鄉村振興戰略下基層政府公共服務供給優化研究
——以玉樹市鄉鎮為例

王夢恬

（青海民族大學政治與公共管理學院,青海 西寧 810007）

0 引言

2021年3月，中共中央國務院對于鄉村振興最新戰略印發了《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，要求繼續推進鄉村地區的發展，并且改善農民的生活。黨中央強調實施鄉村振興戰略，加強基層政府公共服務供給，提升農民生活質量，提高人民生活的幸福感，使百姓滿意。特別是針對民族地區的鄉村振興戰略，鄉鎮政府需要更加考慮地區的民族特色、文化特色等方面問題，從實際出發，加快鄉村建設發展。目前，國內對于鄉村振興戰略背景下基層政府公共服務的研究有很多。孫祥等（2021）在最新的鄉村振興戰略研究中提出通過基層干部工作能力的提升以及農民參與的積極性來發展服務型政府[1]；金瑩等（2020）認為鄉村振興戰略的關鍵是要科學合理地構建基層政府職能體系，加強政府職能的設定[2]；韓柱等（2018）認為鄉村振興戰略的關鍵是人才的培養，需要加強基層應用型人才和服務型人才的培養[3]；林月丹（2021）等還認為，目前鄉村基層政府領導的后備力量不夠充足，需要通過加強黨的建設、組織培訓等引領鄉村的全面振興[4]。還有很多專家對鄉村振興戰略背景下基層政府的公共服務供給優化提出了相應的研究與對策，推動了我國鄉村振興。本文以青海省玉樹市鄉鎮基層政府為例，從推動鄉村建設、提高鄉村生活水平質量等方面進行分析研究，因地制宜，從實際情況出發，全面推進農村牧區基礎公共服務設施建設，改善農牧區人居環境。

1 鄉村振興戰略背景下基層政府公共服務供給優化的理論與現實

1.1 鄉村振興戰略背景下基層政府公共服務供給優化的理論訴求

目前，地方政府在社會發展的基層管理方面發揮著重要作用，隨著人們獲取信息的能力和生活水平的提高，人們對公共服務的需求也會增加?；鶎诱粦撝恢匾暪卜盏纳a率，更應該重視人，強調以人為本[5]。目前，在農村基本公共服務方面仍然存在著不平等現象，主要原因是城鄉發展不平衡在公共服務供給水平上產生的差異化。作為服務型的政府，特別是在鄉村振興戰略背景下的政府，不但要關注公民的內在訴求，而且要切合實際，為公民提供公共服務，提升農民生活質量，使公民重視公共服務的重要性，獲取公共利益并且享受公共服務。在鄉村振興戰略背景下的基層政府，已經不再是單一的治理主體，它更多的職能是促進、協調、組織公民更多地參與到政府的治理中[6]。在基層政府的引導下，公民還需要提出意見，并融入政府政策制定過程中。政府不僅是政策的制定者也是政策的執行者，在政策提出的過程中，基層政府要盡量使公民意見和現實問題相一致，從而充分發揮基層政府的有效職能。針對基層政府在鄉村振興戰略背景下如何高效治理的問題學術界已經進行了大量的探索，并且豐富了很多有關鄉村政府公共服務供給優化的理論內容，但仍然存在不足之處。本文以青海省玉樹市鄉村振興戰略背景下基層政府公共服務供給為例，結合相關理論，針對玉樹市鄉鎮的實際情況，對鄉村振興戰略背景下基層政府公共服務供給做了相關總結，并就如何優化公共服務供給提出了建議。

1.2 鄉村振興戰略背景下基層政府公共服務供給優化的現實訴求

鄉村振興戰略的提出是為了促進與平衡農村和城市之間的發展，從而提高經濟、社會、環境以及文化等方面的協調發展。在玉樹市災后重建之后，政府奮力推進玉樹市的鄉村振興，堅定不移地進行鄉村公共服務各方面的建設，以改善農牧區人居環境，從而促進鄉村振興的發展。玉樹市的鄉鎮政府通過實施農牧區住房改造建設、農村生態環境綜合整治和基礎設施建設、公共服務設施建設等措施，使得農牧區面貌發生了巨大的變化，農牧區人居環境逐步得到改善。期望開展一系列高原美麗鄉村建設工作，進一步加快改善農牧區人居環境，打造一批具有村莊美、生活美、歷史悠久、特色突出的高原美麗鄉村，從而推進玉樹市新農村建設和城鄉一體化的快速發展。2020年玉樹市美麗鄉村振興項目戰略實施村主要以拉秀鎮高強村、小蘇莽鄉西扎村、巴塘鄉當頭村為主。

