環境行政公益訴訟訴前程序適用問題檢視

李文發,尹思雨

(信陽師范學院 法學與社會學學院,河南 信陽 464000)

一、環境行政公益訴訟訴前程序之審視

(一)環境行政公益訴訟訴前程序之界定

與傳統意義上的訴前程序有所不同,被視為檢察機關辦理環境行政公益訴訟案件時所必須履行的一種法定程序,環境行政公益訴訟訴前程序可以界定為,檢察機關向負有環境保護監督管理職責的行政機關提出檢察建議,督促其在合理期限內履行職責,從而實現維護環境公共利益的目的。同傳統意義上的訴前程序相比,環境行政公益訴訟的訴前程序旨在監督負有環境保護監督管理職責的行政機關的違法作為或不作為行為,更具有特定性。檢察機關具有法定的監督權,如果負有環境保護監督管理職責的行政機關在經檢察建議督促后,仍未依法履行職責,因而造成環境公共利益處于受損狀態的,或者采取措施后環境公共利益受損的部分未得到修復,檢察機關應當提起環境行政公益訴訟。

(二)環境行政公益訴訟訴前程序之性質

環境行政公益訴訟訴前程序的前置性是其本質特征。為了更精準地把握環境行政公益訴權的規范適用,需要準確把握訴前程序的前置性[1]。作為環境行政公益訴訟案件的實體起點,訴前程序必須在訴訟前進行。這就意味著,檢察機關采取訴前程序是法院開展環境行政公益訴訟的必經環節。在訴前程序階段,如若檢察機關通過行使法律監督職責能夠解決環境領域行政機關違法作為或不作為所引起的糾紛與矛盾,避免進入審判程序階段,有效地將當事人從訴訟中“解放”出來,對于節約司法資源有一定的益處[2]。訴前程序落實到環境行政公益訴訟中即為提出檢察建議,通過這種方式能夠促進行政機關自主獨立地保護環境公共利益,從而推進社會主義法治政府建設。同時,既尊重了行政機關的行政權力,又能夠督促行政機關積極履行社會公共管理職能,達成共贏。

(三)環境行政公益訴訟訴前程序之價值

與傳統意義上的訴前程序不同,環境行政公益訴訟訴前程序的特殊性質決定了其具有節約司法資源的獨立價值。通過檢察建議程序督促行政機關進行自我履行和自我糾正,檢察機關通過采用訴前程序,一些案件在這一階段即可結案,無須進入后續訴訟環節,從而實現分流的效果,能夠有效節約司法資源。

從行政機關這一角度而言,為了避免成為被告方,當檢察機關對違法作為或不作為的行政機關提出相應的檢察建議時,大部分情況下,行政機關均會自覺進行糾正,自覺履行法定職責。這意味著行政機關不用在行政復議或判決生效后進行救濟,而是可以在訴前程序階段進行彌補,行政機關的補救機會得以增加。

此外,在訴前程序階段,回復期的設定對于被檢察機關提出檢察建議的行政機關而言,能夠在被督促的情況下及時止損,從而及時有效地救濟環境公共利益[3]。如果負有環境保護監督管理職責的行政機關未能在回復期積極履行相應的職責,檢察機關可以提起環境行政公益訴訟。此種設定,對于行政機關及時主動地采取措施救濟環境公共利益,具有一定的促進性。

在實務中設置環境行政公益訴訟訴前程序,對于平衡負有環境保護監督管理職責的行政機關的行政權、檢察機關的檢察監督權和審判機關的審判權這三者之間的關系,具有獨特的價值[4]。申言之,檢察機關通過檢察建議督促行政機關的行政行為,如若行政機關在回復期內不依法采取任何措施救濟環境,為了保護環境公共利益,審判機關的審判權將隨之介入行政領域。通過環境公益訴訟訴前程序這一階段,能夠充分體現出這三種權力的相互制約和平衡。

二、環境行政公益訴訟訴前程序適用的實踐檢視

(一)我國環境行政公益訴訟訴前程序的立法沿革

縱觀我國環境行政公益訴訟訴前程序在制度層面的發展歷程,2005年首次提出建立環境民事和行政公益訴訟制度之際,環境行政公益訴訟還居于探索階段,尚未在法律層面對其進行相關規定,“訴前程序”的具體理念也并未提出;隨后出臺的一系列文件,對訴前程序的監督形式、補正或履行期限、回復形式、具體流程等相關內容從不同角度進行詳細闡釋。

