探討行政單位預算管理中的問題及完善方法

■陳單單

（浙江省平陽縣水頭鎮人民政府）

1 行政單位預算管理的意義

首先，預算管理可助力資金使用管控，可對行政單位所獲得的財政資金進行使用用途上的明確，規范相關應用，以促使資金得以更高效使用。其次，預算管理結合預算編制、執行、監督評價等系列舉措，幫助行政單位快速查找出支出漏洞，繼而指導其有針對性地糾正、補救，以使收支不平衡狀態被調整回平衡狀態。最后，預算管理調節的是單位的資金動向、穩定性，幫助行政單位相關管理者有機參與到具體業務或項目開展的事前、事中、事后調控之中，從而過程性、全面性地掌握到各項數據信息，以指導其對未來工作執行的分析與預判，確保最終決策的合理性。

2 行政單位預算管理存在的問題

2.1 預算管理編制科學性弱

預算管理一直是我國行政單位日常財務管理的重要組成內容，需要隨著其改革發展不斷做一些適當的調整[1]。但是，許多行政單位都缺乏相應的調整操作，依然沿用老方法，老手段，在預算編制上即是如此。一是一些單位的預算編制過于依賴傳統方法和以往的數據，對實際預算編制需求的結合有限。一些行政單位仍堅持以基數法為預算編制主要方法，編制簡單化，且較多受上年度預算結果影響，容易因本年度預算執行中有新情況發生而產生預算結果上的較大偏差。同時，一些行政單位的預算編制在周期設置上也傾向于參照以往年度數據，未嚴格、詳實地考察本年度項目實際情況，有投機取巧之嫌，也降低了編制的科學性。部分單位雖也應用零基預算法，然而其缺乏對實際數據的考察，信息采集不足，在編制過程中必然處處碰壁，最終仍演變為了對以往數據、結果的簡單參照和變換，于是造成最終的資金使用上的混亂。二是預算編制對應到具體的項目支出時，不夠精細化。一些行政單位的預算編制常局限于理想化層面上，缺乏對具體項目的深入了解，對實際資金消費的分析過少，有主觀盲目性。具體編制中，關于項目資金各項支出的預算安排也不夠詳細，妨礙了預算資金的撥付。而且，相關編制中僅對資金支出加以概括性、大范圍的安排，不去詳列費用明細，也讓編制預算報表的全面性、準確性大打折扣，還增加了資金管理風險，例如出現資金去向不明、無故超支、賬外賬、資金浪費等問題。

2.2 預算人員管理水平不高

一直以來我國行政單位的財務預算工作都沒有做到位，預算不科學，執行力度不夠[2]。這和相關人員的管理水平有正相關關系。一些行政單位，特別是基層的行政單位，在管理人才引進上仍有較大不足，其預算人員的管理能力并不完全適應崗位的實際需求，制約了預算管理水平的提高。各單位的預算管理工作，是有較高的規范要求與標準的工作，需要預算管理相關人員不斷地自我進步，以爭先意識打破自己的原有知識結構和預算管理格局，從而跟上當代社會的行政單位預算管理需要。但是現實是，很多相關人員安逸于自身狀態，不競爭、少進步，其預算管理的理念、知識以及實施方式都已滯后于社會和時代。另外，有些行政單位因自身崗位條件設置不夠優厚，難以吸引到高級人才，新鮮血液缺乏，也因編制等條件限制，用人受到影響，于是常出現預算管理崗位有人兼職的現象，例如，請一些有資歷的老職員兼職。這些兼職人員往往并不精通預算管理知識，所持理念陳舊、工作操作能力不強，嚴重拖延了預算管理工作效率的提升。

2.3 監督管理體系落實較差

行政單位常常忽視內部控制工作，致使內部環境非常容易出現混亂情況，特別是對預算管理工作缺乏重視[3]。其表現之一就是監管上的不到位。預算管理工作并不是做到預算科學編制即止，而是一項參與預算編制的產生、執行、結果反饋的過程性工作。這就需要對應的監督管理體系來為相關管理落實保駕護航。然而，一些行政單位對預算相關工作落實卻疏于監管，其監管操作形式化嚴重，實用性偏低。可以說，行政單位的預算管理在相應的監督管理落實上是缺少健全的體系作為支撐。在當下，一些行政單位的預算監管工作有主觀盲目性和隨意性，沒有一個健全而穩固的工作操作框架作為基礎，于是使相關預算管理工作執行沒有確切的、可靠的指標導向作為前提，也就沒有使相關人員的行為被很好地規范。

