靈活就業人員社保實踐與探索

■文／張盈華

靈活就業對我國落實“穩就業”政策、促進勞動力市場適應經濟多種形態變化,起到了不可替代的積極作用。當前，靈活就業規模已超過2 億人，占城鎮就業人口40%以上，隨著新業態的持續發展，就業規模還將進一步擴大。但是，在2 億多靈活就業人員中，參加職工醫療保險的不足四分之一，參加職工養老保險的不到五分之一，參加失業保險和工傷保險的人數更少。與正規就業相比，靈活就業流動性更強，失業和工傷風險更高，對社會保障的需求更高。

靈活就業人員參保的主要問題

目前，各地正在積極探索靈活就業人員參加社會保險的新路徑新制度，保障項目逐漸完善，從養老和醫療的重點保障，正在走向養老、醫療、失業、工傷等的全面保障。但也存在一些特殊問題，具體包括：靈活就業人員的界定尚不清晰，參加社會保險的個人繳費負擔較重，基本養老保險跨制度轉移過程中的權益損失，就業靈活化和去雇主化帶來的失業保障欠缺，以及相關法律法規不適應勞動力市場新變化等問題。

靈活就業邊界模糊，責任主體不明。“靈活就業”首次出現在“十五規劃”文件中，20 年來沒有統一的概念界定。目前2 億多靈活就業人員中包括個體就業約1.2 億人，家政服務業從業超過3000 萬人，依托互聯網就業將近8000 萬人，此外還有數以千萬計未簽訂勞動合同或簽訂1 年以下勞動合同的農民工。個體就業、自雇就業、自主就業以及平臺就業等非正規就業多種形式疊加，造成靈活就業底數不清，邊界不明，這給制定和實施靈活就業人員社會保險制度造成困難。

靈活就業的類型既有受雇就業也有自雇就業，還有自主就業、平臺就業等多種形式，勞動關系、用工關系、民事關系等界定尚不清晰，保障主體及其責任不明。調查顯示，近20%的被調查平臺就業人員同時供職兩家及以上平臺，其中四分之一以上未簽訂任何協議；14.3%的被調查靈活就業人員發生過工傷事故，其中15.6%未獲得任何補償。《外賣平臺用工模式法律研究報告》指出，外賣平臺的認勞率在1%以內，配送商通過外包和個體工商戶模式將認勞率從81.6%降至46.9%和58.6%。

個人繳費負擔重，獲得待遇資格難。靈活就業人員以“個人身份參保”參加社會保險，需要個人承擔全部繳費。養老保險和醫療保險方面，據調查，九成的被調查靈活就業人員希望參加職工養老保險的繳費率不要超過10%，八成的被調查者表示參加職工醫保的繳費率不要超過10%，但目前兩項合計繳費率達到30%左右，遠超靈活就業人員可承受繳費的心理上限。失業保險方面，《失業保險條例》未明確靈活就業人員參保辦法，對于已參保人員轉為靈活就業的，失業時須滿足“非自愿離職”“最低繳費1 年”才能申請待遇，許多人尤其是參保農民工很難滿足這些條件，造成失業保障缺失。工傷保險方面，目前不接受以個人身份參保，靈活就業人員無法獲得保障。

就業流動性強，社保關系銜接不暢。靈活就業人員在不同區域間流動性較大，在不同平臺間轉移頻繁，返鄉就業人員還會面臨不同社保制度之間的轉換，這些對社保關系轉移接續的經辦工作帶來較大挑戰。調研顯示，“收入不穩定，容易斷保”是靈活就業人員未參保的首要原因，選擇在就業地參保、在戶籍地參保和對參保地沒有要求的各占三分之一，靈活就業人員參保最希望得到的服務是社保關系的便攜性。

解決靈活就業人員社保問題的基礎是明晰責任主體，途徑是創新參保手段，關鍵是增強制度包容性，分類別、分步驟推進靈活就業人員參加社會保險。

當前政策規定，跨統籌地區轉移養老保險關系時，個人繳費全部轉出，但單位繳費只能轉出一部分，其余仍留在原參保地；從職工養老保險轉入居民養老保險時，只轉出個人繳費，單位繳費不轉出。這些政策障礙挫傷了靈活就業人員參保積極性。近年來，大批靈活就業人員選擇參加城鄉居民醫療保險，除了財政補貼占比大、個人繳費比職工基本醫療保險少以外，也有跨統籌地區或跨制度轉移社保關系時權益受損的原因。

政策效力弱，相關法律法規滯后。我國現行社會保險制度基本建成于上世紀末，相關法律法規例如《失業保險條例》《工傷保險條例》《社會保險法》等是建立在用工單位與職工之間具有穩定勞動關系的基礎上，已經不能充分適應靈活就業的特征。靈活就業的最大特征是去勞動關系化和去雇主化，靈活就業人員與用工單位很難界定為勞動關系，后者很容易躲避“雇主”責任。我國社會保險繳費責任由單位和職工雙方承擔，且單位繳費責任更大，尤其是工傷保險，職工個人不繳費，完全由單位繳費才能參保。這就造成靈活就業人員無法參保，即使參保也會遇到保障不充分的問題。

