重慶市民辦高校組織管理問題探究

李茜茜

（重慶能源職業學院）

起始于20世紀70年代末80年代初，國際上主要國家的高等教育市場化浪潮影響了我國。20世紀80年代初，我國開始引入社會力量參與高等教育辦學。從此，民辦高等教育異軍突起。多年來的改革發展，我國民辦高等教育成績斐然。民辦高等教育已經成為中國高等教育事業的重要組成部分，并為中國高等教育大眾化作出了很大的貢獻。

一、重慶市民辦高校的發展與組織管理

重慶市委、市政府高度重視民辦高等教育的發展，《關于促進民辦教育發展的意見》指出，民辦高等教育作為社會主義教育事業的重要組成部分，是深化教育體制改革、拓寬教育投入渠道、推動教育大發展的重要力量；是促進教育資源合理配置、創新教育競爭機制、增強教育發展活力、擴大教育總量、滿足人民群眾日益增長的多樣化教育需求的重要途徑；是實現重慶新時期新階段教育改革與發展的目標任務、建設長江上游地區教育中心和西部教育高地的重要保障。

民辦高等教育服務具有非商業交易屬性，依據分別為民辦高校投資辦學的非投機性、效益的外溢性和公共投資替代性。[1]民辦高校良性發展的重要保障之一是科學有效的組織管理體系，組織管理的狀況直接影響學校的健康持續發展。

扁平化管理是目前社會組織結構管理的發展方向之一，是一種先進的管理方法和科學理念，目前已在大規模企事業單位中得到了廣泛的應用。民辦高校盡管有其相對寬松的政策條件，但由于起步晚，缺乏豐富的辦學經驗，其管理模式仍是相對薄弱的一個環節。行政機構臃腫、人浮于事的現象比較普遍，僅依靠定編定崗、縮減機構等技術性而非制度性的改革措施難以從根本上解決這些問題。因此，民辦高校基于扁平化管理理論，構造科學的組織管理機制，是實現可持續發展的進程中需首要解決的重要課題。

因為重慶市民辦高校投資主體和資金來源的諸多客觀因素，導致組織管理問題一直是重慶市民辦高等教育的一個非常棘手的問題。在非常注重投入產出比和資金效率的民辦高校，人員素質參差不齊，加之辦學規模效益尚未進入良性發展狀態，很多學校怠于進行組織管理改革。或機構不健全，或人浮于事現象嚴重，組織管理的問題非常突出。因此，探索出一套行之有效、符合重慶市各校自身運行現狀的民辦高校管理體制改革策略，不但對現行改革中的民辦高校日常管理體制和運行機制的完善具有重要參考作用，而且對推動重慶市民辦高等教育健康可持續發展具有重要的現實意義。

二、高等學校的組織結構與扁平化管理

組織結構系組織行為學的核心概念，一般認為，組織結構是指經過組織設計，由組織要素相互聯接而成的相對穩定的結構模式。美國學者Mintzberg認為組織結構就是“組織將其活動分解為不同的任務以及在這些任務之間進行協調的方式的總和”。組織結構設計的目的在于，以恰當合理的方式，科學安排組織間的橫向與縱向關系，使組織結構中水平和垂直的責權利關系予以不斷優化，以順利實現組織目標。故而，組織結構的設計對于組織的發展來說非常關鍵，組織的活力與組織結構的有效設計往往有緊密的關系。

高等院校作為一種社會組織，人才培養、科學研究、服務社會和文化傳承與創新是其四大基本職能，為實現這些功能，必須建立組織機構以規范工作流程和有效分配資源。為實現辦學的社會效益和經濟效益，高等學校像其他社會組織一樣，必須建立科學合理、規范有序的組織體系以實現科學管理。在這個意義上，科學合理的組織管理是高校實現可持續發展的關鍵。

