突發公共事件財稅調控常態化應對機制研究

黃 爍

(中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430073)

2020年以來，新冠肺炎疫情的迅速傳播給全球經濟帶來了極大的沖擊，抗擊疫情和保證經濟平穩運行成為各國的共同主題。為了應對新冠疫情對經濟社會生活帶來的不利影響，我國出臺了大量應急政策，推動抗擊疫情，保障國民生命財產安全，復工復產，促使經濟穩步復蘇。財稅作為國家治理的基礎和重要支柱以及實現國家長治久安的制度保障[1]，具有針對性強、方便統籌、結構性調節等特點，科學的財稅調控體制作為優化資源配置、維護社會正常運轉的關鍵，在因疫情等突發公共事件造成市場機制難以調節和解決的情況下，承擔著保障人民生命財產安全、促進國家經濟平穩運行的責任。在應對突發公共事件中有著市場調節和其他宏觀調控手段所不具備的優越性，在疫情應對中發揮了極為關鍵的作用。 但從歷次突發公共事件的應對來看，我國并未構建起完善的突發公共事件財稅調控常態化應對機制，多為臨時性短期財稅調控政策。雖對時下的突發公共事件起到了良好的應對作用，但從長遠來看，其對經濟發展的內生修復力不足，國民經濟需要較長時間的自我復蘇，市場在短時間內無法恢復自我調節的能力，仍需要較長一段時間的國家調控，較易造成政府的過度干預，不利于釋放市場活力，加大經濟下行壓力。因此，構建以長效突發公共事件財稅調控法律規章制度為核心，以建立突發公共事件財稅應對基金，完善風險分擔法律制度的突發公共事件財稅調控常態化應對機制是后疫情時代國家亟待解決的問題。

一、突發公共事件財稅調控機制運行的法律邏輯

財稅調控手段作為政府支配調動力極強的調節手段，對新冠疫情等突發公共事件中市場調節失靈狀態下國家經濟社會的平穩運行具有顯著的調控效果。由于其國家宏觀調控屬性，突發公共事件財稅調控機制在運行過程中必須遵從一定的法律邏輯，尤其是宏觀調控的經濟法運行邏輯。但是，突發公共事件不同于普通的市場失靈事件，財稅調控手段在應對此類事件時除在大體上遵從于普通宏觀調控手段的調節邏輯外，還逐步形成了相對獨特的運行邏輯。

就宏觀調控的經濟法運行邏輯而言，其主要遵循“計劃—經濟政策—調節手段”的調控軸線，在宏觀和總體性調節的基礎上兼具微觀和具體性調節，同時以間接調節為主、直接調節為輔對國家經濟社會進行干預[2]。依據此調控范式，財稅調控機制亦應當依照前述三分漸進的調節軌跡，在制定調控目標(或調控計劃)的基礎上進行行政或市場調節政策的編制，而后通過調節手段將政策轉化為調節實效，以實現調控行為的有效性，實現預期調控目的。因此，在突發公共事件下，即使其緊急性往往使調控行為在表征層面并不具備充分的“計劃”以及“經濟政策”編制的反應時間，出臺的調控政策在形式上呈現出快速、直接的特點，實質上仍然符合宏觀調控的運行邏輯。如新冠疫情期間，國家稅務總局發布的一系列稅收優惠政策均呈現出鮮明的預前計劃特點。以其發布的《支持疫情防控和經濟社會發展稅費優惠政策指引》(以下簡稱《政策指引》)為例，開篇便旗幟鮮明地強調了“支持企業復工復產，服務經濟社會發展大局”的調控方向，并以此為指引，設立了支持疫情防控、減輕企業負擔、支持小微企業和個體工商戶發展以及穩外貿擴內需等4個方面的細化調控目標,并依據該細化調控目標編制了約28項具體的調控政策，最終以減稅降費等手段達成調控效果，實現調控目的[3]。

