“善治”視角下營商環(huán)境的刑事法治保障研究

程夢穎 梁志弘

摘要：采用文獻資料法、邏輯演繹法，對最高人民檢察院第二十四批指導(dǎo)性案例進行研究分析，試圖從“善治”視角下解構(gòu)營商環(huán)境的刑事法治保障研究。研究發(fā)現(xiàn)，公檢兩部門對案件事實調(diào)查原則存在“點”與“面”，調(diào)查過程的“簡”與“繁”及調(diào)查結(jié)果認(rèn)定：“立”與“破”的鮮明對比，對案件調(diào)查存在明顯差異。提出了以人民主體為調(diào)查準(zhǔn)繩，廣納群體意見；適當(dāng)運用《行政處罰》，減少刑事立案；多部門共享聯(lián)動，制定調(diào)查合作清單和以案件事實依據(jù)，建立刑事案件“立”與“破”審理機制的刑事法治保障優(yōu)化策略。最后，以此為基礎(chǔ)，針對營造良好營商環(huán)境的刑事調(diào)查與法治保障提出相關(guān)建議：強化工作責(zé)任，規(guī)范公職人員的行為準(zhǔn)則；強化刑事調(diào)查法治服務(wù)主體原則；打造服務(wù)型政府，把“放管服”融入營商環(huán)境的刑事法治調(diào)查保障中。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境；刑事調(diào)查；公安機關(guān)；檢察院

中圖分類號：D9文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.065

0引言

2017年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于為改善營商環(huán)境提供司法保障的若干意見》，法發(fā)〔2017〕23號的通知，旨在“為改善投資和市場環(huán)境，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境”提供司法建議。2019年國務(wù)院頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，對法治保障做出了全面深刻地闡釋，著重強調(diào)國家根據(jù)優(yōu)化營商環(huán)境需要，依照法定權(quán)限和程序及時制定合理的法律規(guī)章制度，優(yōu)化當(dāng)前存在的營商環(huán)境問題，還原市場在經(jīng)濟發(fā)展主體的決定性作用，營造一個公平有序，公開透明的營商環(huán)境。

如今，在全球疫情侵襲下，世界各國經(jīng)濟發(fā)展受到重創(chuàng)，經(jīng)濟下滑明顯。我國通過精準(zhǔn)的疫情防控及優(yōu)化經(jīng)濟體制改革，國民經(jīng)濟增長呈現(xiàn)出上升趨勢，實屬不易。然而經(jīng)濟增長的背后所暴露出的“營商環(huán)境”刑事案例實屬令人揪心。據(jù)江西省高級人民法院關(guān)于全省法院服務(wù)保障營商環(huán)境優(yōu)化工作情況的報告：2017年以來（截至今年5月31日，下同），全省法院辦結(jié)各類案件1922335件，其中涉企業(yè)案件799691件。“營商環(huán)境”不佳成為中國市場經(jīng)濟穩(wěn)步增長的一大“阻礙”，其涉及面廣、影響惡劣及錯綜復(fù)雜等特點成為當(dāng)前我國刑事法治治理的一大難題。如何“有效治理”，“科學(xué)治理”抑或者采取何種措施來最大化的減少“營商環(huán)境”不佳對于市場帶來的沖擊，是法學(xué)界亟須攻克的難題。基于此，為了較為深入的了解當(dāng)前我國“營商環(huán)境”存在的問題，本文選取最高人民檢察院第二十四批部分指導(dǎo)性案例進行深入剖析，基于“善治”視角下來探索“營商環(huán)境”的刑事法治保障研究。

1“善治”的概念與作用

根據(jù)全球治理委員會的定義，“治理是個人、公共或私人機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總稱，它是使相互沖突或不同利益群體相互在某種目標(biāo)達(dá)成包容一致或者采取合作行為的持續(xù)的過程”。“善治”作為治理體系的一種最佳治理路徑，代表廣大共同利益者的共同利益。“善治”的概念，是它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或者秩序不能由外界強加；它的作用發(fā)揮，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動。俞可平教授認(rèn)為：中國特色社會主義視域下“善治”的基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、法治、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正十個方面。換言之，“善治”的最突出的特點是就是全面性，其中參與主體必須囊括不同的公眾利益主體。