隨后,2017年最高人民法院針對訴前程序的立案標準進行了相關規定。環境行政公益訴訟制度隨著行政訴訟法的修訂,在立法層面得以確立,同時檢察機關應當履行訴前程序的相關內容也予以規定。同年7月,在總結試點經驗的基礎之上,最高人民檢察院對環境行政公益訴訟訴前程序的相關規定予以進一步完善。

2018年,最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布文件,對環境公益訴訟的案件范圍、撤訴和變更訴訟請求、判決形式等內容進行界定,這意味著我國環境行政公益訴訟訴前程序在制度層面日益完備。

(二)我國環境行政公益訴訟訴前程序的成效評估

環境行政公益訴訟的成效評估主要包括兩個方面：一方面是對環境行政公益訴訟法律規范的實際執行效果進行評估,另一方面是對已結案的環境行政公益訴訟案件的訴前程序進行研討分析。

從2018年至2020年全國法院受理一審環境資源案件情況可以看出,環境行政案件、環境公益訴訟案件、生態環境損害賠償案件的數量呈逐年上漲趨勢。其中,環境行政案件一審受理數量同比增長6.88%,環境公益訴訟案件一審受理數量同比增長68.05%。環境公益訴訟案件增幅明顯,檢察機關提起環境行政公益訴訟逐漸成為新趨勢。

全國檢察機關主要辦案數據顯示,2020年，全國檢察機關共開展訴前程序129 971件,同比上升20.4%：其中，提出行政訴前檢察建議117 573件,占90.5%,同比減少5個百分點;提起訴訟8010件,同比上升67.6%[5]。

由此可見,盡管從整體上看環境行政公益訴訟運行態勢良好,但仍存在一些問題，如檢察建議執行不能、事后反彈等。也正因如此,為了避免這些現象之后再次發生,如何對環境行政公益訴訟訴前程序的適用進行審視和完善是當前亟須考慮的問題。

(三)我國環境行政公益訴訟訴前程序的司法實踐

在司法實踐中,環境行政公益訴訟訴前程序在環境保護領域案件的適用中亦存在特有的價值。以檢察機關辦理黃河流域環境資源公益訴訟典型案例之一的濟源市坡頭鎮污水處理廠違法排污案為例,2020年初,洛陽鐵路運輸檢察院依據管轄規定,在實施黃河巡河工作的過程當中,發現一入河排污口涉嫌非法排污。經調查查明,其排污口為坡頭鎮污水處理廠所安設。該排污口自設立以來,其出水水質不能穩定達標,對黃河水生態資源造成損害。而坡頭鎮政府作為負有監督管理職責的行政機關,對其產生的問題怠于履行管理職責。

當時正值疫情防控期間,檢察機關利用遠程網上聯絡的方式與該鎮政府進行溝通協調、調查取證,隨后采取郵寄的方式向其送達檢察建議書,建議鎮政府盡快采取措施,按照檢察建議積極履職盡責,進而確保出水水質穩定達標。鎮政府收到檢察建議后,采取相應的整改措施,積極履職,檢察機關亦主動與其進行溝通,督促檢察建議落地落實,最終使得排污口出水水質得到改善,經檢測已穩定達標。

從該案的辦理過程可以看出,檢察機關發出行政公益訴訟訴前檢察建議,監督政府督促排污企業改進措施從而保證水質達標,既穩妥處置了居民生活污水,又促進涉及民生的排污企業依法合規運營,達成“雙贏”。

檢察機關開展公益訴訟的相關職能自法律層面賦予以來,始終秉持著雙贏多贏共贏的理念,積極拓展辦案領域,辦案數量和效果都穩步上漲。在司法實踐領域,檢察機關具備的“提起訴訟”資格是訴前程序在環境行政公益訴訟層面能夠取得顯著成效的主要原因[6]。申言之,檢察建議在訴前程序階段不具有強制性,檢察機關通過提起檢察建議并不能夠震懾負有環境保護監督管理義務的行政機關。而檢察機關所具備的提起訴訟的能力,能夠震懾行政機關,如若其不依照檢察建議履行職責,保護環境公共利益,其風險難以預估。

三、我國環境行政公益訴訟訴前程序適用的現實困境

(一)檢察建議內容針對性不強

根據最高人民檢察院公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》(以下簡稱《辦案規則》),在行政公益訴訟領域,規定了檢察建議應當包括的相關內容,并要求其內容理應與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接。在司法實踐中,通過訴前程序發布的一些檢察建議有時會出現針對性不強的問題,從而導致行政機關未能執行。特別是在專業性很強的環境行政領域,如果檢察建議過于寬泛,問題的關鍵點就無法明確揭示,就容易導致檢察機關在執行過程中流于形式。

