社會動員視角下應急資源保障能力研究

摘要：通過有序的社會動員保證應急資源供應，是彌補政府應急資源儲備不足、增強社會系統應急響應水平、完善應急治理機制的重要手段。本文基于社會動員視角對應急資源保障能力進行研究，分析應急資源保障的特征，闡述以社會動員保障應急資源供應的必要性，確定基于社會動員的應急資源保障流程，最后提出社會動員視角下應急資源保障能力提升策略，對于增強政府的應急資源超常規供給能力、促進應急治理格局的形成具有重要意義。

關鍵詞：社會動員；應急資源保障；應急資源動員；應急治理

中圖分類號：F27文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.024

0引言

突發事件發生后應急資源需求是瞬發的、難以預測的，且會根據事態的發展演變而產生動態的持續性需求。當政府儲備的應急資源有限，難以供給應急活動所需時，必須挖掘社會整體力量和潛力，通過及時動員和組織適當的社會應急資源，彌補應急資源的超常規供給和多樣化需求，才能保證應急管理的績效水平。政府部門科學動員社會資源，將閑散的社會應急資源匯集起來，保障應急資源的有效供應，是促進應急治理格局的動力因素，有助于降低應急成本、彌補政府資源缺口，顯著提升應急效率。

隨著近年來各類突發事件的發生，我國政府部門已經意識到，僅依靠政府的力量難以顯著提升應急管理效益，因此逐漸吸納社會資源，將其運用于應急處置中。尤其在面對重大災害時，非常注重通過動員和籌集社會應急資源彌補政府資源的缺口。但在應急管理實踐中仍然存在著諸如：社會資源用于應急處置的過程無序、動員的資源數量或多或少、動員和終止的時間過早過晚等問題，削弱了應急處置的效率，浪費了公共資源，使社會公共利益遭到損害。如何有效動員社會資源并統籌協調社會資源，使其真正發揮支撐應急管理活動的作用，是當前急需解決的重要問題。

在應急管理中吸納社會力量和社會應急資源也成為學者們重點關注的問題。如陳潭對社區公共衛生應急治理的動員形式和組織學習形式進行分析，并提出了基于數字技術的社區應急治理方式。雷曉康強調了社會動員對應急管理的作用，提出從預防準備、監測預警、應急響應、應急恢復四個方面完善社會動員機制。徐明等闡釋了基層應急社會動員的邏輯、運行機制和運行模式，分析了新冠疫情中基層應急社會動員的問題及優化策略。李紫瑤構建了生產應急動員能力模型并運用實例進行分析。然而對于運用社會應急資源保障應急管理的體系化研究不足，尚缺乏整體設計，且社會應急資源的集成與整合方面存在的難點還未解決。因此，本研究從社會動員的角度研究應急資源保障問題，以期為完善應急資源保障機制，促進應急管理向多邊界、多主體的全面治理、全程治理轉變提供參考。

1應急資源保障的特征

應急資源保障是指政府部門通過應急資源的儲備、籌集、調度、分發，提供突發事件處置所需的應急物資、救援力量及資金，支持應急行動的開展，確保應急處置和災后恢復的資源需求。

1.1高效、及時

突發事件發生后應急資源的需求量急劇上升，且其需求會根據突發事件的發展和演化趨勢而不斷變化，導致應急救援活動對應急資源的時效性和數量要求較高。應急資源到達災區的時間越早，數量越適當，應急資源的價值才能得到充分地發揮，則應急處置的效率和效果就越好。高效、及時的應急資源配置有利于減少損失、提升應急處置的效果。

1.2來源廣泛

政府儲備的應急物資來自于應急、糧食和物資儲備、發展改革等部門，調配的應急救援力量來自于國家綜合性消防救援隊伍、解放軍和武警部隊、政府各部門建設的專業救援隊伍等，到達災區后由應急指揮部統一調度。但面臨巨災、大災以及一些新型災害時，往往政府資源不能滿足應急需求，為了保證應急資源的充足供應，必須快速、及時地動員社會應急資源，并將其迅速調度至災區，才能為應急處置活動提供充足的資源。社會應急資源主要來源于國企、慈善組織、公民個人、民辦企業、社會組織等主體。資源分布的零散化決定了應急資源保障工作是從分散到集中、從無序到有序的過程，具備跨越層級、地域、部門的復雜性特征。

