現代城市治理的主要問題與政策建議

郝慶 單菁菁 苗婷婷

城市是人類生存和發展的重要空間載體，是經濟、科技、文化、制度等各領域創新和發展的主要場所。隨著經濟社會的發展，城市越來越成為人口、產業、資本、創新等要素的集聚之地，推進城市治理現代化的重要性和緊迫性也愈加凸顯。2020年3月，習近平總書記在浙江省考察時強調要把城市治理現代化作為社會治理現代化的切入點和突破口。

一流城市要有一流治理，城市治理的現代化已經成為事關城市可持續發展的核心問題，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現。必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，圍繞生態文明新時代城市治理的現實需求，不斷優化城市治理體系、提升城市治理現代化水平，讓城市帶給人們更多獲得感、幸福感、安全感，讓城市成為人民群眾宜居宜業的美好家園。

一是城市治理結構不夠完善。當前，多數地方的城市治理仍然停留在傳統的“城市管理”模式，尚未形成多元主體協調聯動的現代城市治理結構，影響形成城市治理合力，“多元協同共治”“元治理”“復合治理”等創新型治理理念有待付諸實施。在實踐中政府常被視為城市治理的唯一主體，強調政府“一元”管控，尚未完全形成服務型政府；社會公眾和社區組織對現代城市治理認識也不到位，依然定位于“被管理者”的身份，對城市治理的主動參與不足；非政府組織和其他組織時常難以參與城市治理過程，在城市治理中發揮的作用有限[1]。

二是城市基層治理建設薄弱。基層治理能力最真實地反映社會治理水平，直接關系到人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。長期以來，城市基層治理各主體間的職責界限不清、權責不一致等問題比較突出。上層和基層治理的資源配比長期失衡，行政資源不足、財政資源有限、公共衛生資源配給失衡等問題難以解決，使基層治理缺乏資源要素保障進而影響基層治理的精準化和精細化水平。同時，還存在城市治理層級多、基層治理建設薄弱、治理效能低、傳導不暢等問題，還不能完全適應城市居民就業、生活日益多樣化發展趨勢，難以滿足市民個性化、精細化的治理需求。

三是城市治理手段較為落后。一些城市在治理過程中還是沿襲傳統手段，多采用行政命令的方式解決問題，經濟手段、法律手段等運用較少。例如，在治理城市交通擁堵時，一些城市機械地采用限購限行措施，既缺乏法律依據，又影響社會公平。同時，在城市治理過程中分散性、臨時性的治理措施居多，長期性、系統性的長效機制不足，治理效果難以保持。例如，對于流動攤販的治理，多采取一些臨時性的措施，缺乏長期的規劃和制度設計。城市治理手段的滯后、城市治理長效機制的缺失等導致城市治理過程中費人費時費力，影響城市治理效果，制約城市治理效能的有效發揮。

四是城市社會人文關懷不足。城市在發展過程中不斷分化，形成了多元群體。我國的一個突出現象就是城市中出現了大量非戶籍人口。第七次全國人口普查公報顯示，2020年我國常住人口城鎮化率為63.89%，但戶籍人口城鎮化率僅為45.4%。全國人戶分離人口約為4.93億人，其中，跨省流動人口約為1.25億人。與2010年第六次全國人口普查相比，人戶分離人口增長88.52%，戶籍人口和外來人口的“二元化”現象仍在加劇。但以農民工為主體的大多數非戶籍就業人口在教育、醫療、住房等方面不能享受與戶籍人口同等的權益。多數城市對外來務工人員、低收入群體等社會群體的人文關懷不夠，社區服務等未能將非戶籍人口納入其中。