本文中選取最高人民檢察院第二十四批部分指導(dǎo)性案例（檢例第90、91、92號）分析歸納發(fā)現(xiàn)，三個案例從事由生產(chǎn)到立案調(diào)查，再到最終審判，法檢兩院基于大量的走訪調(diào)查與論證分析，努力把各個案件事由回歸真相，將原本法院判定的案件基于大量證據(jù)的基礎(chǔ)上重新審判或者撤案，體現(xiàn)了人民民主性服務(wù)性的特點，將“善治”融入刑事法治保障研究當(dāng)中，有效了維護當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境（案例詳見：最高人民檢察院官網(wǎng)：https：//www.spp.gov.cn） 。

2第二十四批營商環(huán)境指導(dǎo)性案例分析

最高人民檢察院第二十四批部分指導(dǎo)性案例（檢例第90、91、92號）是全國營商環(huán)境的典型案例，突出了當(dāng)前營商環(huán)境存在的突出問題（案例詳見：最高人民檢察院官網(wǎng)：https：//www.spp.gov.cn）。從檢例第90、91及92號三個案例分析來看，案件從最初到公安局介入到檢察院階段，除了案件的復(fù)雜性之外，公安與檢察院基于證據(jù)鏈的固定及案件的事實發(fā)展，兩部門在對待案件的發(fā)展看法及案件處置方面呈現(xiàn)出較大的差異，具體表現(xiàn)在三個方面（案例詳見：最高人民檢察院官網(wǎng)：https：//www.spp.gov.cn）。

2.1公檢兩部門對案件事實調(diào)查原則：“點”與“面”

三個營商環(huán)境案例之所以作為最高人民檢察院第24批指導(dǎo)性案例，基于案件事實調(diào)查原則來看普遍存在“點”與“面”的特點。譬如，典型第90號案件，甲、乙、丙三家工程串標(biāo)立案。雖然公檢兩家單位都在調(diào)查案件過程中基于“證據(jù)至上”的原則進行調(diào)查，但對后續(xù)的處理結(jié)果有著較大的影響。檢例第90號案件當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)僅是基于案件本身的淺層事實，依據(jù)單一的材料而立案。同時，公安機關(guān)在本案實際調(diào)查中僅是基于甲、乙、丙三家公司串案進行調(diào)查外，未能對政府管理主體進行函調(diào)，與當(dāng)?shù)貦z察院較為全面的調(diào)查形成明顯反差。在第90號案件中，甲、乙、丙三家公司涉及的合同串標(biāo)案，案件所屬當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)未能將利益主體放在江蘇省連云港市海州區(qū)政府對“尾礦壩”提出委托開發(fā)及防止國有資產(chǎn)流失的這一事實上，將其簡單判定為串通投標(biāo)的刑事案件。檢例第91號案例中甲分別與乙、丙兩家公司簽訂欽州市欽北區(qū)引水供水工程《建設(shè)工程施工合同》，但因支付工程款問題而產(chǎn)生的糾紛引起公安機關(guān)介入，當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)基于簡單的甲公司未支付工程款這一事實，則以溫某某涉嫌合同詐騙罪，刑事立案。

2.2公檢兩部門對案件事實調(diào)查過程：“簡”與“繁”