作為一種管理模式，“扁平化”管理更多地體現為一種先進的管理理念、思路和方法。[2]具體操作層面上，一般是相對于傳統“層級式”管理模式而言的。扁平化組織結構設計的初始目的是針對一般層級管理實踐中容易出現的“層級較多、冗員過多、政出多門、責權不清”等明顯弊端，從而實現組織結構設計的合理化和科學化。扁平化組織結構設計的一般方法是減少管理層次，使管理決策和決策的執行之間的層級減少，以強化決策的執行力，或進一步強化基層的參與度，提高決策的民主化程度。

組織縱向層次結構的兩個核心要素是管理層次和管理幅度。心理學研究表明，個體的“注意力”有穩定性、選擇性、分配性等特征。相應地，個體的“注意力”也有個“幅度”問題，受制于諸多因素，一個管理者能夠掌管的事項和范圍是有限的，因此，管理幅度和管理層次的問題就成為組織結構設計中的兩個核心要素。

所謂管理幅度，就是指一個管理者能夠直接指揮和監督的下屬數目，也叫管理寬度或管理跨度。受制于管理者的能力等因素，管理幅度的有限性是其基本特征。管理幅度的設計是組織結構設計中的核心環節和重要內容。良好有效的管理幅度設計必須綜合考量可能影響管理幅度的影響因素。一般認為，可能影響管理幅度設計的主要因素有以下方面：其一，組織計劃的完備性科學性。若計劃科學完善，管理人員在指揮和協調方面所需花費的實踐和精力就少，相應地就可以適度增加管理幅度；其二，工作任務本身的復雜程度。若管理者需要處理的事項相當復雜且非常關鍵，則管理幅度不宜太大，否則，就會影響工作成效；其三，下屬的工作經驗、能力水平等。作為管理和協調對象的下屬如果能力和水平很高，工作經驗相對比較豐富，工作的執行力比較強，就可以減少直接管理和控制的難度，相應地就可以適度增加管理幅度；其四，組織的信息化水平。組織之間的溝通方式若是傳統的溝通方式，必然制約和影響溝通水平。現代信息技術的發展和溝通渠道的多樣化，使得增加管理幅度成為可能。其五，管理者的基本素質。管理者的領導素質和溝通協調能力、管理經驗和水平等也是設計管理幅度需要考慮的重要因素。管理實踐表明，因影響因素的多樣性和管理條件的差異等，管理幅度其實沒有一個固定的恒量，尤其是不同素質的管理者所能控制和直接管理的下屬的數目明顯不同。

管理層次是影響組織結構的另一個決定因素，反映的是組織縱向層次結構。影響組織的縱向層次結構設計的主要因素有工作性質、工作的復雜程度、工作條件以及人員的個體能力狀況。管理層次和管理幅度通常情況下并不是孤立的，其相關性通常表現為，若組織規模一定，管理層次與管理幅度一般呈反比關系，即管理層次越多，管理幅度越小；管理層次越少，管理幅度越大。

三、重慶市民辦高校的管理體制及其特征

一般而言，大學組織管理結構可分為橫向結構和縱向結構。橫向結構多系跨職能部門的組織；縱向結構是指不同職能部門按照授權層級組成的行政序列組織系統。

納入調研范圍的重慶市28所民辦高校，其組織管理的縱向結構總體上屬于層級管理體制。如果計入最高決策層的董事會，行政序列的職務級別基本在七個左右。董事會以下，大部分學校行政層級包括校級、副校級，正處級、副處級，正科級、副科級以及科員（干事）等。教學管理系統多從校長、分管教學副校長、院系主任、副主任、教研室主任至專業教師，形成大致六個層級；部分學校實行教學管理一級管理模式，層級分布上，教務處承擔學校教學管理職責，直接對教學副校長負責；行政服務保障序列，大致由校長、主管副校長、正處級職能部門、一般行政職員等至少形成五個層級。橫向組織結構中，多系“XX工作領導小組”“XX工作委員會”等授權成立的跨職能部門的組織機構。