從環境行政公益訴訟訴前程序的適用方面來看,檢察建議作為其啟動訴訟的先決條件,是檢察機關行使法律監督權的方式之一?！掇k案規則》規定，檢察機關在調查后認為行政機關不依法履行職責,致使社會公共利益受損,應當報請檢察長決定向行政機關提出檢察建議。但現行法律法規對檢察建議書的內容規定較為寬泛,只提到了需要涵蓋認定行政機關不履職的相關事實、理由和法律依據,以及建議的具體內容。檢察建議的統一要素得到了一定的規制,但在司法實踐領域,檢察機關如何根據具體案件來提出詳細并富有針對性的檢察建議,是當前訴前程序在環境公益訴訟適用中存在的現實問題。

(二)行政機關履職標準規定模糊

在檢察機關提起環境行政公益訴訟的試點期間,對于行政機關的履職情況,檢察機關普遍采用結果標準來進行衡量。但由于結果標準對行政機關的要求比較苛刻,其合理性有待商榷。如在某些情況下,行政機關已然依法采取了行政行為,但環境依然遭到損害。這并不是行政機關的不作為導致的,而是歸因于現實生活中自然環境具有復雜性,某些環境遭受的損害比較特殊,在短時間內無法恢復。但是，此時如若采用結果標準來衡量行政機關的履職情況,檢察機關會就“環境損害未能得以恢復”為由對該行政機關提起訴訟。即使最終檢察機關勝訴,受損的環境也無法立即恢復原狀,公共環境仍然受到侵害。這種以結果為導向的檢察機關履行職責的考核標準擴大了檢察機關對行政機關履職情況的監督范圍,雖有利于嚴格保護環境,但其仍有一定的弊端。

檢察機關對行政行為進行審查的范圍大小,取決于界定行政機關履職標準的寬嚴程度[7]。從理論上來說,行政機關依照檢察建議的內容積極履行職責的,無須再進入訴訟階段。但在實務中,行政機關收到檢察機關的檢察建議后,對依法履行職責時應當適用的審查判斷標準規定模糊。如在某些情況下,檢察機關只根據檢察建議的內容是否完成來判斷行政機關是否正確或自覺履行法定職責,而行政機關的履職行為對環境公共利益的救濟程度不在其考量的范圍。這就導致行政機關履行職責的主動性和有效性難以得到保障,亦不足以發揮環境行政公益訴訟的威懾力。

(三)訴前程序和訴訟程序銜接混淆

從現有的相關規定來看,在環境行政公益訴訟的司法實踐中,其突出問題是訴前程序與訴訟程序混亂問題。其關于訴前程序和訴訟程序的規定不明晰,相關法律對負有環境保護監督義務的行政機關不履行檢察建議行為的后果進行了規定,但只規定了檢察機關可以提起訴訟,對具體的時間、情形等相關內容規定并不明確。檢察機關只能根據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第38條規定的三種情況來進行審理結案。然而,在這種情況下,訴前程序和訴訟程序的銜接仍不明晰,審理結案時的相關程序仍處于不明確的狀態。由于訴前程序和訴訟程序之間缺乏多層次的銜接規則,致使落實到司法實踐過程中,會存在諸多問題。

四、環境行政公益訴訟訴前程序適用的完善路徑

(一)拓展檢察建議的線索來源

檢察建議的相關內容之所以缺乏說服力,其主要原因是案件線索來源的單一性,而這也恰恰制約了環境行政公益訴訟制度的發展。在實務中,可以對檢察機關“履行職責”的內涵進行拓展性解讀。其環境領域的案件線索,除了在調查取證環節和履行職責過程中發現的以外,也應當包括檢察機關充分發揮能動性從而在其他主體處收集的線索[8]。如在大數據時代的背景下,由網絡媒體提供和曝光的多種與環境相關的信息,可以看作檢察機關在履行環境領域的職責時發現的與案件有關的線索。