宏觀調控另一顯著的經濟法運行邏輯在于，“國家對經濟的宏觀引導調控必須制定相應的法律”。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展成熟以及經濟法規的逐步改良完善，宏觀調控主要基于以下兩點：一是宏觀調控行為必須有法律予以規制。由于國家宏觀調控是國家權力的直接適用和彰顯，極易造成權力濫用，因此必須在前述三分漸進的調控軸線開始之前對其進行調節范圍和強度等的制度法律限制，以保證政府對市場的干預整體保持謙抑性.“在明確市場優于政府的前提下，將國家干預以一種克制和謙遜的方式嵌入市場失靈的邊界劃定當中”[4]，避免過度干預導致新的市場失靈問題出現。二是國家進行宏觀調控過程中所編制的政策應當盡快轉化固定為法律，避免市場長期受控于臨時性政策的影響，造成市場主體對政策穩定性的擔憂進而抑制創新、避免競爭，從而導致市場活力降低，難以形成良性的市場競爭，不利于市場的完善升級。通常情況下，作為宏觀調控最為重要的手段，財稅調控一般均遵循前述運行邏輯，在法律的框架下進行政策編制，并及時完成政策向法律轉化的后置程序。但是，由于突發公共事件自身的突發性，在此種狀態下的財稅調控手段便呈現出日常狀態下獨特的法律運行邏輯。第一，突發公共事件下，財稅調控可能會有突破現有法律規制體系的狀態呈現。以此次新冠疫情財稅政策為例，稅收調控方面，《政策指引》專設鼓勵公益捐贈政策專章，以促進社會各界對疫情防控工作貢獻力量，主要包括對抗疫主體進行現金或物品捐贈的個人主體免征個人所得稅或個人所得稅稅前全額扣除以及針對向各級政府、國家機關、公益機構和承擔抗疫救治工作的醫院進行現金或物品捐贈的企業進行企業所得稅稅前全額扣除。而根據我國公益捐贈的相關法律規定，雖然對于企業或個人的公益捐贈部分同樣進行了免征增值稅以及稅前扣除等優惠政策，但不同的是，根據《個人所得稅暫行條例》以及《企業所得稅暫行條例》的相關規定，個人和企業公益捐贈的稅前扣除均有一定比例的限額(1)據《個人所得稅暫行條例》及《企業所得稅暫行條例》的相關規定，個人捐贈額未超過納稅義務人申報的應納稅所得額30%的部分，可從其應納稅所得額中扣除；企業發生的公益性捐贈支出，不超過年度利潤總額12%的部分，準予扣除。，此次優惠政策卻突破了該限額控制，對于支持疫情防控工作的直接捐贈可以一次性全額扣除。財政調控層面，新冠疫情期間，財政部專門設立了緊急政府采購項目，其中明確指出，對于各級政府、機關單位采購疫情防控等保障物資時，可作為緊急政府采購項目，無須嚴格依照政府采購法所規定的程序和方式，簡化采購手續，提倡優先向已經復工復產的企業進行采購[5]。第二，突發公共事件下，財稅調控多為臨時性政策，不具備法律轉化條件。以財政政策為例，此次新冠疫情期間，我國分別采取了設立專項財政補助、對疫情重點防控保障企業財政貼息、提高財政赤字率以及設立緊急政府采購項目等多種手段[6]，扶植救助力度均屬空前。整體而言，無論是稅收優惠政策抑或是財政扶持政策，大都為6個月至1年不等，且此類政策的高補貼、廣范圍等特點也使其在編制時就具有天然的臨時屬性，如若長期延續或上升為普通法律，必然會給國家財政收入造成極大的壓力和負擔，更可能導致未來面臨突發公共事件時調控扶持力度只能在此基礎上不斷加大方可呈現調控效果，提升調控成本，增加調控難度，等同于削弱財稅調控手段的效力。根據經濟法的一般理論，對于市場失靈的調節必須考慮的重要因素之一在于調控手段的經濟性評價，若對突發公共事件下進行市場調控的成本等同于甚至高于該事件所導致的損失，那么國家就沒有必要進行干預調控。因此，突發公共事件下強力度的臨時性政策一旦上升為基本法律，那么國家將無須對經濟社會進行調控，而政府的放任將會進一步導致突發事件不良影響的不斷加深，最終在惡性循環下釀成更為嚴重的后果。綜上，突發公共事件下財稅法調控機制不會必然遵照宏觀調控“法律框架”這一基本運行邏輯發揮作用。

基于此，突發公共事件下財稅調控機制在運行過程中逐步形成了以三分漸進調控范式為指引，以突破現行法律規制體系為例外，大體遵循宏觀調控原則的特有的法律邏輯。這種其他調控手段所不具備的、獨有的法律運行邏輯，使得財稅調控在其他宏觀調控手段缺位的情況下具有快速反應、垂直實策的顯著優勢，因此其往往成為突發公共事件下政府首選的調控方案之一。但是，此種法律邏輯也成為突發公共事件下財稅調控手段存在問題的根源之一，亟待對當前調控法律體系進行改進和完善，建立突發公共事件財稅調控常態化應對機制，以解決其存在的弊端和不足。