檢例第90、91、92號三個營商環(huán)境案例在歷經(jīng)公安局偵查階段予以立案（案例詳見：最高人民檢察院官網(wǎng)：https：//www.spp.gov.cn）。譬如，檢例第90號案例，公安機關(guān)立案視角是基于在招投標(biāo)中甲、乙兩家公司合作參與競拍，當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)基于淺層事實以涉嫌串通投標(biāo)罪對許某某、包某某立案偵查立案，引發(fā)關(guān)注。檢例第91號案例中公安機關(guān)只簡單的調(diào)查出甲公司未支付工程價款這一事實，則以溫某某涉嫌合同詐騙罪予以刑事立案。檢例第92號則是因甲、乙兩家公司因合同糾紛立案，案件在法院執(zhí)行過程中由于甲公司拒不履行再次起訴到法院，但法院認(rèn)為青浦區(qū)人民法院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被執(zhí)行人甲公司經(jīng)營地不明，無可供執(zhí)行，故決定法院中止本次執(zhí)行程序（案例詳見：最高人民檢察院官網(wǎng)：https：//www.spp.gov.cn）。從以上三個案例來看，當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)在立案偵查過程存在較大漏洞，立案過程簡單，尤其是對工程主體發(fā)包方未能進行詳盡的調(diào)查，甚至忽略。相反檢察院基于大量事實依據(jù)，調(diào)查主體過程不僅涉及案件當(dāng)時本身，還對社會效應(yīng)，民主生活進行繁瑣細(xì)致的調(diào)研，其目的盡可能的還原事實真相，最終將公安機關(guān)調(diào)查立案，通過公檢機關(guān)多次洽談，調(diào)查取證等司法程序，將案件重新審理，與公安機關(guān)的簡單立案程序形成鮮明比較。

2.3公檢兩部門對案件事實結(jié)果認(rèn)定：“立”與“破”

三個營商環(huán)境案例最新鮮明的特點是公檢兩家基于事實調(diào)查過程中能主動找到案件漏洞，共同糾正錯誤事實，將案件事實結(jié)果認(rèn)定的“立”與“破”貫穿于司法實踐中，體現(xiàn)于司法發(fā)展的公正性與透明性。從“立”的角度而言，案件所屬的當(dāng)?shù)毓簿侄挤e極承擔(dān)著本地區(qū)的案件立案審理，雖然偵查結(jié)果難免令人滿意。但案件所屬的當(dāng)?shù)貦z察院認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，全方位對案件進行監(jiān)督，將案件事實調(diào)查結(jié)果積極與案件所屬當(dāng)?shù)毓簿址e極協(xié)調(diào)溝通，使得原本立案的案件撤案，依據(jù)綜合調(diào)查事實結(jié)果進行重新審理，破除了過往案件立案判定不糾的“絕對事實”，從而撼動所謂的影響司法的權(quán)威性的誤讀。譬如，令人詫異的是，在本案（91號案件）此后，公安機關(guān)未傳喚溫某某，也未采取刑事強制措施，直至2019年8月13日，溫某某被公安機關(guān)采取刑事拘留措施，并被延長刑事拘留期限至9月12日。也就是說，當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)雖立案調(diào)查，但未能對案件當(dāng)事人進行實質(zhì)性調(diào)查，同時對于公安機關(guān)也未能對延長刑事強制措施給予合理解釋或予以說明。

3“善治”視角下營商環(huán)境的刑事調(diào)查事法治保障優(yōu)化策略

3.1以人民主體調(diào)查為準(zhǔn)繩，廣納群體意見

善治的核心就是將人民作為治理主體，發(fā)揮人民主體治理的力量。最高人民檢察院第24批典型案例中，案件當(dāng)?shù)厮鶎俟矙C關(guān)基于案件事實進行立案調(diào)查，進入當(dāng)?shù)貦z察院監(jiān)督階段，檢察院基于大量調(diào)查取得的客觀事實，經(jīng)與公安機關(guān)積極溝通協(xié)商，將案件重新審理。不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)營商環(huán)境案件刑事調(diào)查與法治保障需要以人民主體調(diào)查為準(zhǔn)繩，廣納群體意見，筆者認(rèn)為需要從以下兩個方面進行完善。一方面，關(guān)注案件本身，協(xié)同考慮案件發(fā)生的客觀性。檢例第90案件中，公安機關(guān)僅是關(guān)注案件本身，將其立案為串標(biāo)案。但連云港市海州區(qū)政府管轄的“尾礦壩”是政府主動委托項目，明確提出的資產(chǎn)保護不外流的合理訴求。因此，案件所屬公安機關(guān)重點調(diào)查工程主體方，協(xié)同考慮案件發(fā)生的客觀性。另一方面，注重案件的社會效果，準(zhǔn)確判定案件事發(fā)的結(jié)果對社會造成的影響是利是弊。本案中，不難發(fā)現(xiàn)連云港市海州區(qū)政府管轄的“尾礦壩”通過委托企業(yè)治理，不僅減少了當(dāng)?shù)卣呢斦Ц叮€防止國有資產(chǎn)流失；修復(fù)了生態(tài)環(huán)境，直接受益于人民群眾。因此案件的偵查過程中應(yīng)廣納群體意見，將社會效果考慮其中。