2 玉樹市鄉村振興戰略下鄉鎮政府公共服務供給現狀

2.1 玉樹市農村公共服務供給建設情況

玉樹市位于青海省的西南部，地處青藏高原東部，是青海省比較有代表性的地區，特別是經歷2010年地震之后，中央強調大力發展玉樹市城鄉建設，加快速度修復和實現鄉村現代化。本文以實地調研的3個鄉鎮為例，這3個鄉鎮都是牧區，也是涉藏地區，其大體的公共服務供給相同。因此，從3個地區的基礎設施、醫療、教育、生態等方面進行研究。

下拉秀鎮高強村、巴塘鄉當頭村和小蘇莽鄉西扎村都歸屬于玉樹市，有大面積的草場、林場，當地居民主要以放牧、挖蟲草、草原管護為生，這些地方冰雹、雪災、干旱等自然災害較多。在實施鄉村振興戰略之前，由于地區生態環境的影響，村莊道路坎坷，基礎設施不夠完善，在醫療、教育、生態方面都比較落后，村中人口老齡化嚴重，缺少新生力量。針對實地情況，為改善當地的人居生活環境，政府采取一系列措施來提高當地居民的基礎設施。經過修整改造，在基礎設施方面，政府為各個村莊安裝了太陽能類型的路燈25盞；新建硬化道路3 476.1 m2，新建排水溝390 m，新建文化廣場1座，包括活動廣場面積1 386.2 m2（包含設施），新建籃球場1座，建筑面積664 m2。由于當地居民大多為藏民，活動很多，所以在寺廟旁邊新建垃圾中轉站110.85 m2及站內大型垃圾箱1個，分類垃圾箱9個。在生態建設方面，根據當地的生態環境種植草皮5 500 m2。在醫療方面，村里有簡易衛生所，并配備家庭醫生，定期上門為當地居民看病。在教育方面，當地的孩子基本在外讀寄宿學校，政府定期給予補助。另外因為小蘇莽鄉西扎村的常青社為鄉政府、中心寄校、派出所、寺管所、司法所所在地，所以政府額外還新建了黨員活動室，組織黨員進行活動、日常培訓，提高黨員的綜合能力，團結合作，為鄉村振興戰略優化治理提供基礎。政府以鄉村振興戰略為基礎，切實以公民利益為主，從多個方面提供公共服務，提高居民生活水平，進一步改善生活環境。

2.2 玉樹鄉鎮基層政府公共服務基本供給現狀

總體來看，經過政府的有效治理，通過一系列的治理措施，玉樹市下拉秀鎮高強村、巴塘鄉當頭村、小蘇莽鄉西扎村從基礎設施、醫療、教育、生態方面入手，已經基本完成了脫貧任務，并且在向美麗鄉村振興方面大力發展，鄉村基礎設施和公共服務的供給基本完善，農村農民的自治機制不斷健全，鄉鎮政府治理團隊能力逐漸加強，生態環境文明理念逐步深入人心，鄉村農民生活的質量越來越高，幸福感越來越強，農村的社會生活逐漸趨于和諧、穩定、統一。

3 玉樹市鄉鎮政府公共服務供給存在問題分析

雖然通過一系列政策的治理，鄉鎮公共服務供給已經有了明顯改善，但基層政府公共服務供給仍然面臨著挑戰，只有發現問題、解決問題，才能更加有效的優化政府治理，更好地實施鄉村振興戰略。通過實地調查研究3個鄉鎮政府公共服務供給狀況，發現以下問題。

3.1 農村基礎公共設施利用率低，供需不均等

通過調查，這3個村都是藏族地區，村民以藏族村民為主，大部分的居民是貧困戶或者建檔立卡戶，在生活質量方面還需要大幅度提升，家家戶戶主要靠放牧或者挖蟲草以及有能力的戶主擔任草原管護員為生。例如，雖然政府提供了基礎設施如一些廣場上的健身器材，但是當地居民并沒有時間去使用。一方面是生態環境的原因，當地晝夜溫差比較大，有些地方更是常年低溫，所以有些基礎設施可能受天氣、環境原因無法使用；另一方面是人口結構的原因，當地居民絕大部分是留守老人，家中年輕人基本在外打工或者上學，很少留在村中，所以這些健身器材利用率較低。目前農村基礎公共設施存在著利用率低、供需不均等問題，雖然政府投入了大量資金，但是設施實際應用有待考察。

3.2 農村基本公共文化教育發展緩慢

雖然鄉鎮政府大力發展文化宣傳活動，推動鄉村振興建設，但是部分地區屬于較偏遠的少數民族地區，這些民族都具有獨特的文化思想和民族習慣，居民的雙語教育學習水平一直是民族地區基層政府治理的難題。特別是一些傳統觀念較強的家庭，比較注重民族文化，會優先考慮讓孩子學習民族文化，再考慮入校學習，所以寄宿學校常見的現象是：同一年級的學生年齡相差很多，受教育程度參差不齊。此外，在鄉村振興戰略的框架中，由于缺乏基層鄉鎮政府在文化教育建設方面的相對完整和系統的規劃，所以在鄉村文化教育建設過程中，很多村民沒有認識到提高文化教育程度的重要性。因此，很多農村地區的公共文化教育發展進程緩慢、艱難，成為民族地區鄉村振興戰略的一大難題。