二、我國突發公共事件財稅調控機制的不足：以新冠疫情為例

前述已提到，突發公共事件下財稅調控機制獨特的運行邏輯具有無可比擬巨大優勢的同時，亦存在一定亟須解決的問題。從我國在此次疫情期間出臺的一系列財稅調控措施來看，我國對于突發公共事件的財稅政策制定總體是精準和有效的，不僅有力地支持了疫情的防疫和救治工作，使我國疫情迅速得到控制，同時還保證了穩定、逐步地復工復產，確保全年經濟平穩向好運行，緩解經濟下行壓力。但是，我國在面臨突發公共事件時采取的財稅調控措施多屬于短期應急政策，從長遠來看，其對經濟發展的長期優化不足。而突發公共事件的緊急性和不可預見性決定了此類事件必然難以杜絕，且一旦發生往往難以具備充分的反應時間以編制較為經濟、完善的調控政策，只能仍然采用高投入、寬口徑的“大水漫灌”式財稅調節手段。因此，我國突發公共事件財稅調控規制體系存在的不足主要在于缺乏具備完善法律規制框架體系的，長效、穩定的常態化調控機制。具體而言，要建立此機制，現行的調控體系主要存在如下兩個問題需要解決：

(一)地方財力不足導致應對缺陷凸顯

縱觀此次新冠肺炎疫情，主要應對財力來源于中央財政，地方財政投入不均衡明顯。對于東南沿海或內陸經濟強省而言，其地方財力充足，在疫情防控及復工復產上擁有充足的財力，再加上中央財政的支持，應對相對較為輕松。但對于中西部省份而言，其自身財力不足，對于公共預算支出中的預留費用本就難以達標，對于突發公共事件更多依賴于中央財政的專項資金或轉移支付，容易造成應對不力、經濟修復動力不足。原因主要在于兩點：一是長效突發公共事件應對基金缺失法律支撐，二是各級政府法律責任分配機制不完備。

1.長效突發公共事件應對基金缺失法律支撐。長效的突發公共事件應對基金作為突發公共事件中最為有利的核心應對方案之一，在域內外均得以廣泛應用。就域外而言，以日本為例，由于日本特殊的地理環境，其較為注重日常的災難救助體系建設。在應對災難的制度體系中，政府很重視對經濟損失的推算，并在此基礎上制定突發公共事件應對的財政援助法律制度體系，再加上現有的《災害救助法》《災害對策基本法》等，已基本形成一個較為完備的長期公共突發事件應對體系，尤其是其突發公共事件應對基金制度。日本在《災害救助法》中設立了災害救助基金制度，并在該法第38條規定，災害救助基金的各年度中的最少金額相當于該都道府縣的自該年度起前三年的地方稅法規定的普通稅收入金額平均年額的5‰(2)參見《災害救助法》第38條：“災害救助基金の各年度における最少額は當該都道府県の當該年度の前年度の前三年間における地方稅法 に定める普通稅の収入額の決算額の平均年額の千分の五に相當する額とし、災害救助基金がその最少額に達していない場合は、都道府県は、政令で定める金額を、當該年度において、積み立てなければならない。”。

就國內而言，無論是此次新冠肺炎疫情，抑或是之前的汶川大地震，或是2003年非典，國家均設立了相關事件的緊急應對基金。但是，由于基金屬于臨時性設立，缺乏長期資金來源，缺少基金自我營收的能力，基金運行和應對突發事件均靠中央和各級地方財政進行填補。呈現此種狀態的重要原因在于，我國現行的法律規制體系中對突發公共事件應對基金規定明顯存在缺位。雖然根據我國《預算法》規定，各級財政應當預留公共預算支出的1%～3%作為預備費用，用以應對突發事件(3)《中華人民共和國預算法》(2018年修正)第40條：各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。，但從現有公開數據來看，很多地方政府財政并未達到《預算法》所規定的預留標準，預留費用也不足以應對突發公共事件。另外，縱使各級政府財政均達到規定的預留標準，由于《預算法》并未明確規定突發公共事件應對基金制度，未對預留的資金流向加以限制。這就造成此種預算資金同其他普通預算等同，均僅作為預算的年度目標之一，如若本年度未發生特殊突發公共事件，此類預算將作為普通的預算結余結轉下一年度使用或直接被挪作他用，并未形成應急資金儲備，且每年度的應急資金伴隨著預算的增減產生浮動，甚至突發事件應對資金呈現出減少的狀態，難以實現應急資金同時間推移的正比例關系。一旦發生突發公共事件，必然難以有充足的應急資金予以應對，各級財政便只能挪用其他預算或大量增加財政赤字，這便會進一步導致財政壓力加深，從而愈發難以形成有效的應急資金儲備，形成惡性循環。同時，在部分地方政府財政困難的現實情況下，突發公共事件應對基金仍然一味依靠各級財政填補不僅不利于對突發事件的長效應對，還極易對財政產生較大壓力，不利于政府保證靈活的財政運用和收支平衡。