1.3有序流動

應急資源的種類多、數量多、分布廣，若應急資源呈現無序流動，則會嚴重影響應急處置的順利進行。應急資源保障工作往往需要政府部門主導，在突發事件發生前對通用物資進行儲備，并通過合同儲備和生產能力儲備彌補實物儲備的不足。在啟動應急響應后，及時將政府儲備、調度的應急資源，以及動員的社會應急資源統一運至災區，再根據各受災點的需求分配發放，才能使應急資源配置更加合理，也有利于降低應急響應的成本。

1.4層次性

應急響應的級別不同，負責保障應急資源供應的政府部門層次則不同。如啟動一級應急響應后，由應急管理部負責應急資源的統一調度；若啟動二級應急響應，由省應急管理廳負責應急資源保障工作；啟動三級應急響應，由市應急管理局負責應急資源的配置。另外，應急資源保障需考慮不同階段對不同種類應急資源需求的緊迫程度，優先將較為緊迫的資源運至災區。

2通過社會動員保障應急資源供應的必要性

以社會動員的方式保障應急資源的有效供應，其本質是黨政部門構建集體行動網絡，引導社會主體參與救災，利用社會資源的優勢彌補政府應急資源的不足，從而將政府應急管理轉變為應急協同治理的行動。

2.1彌補政府儲備的不足

政府部門在災前儲備的應急物資主要為一些通用性物資，如棉被、帳篷等，但災后這些通用性物資不能完全滿足各項應急任務的需要，專業應急裝備、大型機械、運輸工具、不能長期儲備的食品和飲用水等物資還需依賴于社會主體來供給。因此發掘社會應急資源的潛力，能有效彌補政府應急資源的不足。社會應急資源種類多、數量多、更新快，通過社會捐贈、政府采購、政府征用、企業生產轉產等形式，能夠滿足災區對不同種類應急資源的急迫需求。

2.2助力專業應急救援隊伍

調往災區的專業應急救援隊伍主要負責應急搶險、生命救助工作，物資發放、災民安置、秩序維護、心理撫慰等任務可交給社會組織、志愿者團體完成，從而緩解政府部門的救災壓力。利用社會動員保障應急人力資源需求，就是以政府主體作用為核心，發揮社會力量的積極性，形成多主體應急合力。

2.3緩解政府部門的財政壓力

雖然中央會預留應急資金用于處置全國或區域性突發事件，也會向地方下達救災資金以補貼其應急處置的資金需求。但面對影響嚴重的非常規突發事件，政府部門的財力有限，往往需要社會各界的捐助。如2021年7月鄭州暴雨后，經濟損失嚴重，社會各界紛紛捐款，支援救災和恢復重建，彰顯了全國同心、風雨共擔的民族精神。

3基于社會動員的應急資源保障流程分析

災害發生后，社會動員視角下應急資源保障的流程主要包括，通過災害情景分析應急資源需求，進而確定社會動員對象，將社會應急資源調度至災區進行分配，并做好善后處置工作。

3.1情景分析

首先，充分調查并掌握災情，結合災區環境，通過數據分析、風險評估及專家預測，對突發事件的發展和演化趨勢進行預估，對可能發生的次生、衍生災害進行綜合研判，從而分析災害情景。只有準確判斷災害情景，才能及時做出科學的決策部署，確保應急行動高效完成。

3.2需求分析

參考以往類型相似、級別相近的突發事件情景下各類資源的需求，根據生命救援、工程搶險、醫療救助、災民安置、恢復重建等災害情景任務，判斷此次突發事件發生后，各受災點的應急資源需求結構，如純凈水、棉被、帳篷、應急救援人員等，并匯總各受災點的需求類型和數量。這需要決策者具備一定的應急管理經驗及判斷能力，參考歷史經驗，結合災害情景確定各受災點的資源需求。但災害情景瞬息萬變，必須根據災害形勢和應急救援行動進展，判斷應急資源需求的持續變動趨勢，尤其注意對需求峰值的預測，以支持應急資源保障工作。