檢察機關依法履行職責的內在要求即拓展線索來源,積極接受社會各階層、各種主體、各種渠道、各種方式的案件線索。檢察機關發布檢察建議后,還應加強與行政機關的聯系,注意審查其在回復期內是否采取行為,如若在回復期內不作為,則應當對其立即進行糾正和監督。檢察機關監督負有環境保護監督管理職責的行政機關的重點在于調查其檢察建議的答復和整改情況。對行政機關進行監督審查,有助于把握行政機關的整體態勢,從而增強檢察建議的實質性和嚴肅性,維護公益訴訟的權威性,保護環境公共利益。值得注意的是,檢察機關在履行職責過程中不能干預行政機關的正常環境行政執法。

(二)構建履職行為—結果標準雙重考量機制

從環境行政公益訴訟訴前程序的法制進程可以看出,以往判斷行政機關是否履行職責,通常采用結果標準來進行衡量,但具有一定的弊端。為了更好地監督負有環境保護職責的行政機關履行法定職責,保護環境公共利益,要構建履職行為—結果標準雙重考量機制[9]。履職行為—結果標準雙重考量機制意味著訴前程序階段,檢察機關在審查負有環境保護監督管理職責的行政機關是否依法履行職責之際,除審查其在收到檢察建議后的行為之外,還要審查環境公共利益遭受的損害是否得到彌補。此外,為避免審查出現失誤,在采用行為—結果標準進行考量時,應當排除其不具有訴的利益的情形。行政機關窮盡行政執法手段仍無法救濟公共利益的情況下,檢察機關無法通過訴訟的方式來維護公共利益時,就不具有訴的利益。該狀況出現后,檢察機關應以行政機關的自我糾正和履職情況為依據,在訴前審查階段判定其已履行相關的法定職責,對此不再提起訴訟。

在環境行政公益訴訟領域,履職行為—結果標準雙重考量的適用是指在接受檢察機關的檢察建議后,環境公共利益在負有環境監督管理職責的行政機關糾正其違法行為或依法履行職責時得到救濟,檢察機關應認定其已經履職并不再提起訴訟;行政機關采取相應措施糾正違法行為或者履行職責后,其環境公共利益未能得到有效補救的,在排除其不具有訴的利益情形之后,檢察機關應認定其未依法履職并提起訴訟;當行政機關不糾正違法行為或者不履行職責時,則無須考慮環境公共利益是否仍處于受損狀態,檢察機關應直接認定行政機關不履行職責,并提起訴訟。

環境行政公益訴訟的受案范圍嚴格限于其環境公共利益受損的原因是行政機關違法作為或不作為。因此,環境行政公益訴訟應把只違反結果標準的情形排除在外。在環境行政公益訴訟領域如果只建立結果標準,并不符合現實的需求,對行政機關的要求也過于苛刻。但是,不同于簡單的行政訴訟,生態環境問題具有復雜性和周期性,其結果標準也不能完全忽視。保護環境和公共利益是環境行政公益訴訟的主要目的,所以,必須把環境問題作為最基本的參考框架,不能簡單地采取行為考量機制。正因如此,應建立以行為標準為基礎,以結果標準為補充的履職行為—結果標準雙重考量制度。

(三)厘清訴前程序和訴訟程序的銜接規則

檢察機關所特有的訴前程序——檢察建議是極其重要的,環境行政公益訴訟從訴前向訴訟過渡的重要環節即為檢察建議。訴訟的正常進行是建立在檢察建議和請求有效對接的基礎之上,因而在訴前程序與訴訟程序之間建立有效銜接是完善目前環境行政公益訴訟制度訴前程序的重點。

完善環境行政公益訴訟訴前程序和訴訟程序的銜接,可以從管轄銜接、檢察建議的對象與被告選擇的銜接入手。設立訴前程序后,檢察院對訴前程序案件的管轄與法院對于訴訟案件的管轄是在同一環境行政公益訴訟中主要出現的管轄銜接問題。在制度層面,根據我國相關法律規定的檢察機關行使檢察權時所需遵循的程序規則,檢察機關對訴前程序案件的管轄應當與法院保持一致。

訴前程序與訴訟程序的銜接同檢察建議的對象與被告的銜接相關。如果有多個行政機關在同一環境受損的事件中違法行使職權或不作為,檢察機關只針對負有環境監督管理職責中的部分行政機關發出檢察建議,那么進入起訴階段后,根據訴前程序的法定規則,檢察機關不能增加未被提起檢察建議的行政機關作為被告,亦不能對其提起訴訟。在僅能由多部門協同配合才能完成的事件中,若檢察機關只針對某一個或某幾個行政機關提出檢察建議,即使起訴也不能確保有效維護環境公共利益。