2.法律責任分配機制欠缺。無論是從國內的歷次突發公共事件應對經驗還是域外突發公共事件常態化應對機制的構建而言，法律責任分配對突發事件的應對起著無可比擬的作用。以日本為例，其突發公共事件應對體系中特別注重中央、地方以及個人力量的有機結合，在央地共同救助的基礎上，鼓勵和組織志愿者參與應對。如在2011年大地震中，不僅在網頁上實時發布志愿者活動狀況，相關部門也及時在網絡等媒體上發布志愿者應征信息，以使志愿者可以依據自身情況參與救助。同時，還建立了災害預測機制，對今后可能發生災害的地點或情況進行預判，提前做好預防應對工作。同日本相比，我國的法律責任分配機制存在明顯缺位。就我國現行的法律規制體系而言，對政府責任并無統一規定，不僅散見于各部不同的法律規范中，甚至在界定上亦存在爭議，“政府責任認識(含判定、追究等內容)模糊已成為當下我國法治建設困境的首要問題”[7]。另一方面，許多法律規范中將政府責任近似等同于政府權力，使政府法律責任分配存在相應阻礙，對突發公共事件下政府法律責任的分配產生挑戰。就我國當前突發公共事件政府法律責任分配情況來看，主要存在以下兩個問題：一是法律責任承擔混亂，二是風險分擔不明。

就法律責任承擔而言，以此次新冠疫情為例，或防控不力或過度防控等問題時常出現。據可查詢數據，2020年上半年，僅湖北省紀委監委處理疫情防控工作中失職失責和違規違紀問題14 534個，處理15 509人[8]。但根據相關的處理情況觀察，似乎并未存在統一衡量的懲戒標準和尺度，問責結果“具體則由各地紀委監察部門根據實際情況把握，具有較大的差異性”[9]，問責缺失、問責輕微，乃至問責過度、問責泛化的情況均有所發生。例如，湖北省荊州市某鎮因疫情信息遲報一小時，上級擬對有關人員進行處分，但后經調查發現，遲報是由于對確診病例的密切接觸者進行轉運、隔離而錯過報送時間，且未造成嚴重后果，事后相關機關對處分進行了糾正[10]。因此，在不具備完善的責任承擔法律規制體系的環境下，依靠各級政府以及各級紀檢監察機關主觀上的“精準穩慎追責問責”[11]，必然會在監管過程與結果中出現偏差。

就風險分擔而言，從我國歷次突發公共事件的應對來看，由于沒有形成完備的法律化、制度化的央地風險分擔機制，主要風險依靠中央政府承擔，地方政府缺乏應對措施和應對能力，整體上中央財政投入力度較大，造成地方政府對中央政府的依賴性愈來愈強。同時，民眾和政府之間也未形成良好的風險分擔機制，縱然政府應當承擔對突發公共事件的應對和事后維穩職責，但是并不意味著民眾不需要承擔相應的風險。民眾亦當擁有良好的風險分擔意識，但是由于我國“向政府申請救助的緊急狀態、救助的條件、申請的程序等規定目前都還沒有事先明確”[12]，因此對于突發公共事件主要等待政府救助，形成所謂的“風險大鍋飯”趨向。