目前，靈活就業人員參加失業保險、工傷保險均無法可依，社會保險的制度供給已經不能適應靈活就業人員的參保需求，亟需從法律法規層面加以補充和完善。

健全靈活就業人員社保政策的建議

解決靈活就業人員社保問題的基礎是明晰責任主體，途徑是創新參保手段，關鍵是增強制度包容性，分類別、分步驟推進靈活就業人員參加社會保險。

界定靈活就業范疇，明確相關企業責任。根據與用工單位關系的緊密度，靈活就業人員大致可分為三類：符合確立勞動關系（簡稱“一類人員”）；不完全符合確立勞動關系但企業對勞動者進行勞動管理（簡稱“二類人員”）；個人依托平臺自主開展經營活動或從事自由職業（簡稱“三類人員”），傳統的零工、季節工、小時工、家庭工等可納入“三類人員”。對于“一類人員”，需依法強制參保；對于“二類人員”，鼓勵用工單位參保并與就業者合理分擔繳費責任；對于“三類人員”，鼓勵個人積極參加社會保險或補充保險。此外，對于多雇主或共享員工就業方式的，建議按照“使用者付費”原則，由用工單位分別向靈活就業人員的社保賬戶匹配繳費。

針對規模日益擴大的平臺從業人員，可從頭部平臺和人力資源公司等中介機構入手，分層摸清底數和權益保障情況，包括人數規模、城鄉分布、受教育程度、用工類型、行業結構，以及與社保相關的勞動關系、勞動權益、勞動時間、勞動報酬、工作場所、就業流動、參保情況、斷保原因等。在此基礎上，研究探索新業態從業人員參加社保的精準政策。

降低參保門檻，放寬待遇資格限制。

針對靈活就業人員參加社會保險“門檻高”的問題，應從入口和出口兩端施力。

在入口端，建議：第一，在強調待遇與繳費掛鉤的基礎上，可將繳費基數由社會平均工資的60%降至30%－40%，設立多個繳費檔次（或繳費比例），便于有不同保障需求的靈活就業人員根據自身情況選擇參保，探索個體就業者按經營收入（或申報收入）的一定比例繳費，允許經營收入中斷或轉換工作期間的靈活就業者跨年緩繳。第二，對于外賣送餐員、騎手、網約車司機等平臺從業人員，建議探索社保個人賬戶管理方式，將個人繳費和用工單位匹配繳費全部進入賬戶，采用區塊鏈技術，按“個人開戶、平臺申請、社保扣費”的方式管理，靈活就業人員開立社保賬戶，平臺按單收入的一定比例（或定額）劃轉社保賬戶，社保經辦機構定期扣繳社保費，用于養老、醫療、失業和工傷保險繳費，賬戶有結余的可購買商業補充保險。

在出口端，建議：第一，科學制定待遇與繳費掛鉤機制，在此基礎上，適當縮短最低參保時間要求，例如可將失業保險最低繳費年限由1 年縮短至“過去1 年內至少繳費6 個月”或者“過去2 年內至少繳費10 個月”。第二，鼓勵靈活就業較集中的行業由行業協會或工會組織參加工傷保險，“一類人員”參保時由個人自愿繳費和用工單位匹配繳費，“二類人員”與用工單位協議分擔繳費責任，“三類人員”由個人自愿繳費；盡快推廣實施新業態職業傷害保障制度，初期可引入財政補助以鼓勵參保。

創新社保經辦機制，增強社保便攜性。提升公共服務主動性和便捷性，將新業態勞動者的職業技能培訓納入社保補貼范圍。充分利用互聯網技術和手機應用程序普及率高的條件，搜集、整理、編纂、遞送國家和地方政府關于靈活就業人員社保權益的政策信息，用線上窗口代替線下窗口，用機器審核代替人工審核，提高社保經辦便捷性、及時性、精準性。

對于跨統籌區域、跨城鄉社保制度流動就業人員參加職工養老保險的，充分利用國家社會保險公共服務平臺，采取“分段記錄繳費，綜合核算權益，統一計發待遇，基金統籌清算”的方式，保障靈活就業人員社保權益完整，提升靈活就業人員參保經辦效率。

科學研判靈活就業特征，加快完善相關法律法規。修訂《失業保險條例》，擴充對“失業”的界定，將靈活就業人員納入失業保障范圍，放寬待遇資格條件，使其更加適應靈活就業的流動性特征。修訂《工傷保險條例》，弱化以勞動關系作為參保前提，強化以勞動收入作為參保基礎。修訂《社會保險法》，明確將多種用工形式的就業人員納入社會保險中，完善跨統籌地區或跨制度的社會保險關系轉移接續辦法，確保靈活就業人員的社保權益。