3.2適當(dāng)運用《行政處罰》，減少刑事立案

《行政處罰》是行政法作為控權(quán)之法最為典型和鮮明的體現(xiàn)，蘊含“民權(quán)保障” “良法善治”“行政法治”的價值內(nèi)核；在于對“營商環(huán)境”的優(yōu)化，即通過“法治”進而營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境以更大程度激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。完善營商環(huán)境的刑事法治保障研究過程中，必定將適當(dāng)運用《行政處罰》作為營商環(huán)境的保護措施。一方面，《行政處罰》既能規(guī)避許多企業(yè)在營商環(huán)境中面臨違法問題，規(guī)范企業(yè)之間的正常營商；同時針對不同營商環(huán)境中存在的違法問題通過行政處罰的方式來以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。如檢例第90號案，可將《行政處罰》運用到本次案例中，針對甲、乙、丙三家因投標(biāo)糾紛按照有關(guān)規(guī)定進行行政處罰，規(guī)范投標(biāo)程序機制，減少刑事立案。可以減少委托企業(yè)因疲于應(yīng)付司法案件訴訟等文書作業(yè)，而無法集中精力參與國家治理，導(dǎo)致破壞正常的營商環(huán)境，最終會打擊民營企業(yè)積極進入政府公共服務(wù)行業(yè)的積極性。

3.3多部門共享聯(lián)動，制定調(diào)查合作清單

有效、參與、穩(wěn)定作為“善治”治理的主要特征之一。國內(nèi)營商環(huán)境復(fù)雜多變、不穩(wěn)定等對我國國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長產(chǎn)生了重要影響。面對錯綜復(fù)雜的營商環(huán)境刑事案例，因涉及不同主體利益方的糾纏，違法犯罪事實隱匿性、證據(jù)收集困難等因素交織。公、檢、法三家作為法治實施主體單位，需共享聯(lián)動，制定調(diào)查合作清單。一方面，在偵查取證、固定證據(jù)等方面除了共享之外，以調(diào)查合作清單制度來明晰部門之間的責(zé)任。另一方面，多部門有效參與，采取工作聯(lián)席制固定不同部門之間的合作。檢例第92號案件的執(zhí)行過程中，法院以無法查找到甲公司資產(chǎn)，并裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序的事實。后續(xù)營商環(huán)境中的刑事保障中，要積極召開工作聯(lián)席制度，尤其是對經(jīng)濟數(shù)目較大，對社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生較大影響力的大案、要案更是要多部門合作，聽取各方意見，達(dá)成辦案共識，夯實從嚴(yán)、從謹(jǐn)、從正等工作作風(fēng)，為當(dāng)時的營商環(huán)境創(chuàng)造做出有益貢獻（案例詳見：最高人民檢察院官網(wǎng)：https：//www.spp.gov.cn）。

3.4以案件事實依據(jù)，建立刑事案件“立”與“破”審理機制

合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)與法治是“善治”的重要舉措。檢例第90號、91號及92號三個典型的營商環(huán)境案例都是以案件事實依據(jù)，將“立”與“破”融入刑事法治保障中，最終有效捍衛(wèi)了司法公正，保護了人民財產(chǎn)安全。

一是秉持案件審理的合法性與透明性，案件從立案到審理，因定期的與案件當(dāng)事人、利益主任者、企業(yè)或者個人召開案件的協(xié)調(diào)會，積極聽取各方訴求。

二是明確不同部門之間主體責(zé)任意識，回應(yīng)社會關(guān)切的營商環(huán)境中涉嫌金融的法治問題，充分發(fā)揮金融仲裁院、金融法庭、金融糾紛人民調(diào)解委員會“三位一體”辦公優(yōu)勢，深入推進清收處置銀行業(yè)不良貸款、打擊“非法代理退保”、金融案件偵辦執(zhí)行攻堅、金融領(lǐng)域風(fēng)險防范法治宣傳教育四個專項行動，實現(xiàn)涉金融類案件專案專辦、速裁速判。

