預算管理一體化背景下內蒙氣象預算編制改革的探究

李效強 張輝 張學佼 張瀟 蘇若昕 內蒙古自治區氣象局財務核算中心

引言

隨著財政部預算改革的推進，一體化系統的推廣已成為氣象部門進一步深化財務管理體制改革的一項重要工作，按照改革要求，預算編制、政府采購、資產管理、會計核算、財務報表的應用均因一體化系統的上線發生了較大變化，其中預算編制應用的好壞不僅影響單位的正常收支，還關系到一體化系統在內蒙古氣象部門的落地。

一、預算管理一體化系統發展現狀

2019年6月，一體化系統建設實施方案在財政部審議通過，隨之一體化系統的建設工作開始在全國部署。2021年3月，國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，明確了一體化建設的時間表和路線圖。2021年一體化系統在地方大部分省份已開始上線運行，中國氣象局成為中央預算單位一體化建設首批試點部門之一。2022年2月9日，財政部國庫司司長、預算管理一體化建設業務組組長王小龍，農業農村司司長吳奇修一行前往中國氣象局，就中央預算管理一體化建設進行調研交流，并介紹了一體化系統的工作安排。2022年7月內蒙氣象局作為氣象部門第一批試點單位之一開始試運行一體化系統，2023年預算的編制啟用新系統進行，原有的預算編制流程、編制方法都發生了很大的改變，預算編制不合理將會直接影響以后年度的預算執行。內蒙氣象部門129個預算單位，80%以上預算單位以旗縣氣象局及以下臺站為主，業務量繁多且復雜，加之旗縣氣象局財務人員大部分以兼職為主，預算編制水平參差不齊，這就給一體化系統的推廣造成一定困難。如若預算編制不合理將會直接影響下一年度預算執行，甚至影響內蒙氣象事業的高質量發展。

二、預算管理一體化系統背景下新舊預算編制對比

（一）預算編制主體變更

原先由各單位相關業務人員把基本支出和項目支出做簡單分解以后交給核算中心財務人員，再由核算中心財務人員填報進預算管理系統，提交上級部門審核。變更后核算中心財務無人員無預算編制權限，責任主體變成單位的預算編制崗、政府采購崗、資產管理崗、預算編制審核崗等相關崗位，先進行項目入庫，項目細化，再由單位領導審核后提交上級部門，最后交由財政部審核。

（二）預算編制環境更加安全便捷

舊預算編制系統僅使用內網進行登錄，安全性相對較差，且無法匹配國產化系統。一體化系統新增對國產系統環境的適配，增加aTrust軟件和UK的使用，物理防護增強，增強系統使用的安全性。特殊情況下還可以使用VPN進行遠程登錄辦公，增加便捷性。

（三）預算編制細化，編報難度加大

將預算編制信息重新劃分為人員類、運轉類、特定項目類三大項；預算編報增加了項目儲備和項目細化的工作環節，項目細化中對項目的信息要求更加精細，預算編制難度加大；合并了新增資產、政府采購、購買服務和住房改革預算表等部分內容，更加全面。預算編制從基層開始就設有編制、審核兩崗，層級較多，且上級無法修改下級數據，出現錯誤只能退回末級單位進行修改，逐級上報逐級退回，流程繁瑣，操作難度大。

（四）預算編報要求更加嚴格

舊系統無論預算編制是否合理，都可進行相應支付。一體化系統預算執行模塊采用經濟分類進行指標細化控制，如經濟分類細化不合理與下年度實際支出不符將無法完成支付，需進行指標調整方能支付。支付業務達到政府采購要求，未編制政府采購預算或者編制金額過小，采購流程無法順利進行也將影響資金支付效率；資產管理系統未做資產新增報廢預算，將會直接影響下年度的資產配置。

（五）雙重財務體制，預算編報口徑不完善

因單位性質屬于中央直屬單位，執行雙重財務體制。單位正常收支涉及中央資金、地方資金、上級補助資金、創收資金、橫向課題資金、自有資金、其他資金等多種資金。地方資金、創收資金、橫向課題資金受政策和市場環境影響較大，口徑難以準確估算。人員、公用、基建項目經費受疫情等大環境影響，資金口徑難以把握。

三、預算管理一體化系統背景下預算編制過渡策略

（一）設置合理的預算管理組織機構，明確職責劃分

成立預算領導小組、預算編制組、預算主體責任組，明確預算業務各環節的工作流程、審批權限。預算領導小組負責審定本單位預算業務內部管理制度；審定本單位預算編制的總體目標和總體要求；研究審定本單位的重大項目立項以及經費分配使用計劃；向上級單位協調解決預算編制和執行中存在的重大問題；向上級單位申請預算追加調整；審定本單位其他預算編制相關決策事項。預算編制組在預算領導小組的組織下負責本單位具體預算的編制工作；擬定年度預算編制程序、方法和要求，報預算編制領導小組審定；匯總本單位所有預算建議數，形成“一上”“二上”預算數據經領導小組審核后報上級主管部門審核；協同財務人員對下達的預算控制數進行指標分解、細化調整；協調解決預算編制其他相關工作。預算主體責任組，對自己所負責的相關具體業務向預算編制組提供預算數據和需求；配合預算編制組成員對于預算進行細化分解；并按照預算編制批復和相關規定合理合規執行預算。