五是城市人居環境品質不佳。近些年來，按照推進生態文明建設的要求，多地實施了大氣污染防治、城市黑臭水體治理等城鄉人居環境整治工作，提升了城市的人居環境適宜性。但是交通擁堵、噪聲污染等影響城市人居環境宜居性的問題依然突出。生態環境部發布的《2021年中國環境噪聲污染防治報告》顯示，2020年（不完全統計）全國省轄縣級市和地級及以上城市相關部門合計受理環境噪聲投訴舉報約201.8萬件，噪聲擾民等一系列問題成為影響人民群眾生活宜居性的重要制約因素。

六是城市應急管理短板突出。提升城市風險應對能力是保障城市生存和發展的一個基本前提。但當前我國在城市應急管理方面仍存在一些問題，主要表現為：城市應急治理法律法規尚不健全；公共安全理念重災害事件發生后的事后處置、輕前期預防；應急管理部門的決策指揮和協調能力不足；基層社區面臨準備少、權力小、責任重、能力弱、資源少等多項問題，難以有效滿足應急治理工作要求；城市安全規劃和應急預案的編制不科學，應急宣教的深度和廣度不夠，應急資源的儲備和供給調度不完善；突發應急場景下智慧城市子系統功能不充分，影響了應急處置效率。總體上，現階段我國城市應急管理仍存在較多的短板和突出問題，導致城市防范和應對危機的能力不足，影響城市公共安全。

科學規律認識不夠，體制機制創新不足

多數城市在城市治理過程中往往采取經驗性治理、表象性治理，沒有深入地分析城市治理中的關鍵問題及其背后成因。基于慣性思維實施的城市治理存在“病因病理”分析不清、治理對象錯位、治理措施沒有“對癥下藥”等問題，從而導致城市治理科學性不足、影響治理效果。例如，通常認為特大城市的交通擁堵、房價上漲等是由于人口增多的問題。但這很大程度上是教育、醫療等優質資源集中在特大城市，特別是特大城市的中心城區所導致的。

同時，各地在城市治理中普遍缺乏因地制宜實施治理創新的能力。由于每個城市都有其特殊性，單純地借鑒和模仿，缺乏城市治理創新，往往難以解決城市治理中的關鍵問題和突出矛盾，需要因地制宜創新城市治理的體制機制。

法律法規不夠健全，公民法制觀念不強

當前，我國城市的社會形態呈現復雜化、社會治理主體多元化，需要不斷建立和完善響應的法律法規體系加以保障。在日常生活中，部分城市管理者和人民群眾的法制觀念不強。例如，城管暴力執法事件屢見不鮮，而城管人員受到追打和傷害的事情也時有發生。一方面說明城市基層管理者法制觀念單薄，沒有做到依法行政；另一方面也說明城市公民權利在受到侵害時，不能通過合法的途徑進行維權，給社會帶來一定的不穩定因素。

基層建設不受重視，人財物等保障欠缺

城市基層社會治理是一個涉及到多個部門、多領域的系統工程，需要多部門合作，并在基層加以落實。目前，城市治理中仍存在治理主體職責不明，上級政府、街道和社區居委會的關系不夠清晰等問題，出現多頭參與、多頭管理的現象，需要進一步明確分工、提高組織協調程度。基層組織往往缺乏相應的管理職權，人員配備和經費配備也不足，基層管理人員疲于應付相關業務工作，對實施好甚至創新城市基層社會治理的動力不足，一些社情民意收集、群眾呼聲回應、實際問題解決等基礎性工作也難以得到有效開展，影響和制約基層治理能力。

社會組織發育不足，缺乏公眾參與機制

社會組織是國家治理的重要組成部分，可以承擔多項公共服務。我國的社會組織存在數量少、規模小、活動經費有限、專業性不強等問題，獨立性、自治性和民間性較弱[2]，難以深度參與現代城市治理工作。同時，在城市治理中公眾參與的意識和機制不完善。一方面，公眾的公民意識和參與意識薄弱。大多數人僅僅意識到自己是城市管理的客體，沒有意識到自己是城市治理主體的重要組成部分，缺乏主人翁精神和參與意識。另一方面，城市政府的宣傳力度和公開透明度不夠，提供公眾參與的機會不足，公眾參與的機制不完善。