三是科學(xué)合理的構(gòu)建刑事案件“立”與“破”審理機制，針對營商環(huán)境中可能出現(xiàn)的誤判或者錯判，應(yīng)基于案件事實依據(jù)為準(zhǔn)繩的基礎(chǔ)上，開展刑事案件的“立”與“破”審理機制，高度重視涉案企業(yè)或個人合理訴求，以工作聯(lián)席制方式，多部門共同參與合理決策。

4營造良好營商環(huán)境的刑事調(diào)查與法治保障的建議

通過對最高人民檢察院第二十四批指導(dǎo)性案例分析發(fā)現(xiàn)，刑事調(diào)查與法治保障工作仍然任重而道遠(yuǎn)。想要營造一個良好的營商環(huán)境，在刑事調(diào)查方面，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面切入。

一是強化工作責(zé)任，規(guī)范公職人員的行為準(zhǔn)則。譬如，檢例第91號案件，案件當(dāng)?shù)厮鶎俟矙C關(guān)既然以合同詐騙立案，為什么直到案發(fā)后，未能傳喚溫某某，也未采取刑事強制措施。本案中當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)未能給出合理解釋，這是屬于典型的工作失職，有損公職人員的公信力，為此后續(xù)對營商環(huán)境的刑事調(diào)查與法治保障改革機制中，首要任務(wù)是規(guī)范公職人員的行為準(zhǔn)則，重拾司法機關(guān)工作人員的公信力。

二是強化刑事調(diào)查法治服務(wù)主體原則，檢例第92號案件中，涉及金額較大（3250995.5元），都是對社會經(jīng)濟發(fā)展影響較大的大案、要案，經(jīng)法院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被執(zhí)行人甲公司經(jīng)營地不明，無可供執(zhí)行的財產(chǎn)，經(jīng)乙公司確認(rèn)并同意后，于2018年2月27日裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序。直到本年度3個月后，在案件當(dāng)?shù)厮鶎贆z察機關(guān)的協(xié)同配合下，2018年5月9日，青浦區(qū)人民法院恢復(fù)執(zhí)行程序，甲、乙公司協(xié)商和解，但甲公司多次催繳，屢次被拒而報警，但當(dāng)?shù)毓簿志懿涣浮ｋS后當(dāng)?shù)貦z察院要求發(fā)出《要求說明不立案理由通知書》，公安局未能提出來站得住腳的理由。顯然，當(dāng)?shù)毓簿诌@種人民主體性的服務(wù)意識不夠，需要進一步強化。

三是打造服務(wù)型政府，把“放管服”融入營商環(huán)境的刑事法治調(diào)查保障中。政府對經(jīng)濟發(fā)展的促進和保障作用能否有效發(fā)揮，很大程度上取決于政府和市場的關(guān)系定位是否準(zhǔn)確，處理好政府和市場的關(guān)系，需要堅持簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。檢例第90號、91號案件都是政府主導(dǎo)下的項目委托工程，吸引了民營企業(yè)積極參與，卻在具體實施過程中因利益糾紛引發(fā)一系列的刑事案件值得反思。一方面政府作為工程發(fā)包的主體方，雖已按合約進行委托，但作為項目工程的監(jiān)督管理者理應(yīng)做好監(jiān)督責(zé)任，全程的監(jiān)督項目委托工程施工全程，在涉及工程實施利益攸關(guān)方產(chǎn)生糾紛時應(yīng)主動進行“前站”調(diào)解，調(diào)解不成的需要積極配合公安機關(guān)、檢察院等部門的調(diào)查取證工作。此外，還需進一步強化責(zé)任共同體意識，積極為工程利益攸關(guān)方提供解決問題辦法，規(guī)避因項目委托工程產(chǎn)生的刑事調(diào)查法治糾紛切忌直接由當(dāng)?shù)毓珯z法直接介入而導(dǎo)致停工停產(chǎn)，影響當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟發(fā)展。

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