(二)缺乏制度化長效財稅政策，臨時性應急政策欠缺全局觀

由于我國并未制定完備的突發公共事件應對的法律規制體系，因此對于此類事件我國往往采用臨時編制政策的手段進行市場調控，缺乏完備的政策制定聯動機制。一方面，這便必然導致突發公共事件狀態下制定實施的政策缺乏全局觀，極易出現僅解決現下風險卻不利于長遠發展的問題，甚至可能導致不同部門之間政策矛盾的情況出現；另一方面，由于不具備完備的突發公共事件應對的法律規制體系，臨時應急政策的編制過程中往往會陷入難以調和的矛盾境地。若是意圖編制的政策達成調控目標或者實現調控效果，出現突破現有法律制度框架的情形難以避免；若是為了保障現有法律制度體系的權威性，那么臨時性應急政策的調控強度必然大打折扣，甚至可能呈現無效調控的狀態。

此外，由于缺乏完備法律規制體系框架，相應的應急政策會陷入政策時效的“二元困境”：在不具備常態化法律制度體系支撐下的臨時性應急政策，必須受制于政策的有效期間。根據我國制定相關應急政策的經驗，此類政策主要分為兩種，一種是有效期間較為明確的應急政策，另一種則是有效期間模糊規定的應急政策，此類政策多以諸如“視突發事件發展情況另行決定”的話術進行時間兜底。兩種并行的政策制定現狀對于市場的良性運行和有序競爭帶了較大的挑戰：根據經濟法的一般理論，市場主體對于市場調控手段和政策的變更極具敏感性，市場主體的市場行為往往基于對現行的調控政策、政策帶來的影響以及市場長期可能呈現的發展態勢所進行的充分預判與經濟考量。對于期限明確的短期性應急政策，部分市場主體為了享受該政策的紅利期，大幅提高產量，同時部分其他行業市場主體為了迎合市場需求和政策扶植，積極在政策期內進行轉產，造成該產品市場供給量大幅增加，市場供給迅速飽和，短期內供求失衡嚴重，從而導致市場秩序受到沖擊，市場競爭被破壞，進而致使市場再一次失靈，需要政府的進一步調控，加重政府財政負擔，甚至可能陷入“調控—失靈—再調控”的不良循環。而對于政策期限不明的應急政策，市場主體對市場監管主體的政策意圖、政策時效等難以有較為明確的預判，進而產生對相關政策無預兆收緊的擔憂。市場主體具有趨利避害的天然屬性，在面臨此類應急政策時往往會更為謹慎和小心，無論是擴大產能抑或是競爭策略等都會相應保守，以避免可能存在的朝令夕改帶來的不利影響，不利于市場活力的激發和良好市場競爭秩序的維護。具體而言，以新冠疫情期間出臺的稅收優惠政策為例，無論是減免增值稅，還是延期繳納社會保險費用等，時限多為半年期或一年期，不具有政策的長效性，且極易因為突發公共事件的時長等不確定性造成政策反復或者多次延期，不利于培養政策的權威性，有損政府公信力。就前述中小企業減免增值稅這一政策來說，在國家稅務總局發布的三版《政策指引》中，減免期限由最初的3月至5月改為3月至年底。出現此種情況的原因主要在于出臺臨時性政策時需要對突發公共事件的延續期限進行判斷，若是研判不足或失誤，極易造成政策出現反復，這是臨時性政策的一大弊端。

在支持復工復產的優惠政策中，基本均為一年期，一年時間新冠疫情是否可以逐步消失，對經濟和各行業的沖擊是否能夠逐步減緩，是否足夠經濟和各行業進行較好的自我緩解和自我修復均還屬于未知數。因此，對于突發公共事件來說，存在較大的不確定性和較強的延續性，所以短期的臨時性政策可能在當時能夠充分發揮作用，但就長遠的經濟修復和行業發展來講，其推動力明顯不足，存在著后力減弱甚至是缺失的可能。以電影行業為例，電影產業在我國屬于單列的重點支持產業，但是由于疫情影響，截至目前其仍未完全得以復工，疫情對其沖擊極大：根據“天眼查”的數據，截至2020年5月底，已共計約1.6萬家電影企業注銷。然而，電影產業的優惠政策期限僅有一年，暫且不論電影業復工時間似乎還遙遙無期，一年的優惠待遇期還遠遠不足以修復和激發電影行業的發展勢頭和活力。

另一方面，我國應對此次新冠肺炎疫情出臺的大量財稅優惠政策多集中于直接受疫情沖擊較大的行業。例如，因“封城”造成極大不利影響的餐飲業、快遞業等，或者是集中于直接用于疫情防控的重點物資保障企業。但是，對于間接受疫情影響的行業或是疫情防控物資的上游企業并沒有較為明顯的財稅優惠政策。例如，主要依靠勞動力的傳統加工企業或小型外貿制造業，一些小微企業甚至在疫情初期就宣告破產，小型外貿制造業則由于全球疫情并未好轉，仍將長期處于低訂單量甚至是無訂單量的狀態，而我國此次出臺的財稅優惠措施對該類型的企業扶持力度明顯不夠，多為延長結轉年限等，實際幫扶力度不足。