城市治理理念滯后，未能實現以人為本

當前的城市治理偏重于城市經濟建設等方面，對人的全面發展重視不夠，缺乏人文關懷。例如，熱衷于大面積的種樹種草，卻無供游人歇腳、避雨的長椅或亭臺；熱衷于營造景觀，但缺乏人與自然接觸和互動的區域。在城市建設中對于傳統文化和歷史文脈保護不夠，地域文化的多樣性和特色遭到破壞，簡單的復制模仿形成了“千城一面”、缺乏溫度的城市[3]。

信息共享機制不暢，智慧城市建設滯后

現代城市治理的信息共享機制仍不通暢。各地都在推動相關管理信息系統的建設，但是存在各部門統計口徑和工作標準不統一、信息平臺不關聯等問題。例如，常住人口、流動人口、瞬時人口、生育人口等人口數據分布在衛計、人社、民政、統計、教育、旅游、交通等多個部門，沒有建立統一的人口統計信息系統，各部門人口信息共享力度不夠，人口信息的利用效率不高，難以為人口綜合管理等提供基礎性、基準性和權威性數據。一些地方開展了智慧城市建設，但構建的智慧城市多數只停留在技術層面，沒有根據所在城市的實際情況深度挖掘城市的組織、結構、格局等治理問題，無法真正解決城市治理的關鍵難題。

國外城市治理的經驗借鑒

一是注重多元協調治理。主要發達國家和地區的城市治理重視形成政府、市場、社會組織和公眾等多方參與的城市治理結構。例如，德國的國土空間規劃體系具有自上而下分工明確、層級聯系緊密但職能清晰的特點，城市的規劃建設需要遵循上一層級的原則，也注重充分發揮公眾參與機制，并且充分發揮區域協會等相關社會組織的作用，保障其監督政府行為、公益訴訟等權利，形成了由政府、社會、市場等多元主體共同參與城市的規劃建設與管理。

二是重視法律制度建設。各國圍繞城市治理制定了一系列的法律規范。即便是英美等屬于海洋法系、以判例法為主要特征的國家，也在城市治理領域制定了一套完善的法律體系，并嚴格執法監督[4]。例如，工業革命之后，為應對城市人口快速增加而帶來的城市安全、公共衛生、低收入群體住房等問題，英國先后制定了《環境法》《公共衛生法》等，并在世界上較早制定了《城鄉規劃法》，影響至今。

三是重視實施機制建設。各國在制定法律法規的基礎上，還十分重視政策實施機制的建設，推動相關政策措施的落實。例如，新加坡建立了一套完備的、操作性強的考評體系，對各級政府部門及相關單位實施管理績效考核，明確和細化了考評項目與評分標準。包括對政府雇員的調查、社會中介機構的民意測評、法定機構意見征詢制度等[5]。并且對涉及社會民眾的市政公用行業進行嚴格的監管。例如，對公交車、出租車等的服務質量進行全面監控[6]。

四是簡化政府組織結構。各國地方政府組織不盡相同，但總體上都比較精簡。例如，美國城市政府注重精干高效、協調運作，綜合設置提供公共服務職能的管理機構。美國的大中城市一般都沒有設立區政府，只設立直接為居民提供近距離服務的“居民服務中心”。這些服務中心與城市政府的行政部門聯系較少，主要通過和警方的合作以及同司法部門聯系，依法進行社區治理[7]。

五是注重信息化建設。信息技術對城市生產生活方式產生了深刻影響，也為實現公共參與等現代城市治理提供了有利條件。主要發達國家注重發揮現代信息技術在城市規劃建設與治理中的作用，通過建設智慧城市等手段，提高城市治理效率。特別是在進行智慧城市規劃建設中注重與公眾的互動，將公眾的普遍需求納入到智慧城市建設中去，切實發揮智慧城市在城市治理中的作用[8]。