3.3確定動員對象

重點分析社會應急資源分布、數量、種類、存在形式、可達性，力求以最快速度落實動員對象，并展開動員。一是在應急物資方面，考慮籌集、采購大型企業的現有庫存物資；動員有生產能力或者轉產能力的生產企業通過緊急生產、擴產、轉產的方式制造緊缺物資；動員社會公眾的現存物資。二是在人力動員方面，政府部門動員社會組織、志愿者團體等參與應急，為應急管理提供充足的人員保障。三是在應急資金方面，可以通過動員大型企業、學校、社區民眾募捐應急資金，以社會捐助補充應急資金缺口。

3.4資源調度

通過公路運輸、航空運輸、鐵路運輸等方式，或者聯合運輸的方式，將應急物資高效、安全地運往災區。為了保障物資運送的效率和安全，需要合理規劃物資調度路線。另外，將社會組織和志愿者團體調度至災區，由應急指揮部統籌，開展特定行動。

3.5資源分發

應急物資統一運往災區后，需制定配送方案，揀選物資，配發至受災點。對于應急救援設施設備，應將其運送至各受災點的應急救援隊伍，開展緊急救援。而食品、水、生活用品等應急物資應分發給受災群眾，以保障其在應急救援階段的日常生活所需。另外，發放應急物資、搭建應急設施、運送應急設備時需要大量的人力資源，可安排社會組織和志愿者有序參與。

3.6善后處置

善后處置的重點是將應急資金合理地用于恢復、重建災區生產、生活秩序，將非消耗性應急資源逆向運輸至動員地，回購儲備或返還多余的消耗性應急資源。對于因應急資源動員而影響生產和營業的企業，政府部門應按照標準進行補償。針對表現優異的應急參與者，應給予表彰和獎勵，從而保護社會主體的積極性。此外，還要做好應急資源的信息統計以及應急資源保障效果評估工作。

4社會動員視角下應急資源保障能力提升策略

應急資源保障能力，是指政府部門籌集、調配適度的應急資源，滿足災區對應急資源需求的能力。基于社會動員視角，當前仍存在著政府部門對社會應急資源了解不充分、無法有效協調和調度社會力量參與應急、動員的形式和覆蓋面不夠廣泛、社會力量的應急素質不高等現實難題。應重點從應急資源動員準備、動員實施、調度、分配這些關鍵點入手，采取有效措施提升應急資源保障能力。

4.1充分的動員準備

常態下，應注重培育社會應急能力。如支持應急產業發展，利用市場機制促進應急產品、服務、裝備、技術的競爭。選擇有實力的生產、批發、零售企業，通過政策扶持、外在激勵，促進和引導其主動承擔社會責任。通過完善法律法規和應急預案、建立應急動員手冊，規范社會動員的流程，引導社會力量有序參與。為提升社會力量的應急水平，可根據應急崗位任職要求劃分應急人員的不同等級，制定職位任務書。定期對社會組織和志愿者團體進行應急培訓，使其掌握必要的應急技能，并進行資質評定，以提升其應急能力。積極向公眾宣傳自救、互救的應急救援知識，倡導公眾注重家庭應急物資儲備，定期開展公共安全教育和應急演練，提升公民的防災減災意識，塑造良好的應急文化氛圍。

在預防和應急準備中，政府部門應全面調查社會應急資源分布狀況，做好社會應急資源的動員準備。一是定期普查社會應急資源。應急管理部門可依托于統計、工商等部門，定期排查轄區內有實力的生產、流通企業，調查其庫存物資類型、數量，及生產、轉產能力，引導重點企業做好設備、人員、技術方面的被動員準備。二是通過民政部門統計社會組織和志愿者團體的規模，以減少動員社會力量的提前期。三是按照應急資源分類標準建立應急資源數據庫，實現全國應急資源數據的信息共享，以及應急資源數據庫與應急指揮平臺的銜接。