經調研，15所專科層次的高等職業院校中，除辦學時間較長、辦學規模較大的幾所學校以外，在組織管理體制上，大部分在人事、行政、學生管理，尤其是財務管理問題上實行職能部門統抓統管的一級管理模式。

四、重慶市民辦高校現有組織結構存在的問題及影響

第一，縱向組織結構行政化特征明顯，運行效率有限。

重慶市大部分民辦高校在縱向組織結構問題上，大多沿襲公立高校以行政權力為核心的層級制管理體制。比較強調健全機構，完善規章制度。較為崇尚分工和專業化，強調令行禁止，通過制度權威和行政權力保障決策的執行力和成效。

由于各級職能部門和主要負責人員僅對上一層級負責，實踐中實際上不能把握決策的背景和理念，大部分情況下陷入事務性處理，僅對工作量和完成時限負責，而教育教學管理在教學要求和工作性質問題上實質上是個性化的、多元化的，基層部門工作的積極性和主動性不能充分發揮，工作的創造性和拓展性難以保障。

第二，橫向治理組織設置隨意，運行不暢。

組織系統中的橫向組織一般指跨職能部門的組織。實踐中，多為加強對某項專項活動的組織與領導而臨時組建。形式表現為各種委員會或“XX工作領導小組”“XX工作委員會”。

調研表明，其一，大部分的橫向組織缺少工作規程，大多系臨時動議而設，往往在成立之初會有一些活動，任務結束后未見被解散，整個組織運行處在無序狀態。其二，多數組織系被要求設立，目的是強化某項工作的組織與指導，但實際上經常與職能部門的工作交叉重復，事實上形成多方負責、政出多門而又無人負責的情況。其三，從總體上看，這些橫向組織雖然在推動工作、事務處理中起了一些作用，但由于缺乏頂層設計和工作規范，同時又缺失監測制約手段，工作效果難以保障，實際上消解了橫向組織結構的權威性和嚴肅性。

第三，縱向層級設計中集權程度過高，影響運行效率。

民辦高校為社會辦學，往往不實行公開治理，董事長領導下的校長負責制往往不能得到切實的貫徹。學校舉辦方基于利益因素，往往將資本的意志凌駕于辦學定位和辦學理念之上。另外，由于我國現行法律只對民辦高校決策機構(董事會)和執行機構(校長) 的設置作了明文規定，而對于權力機構和監督機構的設置未做具體規定。因此，從完整意義上說，很多民辦高校的法人治理結構都存在“先天不足”——缺少常設監督機構，沒有形成完善的權力制衡機制。正是由于缺少日常監督機構，在實際工作當中，決策機構和執行機構的行為便缺少過程性約束，更多是靠個人的覺悟、良心和道德水準行事，存在制度缺陷和道德風險。加之出于運行成本的考量，很多學校的最高執行機構往往和董事會成員尤其是控股股東存在不同程度的交叉，董事會成員不當介入學校事務的情況并不鮮見。

因為過度強調資本的意志，很多民辦高校在縱向組織結構的分權設計上，有意識或無意識地弱化下級管理層的權力，決策的民主化程度失之過低。不僅嚴重挫傷員工的積極性，而且因為權利的過分集中，致使運行效率過低。如由于財務管理權限的過分集中，很多學校實行“校長一支筆”管理模式，不僅校長經常陷入程序性審批審核等事務性工作中，根本無暇顧及學校重大發展規劃、重要關鍵事項的謀劃與布局，亦使全校行政運行的效率受制于校長的工作習慣和效率。由于審核審批程序繁瑣，下級機構往往怠于組織實施涉及財務支出的項目和方案，工作方案設計上，因陋就簡，工作方法上，沿襲舊制，疏于創新，并且部門之間相互推諉，事不關己高高掛起。