國外城市治理的主要教訓

一是過度自由主義帶來治理困境。西方社會倡導自由主義治理方式，特別是1990年代以來開始盛行的新自由主義強調增強個人權利，主張去政府化的治理方式[9]。這種社會治理方式在優化資源配置和提升人民生活水平等方面發揮了一定的作用。但是英美等國家無限制地推行自由主義治理，主張去政府化的民粹主義削弱了國家的治理能力。選舉政治下政客對民眾意愿的過度迎合又進一步加劇了民粹主義，由此帶來一系列的問題[10]。例如，美國底特律的衰落除了受全球化引起的產業分工的影響外，很大程度上還受到城市各種政治運動的影響。1970年白人占底特律全市人口總量的55.5%，到2008年時只有11.1%。人口的大量流失既是底特律衰落的標志，也是城市衰落的一個重要原因。此次全球性疫情進一步凸顯了過度自由主義在應對危機中的弊端。

二是利益集團博弈影響治理效率。基于“公民社會”的公眾參與和民主治理是現代城市治理基礎。但在很多時候，西方國家城市的“公民社會”實際上是由不同的利益集團組成。在利益集團社會中，各利益群體通過選舉等形式產生其高層代表，這些高層代表直接參與城市治理。各利益集團的利益博弈、甚至相互掣肘容易造成城市治理中決策周期長、治理效率低等問題，最終影響城市治理效果。

三是政府干預缺失影響社會公平。英美等自由主義市場經濟國家信奉個人主義和（社會）達爾文主義自由競爭的文化傳統，強調自由市場的重要性，主張政府減少對經濟活動的干預。但掌握資本的群體力量強大，不僅在資本運行和利益分配中占據主導地位，在政策制定等方面也具有較強的話語權，往往造成社會群體間的收入差距加大，影響社會公平，從而帶來一系列的社會問題和城市治理問題。例如，2020年，席卷美國多地的反種族歧視運動深層次的原因是由于美國的財富向富人集中，而中低收入者生活困難，由經濟矛盾導致其內部階級矛盾激化的結果。

當前及未來一段時期，我國仍處在深刻變革的時代。城市化水平總體上已經邁過速度拐點，開始從“加速”向“減速”轉變。全國人均GDP已超過1萬美元，邁入中等收入國家。全國人口總量將在2030年左右達到峰值，人口結構將發生顯著變化。現代城市治理需要適應城市的發展趨勢與需求變化，在關注住房、交通、環境衛生等傳統問題的同時，積極貫徹落實生態文明理念，堅持以人民為中心，全方位、系統性提升城市的地方品質，改善城市人居環境，滿足高質量發展、高品質生活的需求，形成更加安全和諧、綠色健康、富有競爭力的可持續發展城市。

一是更新治理理念，注重以人為本。轉變“重生產輕生活”“重物質輕人文”的傳統城市管理理念，注重人的全面發展，樹立以人為本的治理理念。人是城市治理的對象，也是城市治理的主體，必須堅持以人民為中心，注重滿足人民群眾對美好生活的需要，既包括對物質文化生活的更高要求，也包括在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需要。尊重人口結構的多元化復雜特征，特別是關注作為城市常住人口重要組成部分的非戶籍人口治理工作，構筑城市居民“命運共同體”，共享城市化紅利和經濟發展成果，實現人民城市人民建、人民城市為人民。

二是完善治理結構，彰顯主體作用。按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的要求，建立政府、社會、市場等多元主體共建共治共享的現代城市治理結構。切實發揮黨組織對城市基層組織的領導地位，突出黨建的引領作用，推動基層黨建與城市治理緊密結合，不斷提升黨組織對城市治理的領導力和號召力；明晰政府權責，發揮政府的主導作用，加強政府對社會力量、群眾自治組織等參與城鄉基層治理的指導與規范；加強對城市居民的公民意識教育，積極推動社區自治機制建設，推動法治、德治與自治有機融合；正視社會力量、社會組織的重要作用，充分保障公眾的知情權、參與權和監督權，推動社會協調治理，暢通多元主體參與社會治理體制機制建設[11]。