綜上所述，無論是歷次突發公共事件中我國財稅調控行為中出現的短板和不足，抑或是域外常態化防控體系的先進經驗，都強調了建立長效的財稅調控應對機制的重要性。因此，為了盡可能減弱突發公共事件對社會秩序和經濟帶來的沖擊和影響，我國亟待建立一個突發公共事件財稅調控常態化應對機制。

三、建立突發公共事件財稅調控常態化應對機制的舉措

(一)加強和完善財稅法治的頂層設計

從此次疫情可以得出，能否科學有力地應對和減緩突發公共事件帶來的不利影響，不僅對政府的治理體系和治理能力提出了較高的要求，還要求一個強大和完備的財稅法治體系作為支撐。此次疫情中，科學抗疫和復工復產需要運用經濟、行政等多手段、多杠桿進行綜合應對和調控。在運用上述調控手段時要保證其制定和運行都必須在我國法治框架中，符合全面依法治國的總要求，保證所有政策有法可依。就財稅政策來說，必須在我國財稅金融法治體系下運行。在制定稅收優惠政策時，應當經歷的訂立程序不能省，需要轉化為法律的必須完成立法程序；在制定有關政府預算支出的政策時，不能違反《預算法》等上位法律。只有在前述政策都符合法律規定的情況下才是真正的“依法抗疫”，才會更好地推動經濟社會的逐步修復。

從疫情中暴露出來的財稅政策短板來看，不論是突發公共事件專項基金的欠缺，還是風險分擔責任不明，其根本原因都在于我國的財稅法治體系不完善，缺乏長效的公共突發事件應對機制。雖然我國早在2007年就頒布實施了《中華人民共和國突發事件應對法》，但該法整體上多為原則性內容，細化內容不足，且財稅方面的應對機制欠缺，致使此次疫情應對中的財稅政策依舊多為臨時性應急政策，對經濟的長遠修復力不足。另外，部分地方政府財力不足，財政基礎不夠穩定，只能依靠中央財政的資金撥付或者財政轉移支付，極易造成對突發公共事件應對能力不足，應對措施滯后。其原因也在于我國現行財稅法律體系對充實地方財力的法治路徑不足，造成地方政府多依賴“土地財政”，甚至出現地方政府債務危機。

因此，首先應加強財稅法治體系建設，確保財稅法等法律擁有足夠的法律權限和應對措施，以推動常態化應對機制的形成；其次，依照財稅體系運行規律，把握財稅立法的整體性、系統性和協調性[13]，針對預算、稅收、國債等環節分別制定相關的突發公共事件長效應對條款，以形成綜合有效的調控機制；再次，完善全方位的財稅突發公共事件應對長效政策的訂立，避免應對政策全面性欠缺，要全面把控受到事件沖擊的直接、間接的各個行業；最后，要保證財稅法治體系運行過程中的權威性，提升行政機關及全民守法遵法的意識，確保財稅法治體系運行順暢，行之有效。