4.2適度的應急資源動員

應急資源的數量越適當，越利于滿足應急處置的需求。而數量是否適宜主要取決于社會應急資源動員終止的時間。雖然社會動員在應急資源保障中有其必要性，但應注意在適當的時間點終止動員。如果不計成本地過度動員社會資源，或者動員不足，都會透支潛在的社會應急能力。可根據災害情景、動員對象的能力，決定滿足災區需求的最低數量，在最低動員數量得到滿足時宣布終止動員。例如，帳篷、活動板房、被褥等應急資源與受災人數直接相關，可以根據統計的受災人數直接計算資源需求。而食品、純凈水等資源的需求是連續的，救災初期其需求會逐漸增加，之后趨于穩定，當災區的設施逐漸恢復，能夠供給災區需求時，動員則可以停止。

需要特別注意，雖然應急物資保障的成本取決于應急物資價格、運輸成本，但同等質量下應急物資的價格差距并不大。那么距離災區越近的地方救援半徑就越小，運輸成本越低；且到達受災點的時間越短，越有利于提高應急效率。再加上相鄰的受災區域遭遇突發事件時需要的物資類型相似，往往所儲備的應急物資具有關聯性，可以考慮就近調配相鄰區域的社會應急物資，實現區域應急物資的協同共享。

4.3高效的應急資源調度

應急資源調度的時效性影響應急救援活動的開展，但在調度時還要考慮應急資源的需求等級，使最緊迫的資源最先到達災區。救災初期，為了在黃金72小時內盡可能地拯救生命，需要首先調度大量的應急救援人員、醫護人員、工程類設施、救生設備、水、醫藥品等。救災中期，重在保障災民的日常生活需求，并做好防疫工作，需要帳篷、食品、棉被、防疫用品等物資。救災后期，需全面恢復災區的通信、電力、交通等基礎設施，因此建材類資源的需求量較大。

為了提升應急資源調度的效率，政府部門可以與物流企業、運輸企業合作，征調其現有運輸工具，利用其轉運中心、配送中心等基礎設施，借助其物流優勢、資源優勢、信息優勢、技術優勢，將大規模的社會應急資源轉運至災區以投入使用。運輸過程中，可運用GPS技術、射頻技術等定位運輸車輛，以便實時跟蹤運輸車輛的具體位置，且在動態情境演化時也能及時更新調度路線。

4.4公平的應急資源分配

分配應急資源時，應考慮如何適時地將適量的應急資源分發至受災點。災害初期，時常發生應急資源稀缺、運力有限的情況，若無法公平分配有限的應急資源，會加劇災民的心理痛苦。因此，決策者必須根據以往經驗和當時情景，準確判斷各受災點的資源數量、類型需求和時間要求，才能使應急資源分發更加科學合理。配送時，根據各受災點對應急資源的緊急程度及其位置順序，確定路徑方案及車輛配載方案，將應急資源及時有序地配送至各受災點。而社會組織、企業應急救援隊、志愿者等社會力量到達災區后，可參與災害現場清理、物資發放、臨時安置點搭建、災民安置、心理援助、信息發布、損失評估、治安及交通秩序維護任務，但必須由應急指揮部根據各項應急任務的需要統籌安排，有序參與應急活動。應急資金的發放應按照資金分配標準實施，并優先弱勢群體。

5結語

應急資源保障是政府應對突發事件的關鍵能力，直接影響應急救援行動的效率、效果、效益。本研究總結了應急資源保障的特征，闡述了動員社會應急資源保障應急資源供應的必要性，塑造了社會動員視角下應急資源保障的流程，最后提出通過充分準備、適度動員、高效調度、公平分配這四個方面的關鍵措施實現應急資源保障能力的提升，有助于重新整合政府部門的應急功能、使應急資源保障措施朝著理性化方向發展，對于形成應急資源保障的協同應對新模式以及應急協同網絡的實現具有重要意義。

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