三是豐富治理手段，建設智慧城市。推動以大數據、物聯網等為主的智慧城市建設，提升以標準化、信息化為主要手段的現代城市綜合治理能力，實現從傳統的依靠部門管理、依靠基層人力的治理方式，走向系統化、平臺化、信息化的現代治理手段[12]。深入推進智慧社區、智安小區建設，通過綜合運用現代科技提升城市治理的智能化水平；加強城市治理領域的信息化建設，注重各類數據之間的融合、共享與應用，通過發揮大數據的作用提升城市治理的信息化水平；分類推進城市基層治理服務的專業化建設，形成規范的長效機制，通過提升服務的精細化、精準化提升城市治理的專業化水平。特別是注重超大城市的智慧化建設，打造“城市大腦”，助推城市治理決策科學化、防控一體化、服務便捷化，破解超大城市治理難題，使城市更聰明、治理更高效。

四是細化治理單元，促進精細治理。全面落實“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”的要求，科學劃分社區治理的基層單元，解決好資源向社區下沉問題，推動基層社區的減負增效、擴權增能，逐步實現由部門和區域分割的基層管理單元走向網絡化、扁平化、集成化的現代基層治理單元。總結推廣浙江“楓橋經驗”、北京“街鄉吹哨、部門報到”等典型經驗，不斷優化社區的功能定位，增強社區治理的主動性、創造性和主體作用，適應人民群眾多樣化、個性化的需求，提升城市治理的精細化和精準化水平。

五是延長治理鏈條，實現閉環治理。樹立“全周期治理”意識，延長城市治理鏈條，形成事前防范、事中控制、事后反思的全周期閉環治理。城市治理既要關注顯性問題，更要識別治理隱患，主動疏導治理痛點、消除治理隱患，做到及早發現、及早應對、有效控制。注重對重大城市治理問題進行事后反思與調整，及時反饋到城市治理環節之中，實現閉環治理。

六是拓展治理邊界，推動區域共治。我國正在積極推進長三角區域合作機制、京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、成渝都市圈建設等。城市治理需要在區域層次審視跨城市的治理方式，從更宏觀的尺度研究區域內城市的戰略定位、城市分工、空間布局等，分析經濟社會發展差異、明確主要矛盾，統籌協調城市區域的發展問題與分配矛盾，完善跨區域的基礎設施和協同機制，整體提升區域的綜合競爭能力和治理能力。

七是優化治理氛圍，協調法治德治。加強城市治理領域的法律法規和制度建設，特別是保障公眾參與城市治理的機制保障、法律保障和制度保障，形成常規化、系統化的長效機制。注重對法律法規執行實施的制度建設，依法提升城市治理水平。注重對全體市民的宣傳教育，使其理解和明確城市治理的權利和義務，能夠自覺的參與到城市治理之中。特別是注重以專項治理為契機，凝聚共識，形成的新經驗、新標準、新規范，并上升為城市治理制度，確保治理成效長久保持。

八是明確治理重點，補齊治理短板。按照高質量發展、高品質生活、高效能治理的要求，識別城市治理的關鍵環節和突出問題，著重發力，補齊城市治理短板。一方面，需要堅持“底線思維”，建設韌性城市，提高城市的風險應對能力和恢復力，筑牢城市的安全底線。另一方面，需要踐行“以人為本”的城市治理理念。注重加強城市文化建設，提升地方品質，塑造高品質的魅力空間，增強城市的凝聚力和吸引力[13]，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往。

[本文相關研究得到國家社科基金重大項目“健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度研究” （20ZDA086）、中國社會科學院博士后創新項目“地方品質對區域發展的影響機制研究” （2020001）的資助。]

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關鍵詞：城市治理 精準治理 基層治理 生態文明 ■