3 對目前行政單位預算管理的對策

3.1 基于問題增強預算編制科學性

一是要對預算編制的準確性、科學性加以保證。傳統的預算管理工作方式已經無法完全適用于經濟新常態下行政單位的發展需求。行政單位應對預算編制不吝創新，摒棄舊有方式。相關人員應該立足于對實際情況的考察，大量地、詳實地收集有價值的項目數據信息，把這些信息作為預算編制的參照依據，而不是以往的數據，并且要在預算編制使用的基數法之外，多樣化應用編制方法，包括零基預算、增量預算等，以有效提升編制的質量，也為其思路創新打下基礎。二是要促使預算編制精細化。在行政單位預算管理中應用精細化管理手段，不但能夠提高管理效率，還能提高服務質量和工作質量。行政單位要使預算編制具體項目的支出得以精細安排。不能以主觀臆斷來主導編制，而要結合對具體項目的深入了解和對實際資金消費的詳細分析來進行合理的編制，提高資金配置的有效性和降低資金管理風險。三是要按照實際需求來設置預算編制中的時間安排。相關編制必須確保配置給項目的時間是充足的，但并不冗余。為了確保時間安排的準確性，相關人員需與有關部門人員做好協調溝通，對實際項目深入了解，結合相關部門人員所提供的合理的目標預測以及項目論證等信息來開展預算編制工作。

例如，上海市某區政府就對事業單位的2022年度預算編制做了如下要求：其一，持續優化財政支出原有結構，進而起到增強財政保障能力的作用。其中，各部門和單位要一直自覺發揚勤儉節約、艱苦奮斗的精神，有力減少一般性支出，以引導財政支出結構的優化趨勢，有效保障“三保”支出需求。一方面，所有相關部門、單位都必須做好過“緊日子”的思想準備，能夠腳踏實地地落實過“緊日子”的要求，篤行節約原則，合理支出，使一般性的、非剛性的、非急需的支出得以壓減；必須致力于提質增效，結合財政情況來有效盤活其存量資金，并使結余資金收回使用機制持續完善；必須堅持“三保”，即讓工資、項目運轉、民生支出幾項事宜得到保障，包括在部門預算中充分厘清各個工作事項的優先順序，以輕重緩急為依據來編報新年度的總預算（優先保障重大項目、決策、改革等），使總預算沒有硬性缺口。另一方面，嚴格落實預算支出標準。該區政府修訂了2022年綜合公用經費定額，繼而使綜合公用經費的支出結構得以調整，還進一步落實了綜合公用經費定額限額管理事宜；所有部門必須以地區的《區級行政單位通用辦公設備家具配置標準》等文件為指導來編報有關預算；等等。其二，各部門、單位必須堅持合理從緊的原則來使用財政資金，進而實現預算編制質量的提高。其中，該地區就明確了各部門和單位是其預算編制以及編制執行的直接責任主體，要求其按零基預算方法和原則來開展工作。在此基礎上，各責任主體要做到切實提高單位內的預算編制準確性，以及顯著改善預算支出的執行效果。

3.2 增強相關人員培訓及考核活動

行政單位應當使單位內部形成對預算管理充分重視的氛圍，讓全體職員認識到預算管理所具有的特有優勢，從而形成人員間的對預算管理工作的通力合作。而為了讓預算管理效率能夠基于執行人員的能力與水平提升而提升，行政單位還要加強培訓及考核，讓預算管理人員在實踐環節中把預算管理落實好。行政單位可建立起培訓、考核機制，定期組織進行相關工作。相關培訓的方向可分為人員業務技能提升、服務理念革新與夯實、有關法律法規的了解及掌握等。在培訓基礎上，行政單位要結合培訓情況進行培訓考核指標設定，每完成一個階段的培訓和學習，就進行一次嚴格的考核，使預算管理相關人員能夠樹立起競爭意識，能夠對自我能力進步有強烈的要求。同時，培訓階段的考核還可以繼續延伸到預算管理人員的實際工作中，讓他們始終處于標準化、規范化的要求中，能夠約束自我、成長自我，從而切實在預算管理水平上有明顯提高。