(二)建立突發公共事件應對基金法律制度體系

無論是我國此次疫情應對，還是域外先進經驗，均可證明建立常態化突發公共事件應對基金的重要性。如前所述，突發公共事件應對基金要求具有常備的充足資金以在疫情等災難到來時迅速反應，而非在突發公共事件發生后臨時建立、臨時依靠中央財政填補資金，這樣既打亂了原有中央財政的預算開支計劃，又可能造成突發公共事件應對財力不足，且臨時基金不具備自我營收的能力，“只出不進”，難以充實基金資金，對突發公共事件的變化和時期應對乏力。然而，我國當前缺乏設立突發公共事件應對基金的法律基礎，現行法律體系并不具備相關的單行立法或章節條文，這便使得地方在建立相關基金時受制于法律體系的缺失，致使應對相關事件的資金儲備存在一定阻礙。因此，為突發公共事件應對基金消除障礙，使其設立具備法律基礎，運行符合法律、制度框架，有足夠層級的頂層設計予以支撐已成為突發公共事件應對基金法律制度體系建立的關鍵所在。例如，改進現有《預算法》關于應對突發事件預備費用的規定，將“預備費用”升級為“突發公共事件應對基金”，并設立專章對該基金的運行進行規范。具體而言，應當依據地方財力狀況分區提高預備金準備率，提升預留費用百分比下限，以減少突發公共事件發生時央地財政的赤字規模和赤字率，確保財政其他支出正常運轉；同時，進一步明確年度預留費用未使用時的資金去向，規定預留費用直接存入突發公共事件應對基金，以確保基金的資金充沛等。此外，建立央地兩級應對基金，對于地方基金在突發公共事件中應對不足、財力欠缺的，可由中央突發公共事件基金予以補足；同時，引入轉移支付機制，構建突發公共事件基金轉移機制，打通央地、地地基金共享通道，以盡可能減輕受事件沖擊重災區的損失；加強基金管理和運營，避免基金完全依靠財政填補，要加強突發公共事件應對基金自我營收的能力，不斷充實基金資金量；引入準備金率，設立基金最低準備金率，以確保公共事件突發時有足夠資金進行先期應對，減少對經濟發展和社會穩定的沖擊。

(三)構建明確的法律責任分配機制

如前所述，由于我國現行法律體系并未形成較為完備的法律責任分配機制，尤其是風險分擔不夠明確合理，致使當前我國突發公共事件的“風險大鍋飯”趨向較為明顯。在遭遇突發公共事件時，中央與地方以及民眾與政府之間風險分擔責任不明，一味依靠政府救助極易對各級政府造成過大壓力，不利于災情應對、社會經濟修復、社會秩序穩定，因此必須盡快完善我國當前法律規制體系，建立起政府、企業、民眾之間有效的風險分擔機制，以面臨公共事件時可以協調統一、步調一致地合理應對。

第一，建立央地風險分擔機制。在面臨突發公共事件時，主要風險分擔責任應當由各地政府承擔，各地政府要全面負責該區域的應對工作；中央政府則負責全國范圍內的統籌協調，地方應對能力明顯不足的，由中央政府進行填補或跨區域協調。避免全國風險承擔責任集中，盡可能縮小突發公共事件的影響范圍和影響力度。

第二，建立企業政府風險分擔機制。在突發公共事件中，企業應當做好自身應對的同時承擔起應盡的社會義務，肩負起社會責任，為區域乃至全國的災害應對貢獻力量。同時，企業也要做好風險預警機制，對于可能遭受的突發公共事件危害要提前做好預案，盡可能減輕事件對自身造成的沖擊。對于企業自我應對能力明顯欠缺的，再由政府進行共同分擔或政策填補。

第三，建立民眾政府風險分擔機制。雖然應對突發公共事件是政府應盡的責任，但這并不意味著民眾可以完全依賴政府。在影響力較大的突發公共事件中，政府可能要扮演多個角色，處理多項應對路徑，一味依靠政府不僅會給政府帶來較大壓力，而且可能會因為政府“分身乏術”給民眾自身帶來不利影響。因此，應當建立民眾政府風險分擔機制，民眾應盡可能考慮突發事件帶來的影響，注重利用商業保險、戰略物資儲備等多種手段進行風險預警預案，以減輕可能來臨的突發公共事件帶來的沖擊。對于已經發生的公共事件，民眾應當先行盡力自我應對，對于確實難以應對或應對能力欠缺的，由政府進行兜底填補。

綜上所述，建立明確的風險分擔機制有利于迅速調動全社會、多層次、全領域的力量應對突發公共事件，可以較大程度上減輕突發公共事件對社會穩定和經濟運行造成的沖擊，在有效緩解政府壓力的同時又減弱了民眾承擔風險損害的程度，有力避免“風險大鍋飯”趨向的進一步發展，對于社會轉型、經濟結構優化都有著重要的意義。

四、結語

突發公共事件的財稅調控常態化應對機制不僅可以在相關事件發生時盡可能減弱其造成的直接沖擊和次生災害，保障社會秩序的總體穩定和經濟發展的總體平穩，還有利于促進全社會形成風險前瞻的自我防護意識。因此，國家應當以加快財稅法治體系建設為根本，以構建全社會、全方位的風險分擔體系為基礎，以建立長效的突發公共事件應對基金為助力，不斷完善財稅調控的長效應對機制。可以預見，在后疫情時代，加快構建一套突發公共事件的全行業、全領域的常態化應對機制將會成為各級政府乃至全社會的共識。