縱向結構權力過于集中的層級設計，還導致基層學術權力與高層行政權力始終處在緊張狀態。[3]很多學校出于對國家相關法律制度、上級行政主管部門的指示的重視，多實行旨在推進決策民主化的教代會制度和工會制度。但在實踐中，教代會和工會基本流于虛設，未能充分發揮機制效能和實質性作用，事關長遠發展的專業設置、人力資源配置等關鍵事項的決策權仍然高度集中于行政高層甚至董事會，一方面致使學術權力過于削弱，專業團隊工作的積極性和主動性受挫，另一方面亦使學校在事業發展上尤其是專業和學科發展的動態調整機制反應過慢，時滯性更為突出。

五、重慶市民辦高校組織管理問題的成因

第一，民辦高校的公益性與資本意志的沖突難以協調，舉辦者多持商業項目運作思維。

在高等教育普及化、大眾化的浪潮中，國家和地方政府支持和鼓勵民間資本興辦高等教育。但未就由社會資本舉辦的民辦高等學校和民辦高等教育的屬性做出明確的界分。民辦教育在過去一直被當作公益事業，其盈利性一直飽受質疑，社會一般觀念難以接受高等教育事業的公益性與盈利性的兼容。實踐中，大多數民辦高校舉辦者其實看重的是民辦高等教育投資的較高資本回報率，在認真權衡辦學投入、學校發展的規模效益、項目資金成本等商業要素后，秉承商業項目運作的邏輯，尤其是出于對行政運行成本的考量，一般堅持科層制管理模式，從而規避組織管理模式改革帶來的成本風險。

第二，民辦高校舉辦者堅持經驗型管理理念和方法，怠于實施組織管理改革。

事實上，很多民辦高校舉辦者基于商業運作邏輯，在學校運行稍遇困難時或資金壓力過大時，便考慮全盤轉讓。學校舉辦方頻繁更迭，無暇顧及深刻考慮組織管理的機制體制改革問題，并且大部分舉辦者或堅持經驗型管理理念和方法，缺乏資深職業管理者在管理理念、科學管理素養和前瞻性思維等方面基本素質，樂于或傾向于權力觀念和控制意識，無視或凌駕于學術權力和教育事業的內在邏輯和規律以盡顯資本意志，怠于謀劃和實施組織管理改革。

六、重慶市民辦高校實施扁平化管理的必要性和優勢

較之于公立高校，民辦高校更應體現辦學機制體制的效率，不能一概效仿大多數公立高校或母體高校的層級化管理模式，實施扁平化管理，降低管理重心，減少管理層級，充分發揮基層單位的積極性和主動性，進一步明確責、權、利關系，尤為重要。

現代信息技術的發展，動搖了傳統觀理論“管理幅度”論的實踐基礎。經典管理理論認為，企業規模擴大時，理想的組織結構是增加管理層次。對民辦高校而言，受益于現代信息技術的發展，層級結構中原來很多僅作為上傳下達的“信息中轉站”性質的部門和崗位可以予以撤銷。如根據某項事務的處理，依照原有程序：作出決議（院長辦公會）——下達中層（院務工作會）——下達職能部門（中層正職轉達給中層副職）——實施決議（中層副職轉達至基層具體工作人員），至少經歷四個層次，因為現代信息技術和技術條件的發展，可以通過校園OA辦公系統直接下達到基層，能夠輕松實現對大量數據信息、事務性工作要求、監測要點等的快速集中處理，并且通過校園OA辦公系統，可以使來自基層、中層的所有信息第一時間直接反饋至校長，同時反饋至主管副校長。客觀上，增加管理幅度，減少管理層級的扁平化組織結構改革成為可能。

近年來，高等學校“去行政化”的呼聲很高，[4]比較而言，民辦高校“去行政化”改革有體制機制上的優勢，沒有事業單位編制的束縛，沒有人事管理制度的壓力，完全可以借鑒企業管理的先進理念和方法，根據行政效能原則，借助現代信息技術優勢，大刀闊斧實行減少中間層、增加管理幅度、強化學術權力、減少行政干預、增加基層學術自主和專業學科發展為導向的扁平化管理改革。