例如，貴州省黔西市為加快其行政單位預算管理一體化系統的使用進程，提高本市相關單位財務人員使用該系統的熟練程度，其財政局于2021年中組織召開了一場規模龐大的針對各單位財務人員的培訓會，專門指導相關人員進行預算管理一體化系統的操作。培訓中，市財政局相關股室業務人員、各鄉鎮（街道）財政分局分局長、全市各事業單位的會計出納等近300人積極參與。結合該培訓，相關財務人員必須在努力掌握一體化系統操作技巧的同時，進一步學習《預算管理一體化規范（試行）》。每個參訓人員經過刻苦學習，熟悉操作，就能夠有效保證相關系統建設工作的有序進行。在該培訓案例中，政府特邀了本地優秀的軟件公司人員代表（實施工程師）作為主講人，就其應用的預算管理一體化系統的特色化功能進行了與業務實例相結合的操作演示。主講內容包括：會計核算、預算全事宜、績效管理、項目庫等。該類型培訓使參訓人員得到了知識的重塑、技能的升級，能夠使預算管理工作更加可控，進而形成特屬于本單位的預算管理一體化管理機制。

3.3 健全并落實管理監督相關體系

各行政單位需緊貼自身的預算管理具體情況和有關要求，實事求是，構建起契合實際的預算監督管理體系，并且還要根據現實的落實情況來動態調整該體系。預算管理監管體系必須能夠覆蓋到本單位預算管理實施的全部流程，而且要同時建立起相應的追責制度，使每一個參與預算管理之中的人員都能明確自身職責，不敢在工作中有懈怠情緒，不敢有任何疏忽。這能幫助相關管理執行在問題出現時，找出問題根源，并且立即糾錯。和追責機制落實相一致的，還有行政單位的激勵制度制定。行政單位可以以相關預算管理每個參與人員的表現為依據，列出激勵辦法，推出獎勵政策。另外，行政單位還應在職責界定過程中，有意識地使預算管理人員的職責和具體的業務等其他部門的職責產生交叉，從而引導它們相互監督，以增強監督效果，夯實監督體系。行政單位還可集中監控預算管理各細節流程，嚴格落實對所有資金流向的把控，包括要記錄、公布流向信息，規避流程中的不規范行為，使監管落實有切實的抓手，有明顯的效果。

例如，浙江省某市縣財政單位就開展了預算績效管理優秀案例爭創活動，力圖以高質量的預算績效管理來體現預算監督效果。其具體的活動落實表現為：其一，積極突破創新。以構建具有本地區特色的預算績效管理監督體系為方向，抓住預算績效管理的關鍵點，以存在的問題為基礎導向，做到以點帶面，在重要節點或領域有所突破；基于數字賦能，來使相關績效管理改革具有辨識度，并起到示范作用，擴大改革創新的影響力。其二，爭取內容全面。其預算績效管理必須圍繞“三全”原則（全覆蓋、全過程、全方位）來開展。全覆蓋是要求相關單位主體任選一般公共預算、社會保險基金預算、國有資本經營預算、政府性基金預算其一來開展工作；全過程是要求相關單位主體能夠結合一個項目任選事前績效評估、事中績效監控、事后績效評價和結果應用中的環節來開展工作；全方位是要求相關單位主體能夠任選政策和項目預算績效管理、部門和單位預算績效管理、政府預算績效管理幾個層面的項目來開展工作。其三，注意動態提升。即相關績效管理實施方案需得到階段性跟蹤和總結，不斷發現問題和糾正監督舉措。

4 結 語

綜上所述，預算管理工作之于行政單位的意義是深遠的，對其進行管理完善也是時代性的要求，是其管理改革的要求。為此，行政單位應以嚴謹的、客觀的態度來執行與完善預算管理工作任務，基于對問題的了解、分析來增強預算編制科學性，強化實施對相關人員的培訓及考核舉措，健全并落實管理監督相關體系，從而全面地改善自身的對預算相關工作的管控能力，使單位的健康發展得到助力。