3.3 農村基本公共服務總量供給不足

鄉鎮基層政府雖然在生態環境、醫療、教育等方面提供了大量的公共服務，但是在工作中還存在漏洞。從基礎設施建設方面來說，基層政府雖然在當地進行了考察，但是很少與當地居民溝通了解情況，農民的話語權少，基礎設施供給總量和可及性較低；從教育方面來說，學校信息化管理水平不高，教師信息技術應用能力缺乏，信息化教學設備匱乏，優質數字教育資源的共建共享格局尚未形成，農村基本公共教育服務區域化差異亟須政府改善；從醫療方面來說，雖然鄉村設有家庭醫生，但是家庭醫生的能力和技術有限，只能看一些簡單的疾病，并且醫療器械不夠完善，農村醫療的質量還有待提高；從社會保障方面來說，隨著生活水平的提高，鄉村絕大部分的成年人外出打工，孩子在外求學，鄉村人口老齡化日趨嚴重，留守老人越來越多，但是社會保障制度還不完善，很多低保戶家庭和留守老人的基本生活得不到保障。

4 鄉村振興戰略下基層政府公共服務供給優化對策

4.1 加強鄉村傳統文化建設

農民是鄉村傳統文化的發揚者和傳承者，歷史文化名村、傳統村落、少數民族特色村寨等是彰顯和傳承中華優秀傳統文化的重要載體。對于民族地區的鄉村文化建設，鄉鎮政府應該利用好其特有的民族風采，將民族傳統文化更好地傳承下去。另一方面，需要加強鄉村文化思想建設、提高農民的文明理念和文化素養，在進行一些大型活動時，要引導當地居民有效有序進行。鄉鎮政府在提供公共服務的同時，也要加大對公共設施的投資力度，尊重村民的生活習慣和生活信仰，做好文化宣傳，提高村民對傳統文化的認知，提高鄉鎮政府工作人員的文化素養，比如在村中建設文化墻，建設文化報刊，定期對基層政府組織人員進行培訓，將現代的城市文化帶入鄉村地區，新舊結合，利用好村莊的特色資源，推動鄉村傳統文化的發展與創新。

4.2 加強基層政府人才隊伍建設

長期以來，人才、資金等大量流入城市，使鄉鎮的資源越來越短缺，特別是在人才方面，高學歷的人才很少留在自己的家鄉，導致部分基層干部的文化水平偏低。由于基層干部隊伍的專業能力較差，他們在面對技術、政策創新時，經常力不從心，對新使命新任務又感到無所適從，無法找到新的突破口。對于國家下派的資金，鄉鎮政府無法合理利用，也沒有制訂明確的制度，在政策下放方面可能還會出現信息縮減問題。所以要引進人才，加強鄉鎮政府的團隊能力建設。夯實服務型政府的基礎，在提供公共服務的同時，要因地制宜，傾聽當地居民的心聲。因為鄉鎮經濟基礎比較差，缺少青年和壯年，老齡化比較嚴重，人才隊伍的組建工作很難開展，實用性人才比較少。所以要重視人才隊伍建設，制定特殊政策，提高待遇，吸引年輕有為的人留在家鄉，特別是在少數民族地區，可以以少數民族特色文化吸引一些企業、技術性人才通過返鄉、下鄉來服務鄉村，推動鄉村的發展。

4.3 建立健全基本設施建設機制

以規劃為先導，推進村莊建設。先規劃后建設，緊密結合村莊實際，實事求是、量力而行，避免村莊建設當中的大拆大建，要確定村莊的建設項目和建設時序，切勿貪大、求洋，片面追求“效果”，確保村莊建設取得實效。積極籌集資金，完善投入機制，安排好財政配套資金用于高原美麗鄉村建設。同時，參與共同建設的單位還要充分發揮各自優勢，積極爭取項目，籌集資金，以促進村莊建設項目的順利進行。加強宣傳引導，完善考核機制。鄉鎮政府必須采取各種形式，廣泛宣傳鄉村振興戰略，正確引導農村群眾積極參與。建立高原美麗村莊建設領導小組的目標評估機制。

5 結語

自從實施鄉村振興戰略以來，鄉村的風貌有了大幅度的變化，政府公共服務供給也發生了變化。在以后的工作中，鄉鎮政府應從人民利益出發、從民族文化出發，嚴格按照鄉村振興戰略方案，優化鄉村治理方法，努力做好公共服務供給，加強社會治理能力，發展創新創業能力，構建更加美好、和諧的農村環境，加快美麗鄉村建設。