軍事工作提供理論指導。

為提升國防和國家安全宣傳和教育實效提供內容參鑒。我國的國防活動強調全民性，旨在通過對全體人民的有效動員，形塑并持續夯實國防活動的人民防線。從這個角度來看，堅持總體國家安全觀和實施《國防法》可以起到互為表里、相互促進的作用。在這個過程中，為確保國防活動的高質量開展，一個重要的前置環節即是開展有效的宣傳教育，讓人們形成正確的國防觀念，掌握正確的參加國防活動能力。目前，國家通過《國家安全法》和《國防教育法》分別設立了全民國家安全教育日和全民國防教育日，前者著重從全局性、總體性的角度進行總體國家安全觀教育，著重使全民認識到國家安全的多維面向和黨領導國家安全的現實意義，后者聚焦國防活動這一主題，整體意象導向偏向于國防和軍事斗爭這一較為“火藥味濃”的宣教內容。將總體國家安全觀寫入《國防法》，在一定程度上能為國防教育的開展拓展思路，指導國防教育活動開展過程中可以關照到“國防活動在國家安全治理中的地位和作用”“軍事安全作為總體國家安全觀的一個重要方面對國家安全治理保障作用的發揮機理”等理論命題的宣傳和教育，進一步豐碩國防教育的現實成果。

五、討論的總結

國家安全是安邦定國的重要基石，強國必須強軍，軍強才能國安。近年來，我國國家安全治理體系和治理能力現代化水平得到了歷史性的提升，國家安全法治建設迎來了突破性的發展。在這樣的大環境下，以依法治軍推動強軍興軍的制度性努力也取得了可喜的進展，人民軍隊實現了整體性革命性重塑，國防事業發展進步的成效日顯。具體來看，依法修訂《國防法》、將“總體國家安全觀”寫入《國防法》，即是運用法治思維和法治方式推動國防事業高質量發展的典型事例，是對總體國家安全觀法治化的生動實踐，有助于讓總體國家安全觀的理論偉力為國防事業高質量發展提供指導。因而在未來，應當在開展國防活動過程中，充分貫徹總體國家安全觀，確保《國防法》得到高質量的實施，讓新時代國防在國家安全治理格局中發揮應有的實效。