（二）掌握預算編制要求，確保預算編制合理合規

要求單位相關編制者應該切實理解和掌握預算編制要求，確保預算編制符合國家法律法規，做到程序規范、方法科學、編制及時、內容完整、項目細化、數據準確；應按照單位年度目標和工作計劃編制本單位預算，確保預算編制依據充分，方案符合實際，避免預算指標過高或過低；確保預算編制過程中相關成員直接可以充分協調溝通，實現預算與單位實際相結合，預算與資產配置相結合，預算與政府采購相結合，預算與單位具體工作相結合，預算與來年資金支付相結合。確保單位預算編制的合理性、準確性、完整性和可行性。

（三）夯實預算測算基礎工作，推進內蒙氣象業務支出標準測算體系建設

一體化系統上線后，項目經濟分類細化變更為預算編制細化標準*次數為測算依據。人員、公用經費繼續按定額標準，遵循“增量調整、保持穩定、小幅增長”的原則測算編報預算，但是業務類項目截至目前暫無確定的支出標準，在國家局未出臺支出標準以前先以相關項目三年實際支出水平為重要參考進行測算安排，保證預算編制的合理性。

四、預算管理一體化系統背景下預算編制口徑標準

（一）基本支出在職人員經費預算編制口徑

統籌考慮單位下年度在職人數及可能存在的人數變化，并按人員級別進行分類，區分管理崗和專業技術崗。在職人員工資統一按照勞資統計分類先單獨進行測算，再匯總。原則上勞資統計分類分為：基本工資、國家統一的津貼補貼、規范性津貼補貼、改革性補貼、獎勵性工資及其他、年終一次性獎、在職人員不計入工資總額七大項組成，再由人事部門確定七大項里面的明細項目，如基本工資可按人員身份細化為崗位工資、薪級工資、職務工資、級別工資等。人事部門確定各個級別的勞資統計分類發放標準，勞資統計分類發放標準*人數*發放月數=單項勞資統計分類全年所需金額，七大類勞資統計分類匯總合計即可測算出下年度在職人員工資需求額。社保及其他統一劃分為醫療保險、失業保險、工傷保險、養老保險、職業年金、住房公積金六大類，由人事部門按照相關部門要求確定工資測算標準，比例如表1所示。工資測算標準*單位繳納比例*繳納月份=實際需要繳納金額。社保及其他六大類需要繳納金額合計后即可測算出社保及其他所需人員經費總額。

表1 社保及其他繳納比例

（二）基本支出離退休人員經費預算編制口徑

確定預算編制前單位離休、退休人數。離休人員工資由本單位全額承擔，測算口徑為月工資總額*發放月份+取暖補貼+獎勵性工資等，離休醫藥費按往年支出先做預算。退休人員工資因已轉入社保發放，目前為止單位僅承擔93工改保留、物業補貼、取暖補貼、基礎績效、獎勵性工資等工資項目。93工改和物業補貼基數保持不變，按原有月份發放標準*發放月份即可確定金額；取暖補貼、基礎績效、獎勵性工資等一次性發放津補貼按人事部門測算標準算出即可。其他喪葬費、撫恤金等臨時性發放項目暫不做預算，待有實際需要后按上級部門要求補報預算。

（三）基本支出公用經費預算編制口徑

公用經費原則上按照計劃上級部門分配的中央經費預算控制數進行預算編制，三公經費原則上維持不變，只減不增，工會經費按照工資薪金總額的2%計提，福利費按照工資薪金總額不超2.5%比例計提，其他費用結合近三年經濟分類支出數據變化趨勢和下一年度單位工作計劃安排進行測算，其中會議費和培訓費需提前確定好培訓和會議計劃，再進行預算編報，以免影響明年的支出。

（四）中央預算項目預算編制口徑

中央預算項目包含行政事業類項目和基本建設類項目，中央預算控制數下達到職能部門后，由相關職能部門進行項目分解，將具體工作任務和項目資金分解到各個單位，各單位按照上級部門任務分解進行預算編制。先由各單位進行項目入庫，財政部審核通過后各單位對立項依據和實施方案參照中國局總體項目書根據本單位具體工作任務進行文本編寫細化，經濟分類細化按照已分解具體工作任務和財務人員充分溝通后確定經濟分類明細。

（五）非財資金項目預算編制口徑

非財資金特別是地方財政安排項目，主要通過地方財政在下一年度具體安排。規模需結合當年國家政策、地方債務風險及年度政府投資需求和項目輕重緩急等情況統籌確定。即使到“二上”階段也難以準確預計下一年度政府投資規模。但在預算編制時，為不影響下一年度項目建設，建議采取“占坑法”，即按照下一年度事業發展需求申報非財項目資金規模。盡可能考慮所有變量情況，留出選擇余地。但由于跨年度其實際落實規模與申報規模可能會有較大差異，由此也會衍生出預算預決算差異大、預算信息失真等問題。

五、預算管理一體化系統背景下預算編制關鍵點注意事項

（一）項目預算編制經濟分類細化建議

人員經費在預算編制時經濟分類細化按照勞資統計分類七大項和社保及其他六項明細金額進行細化；離退休經費按照預算發放的明細工資項目進行細化；公用經費按照單位發展需求及三公經費、會議費、培訓費的測算進行細化；項目資金按照項目安排和下一年度工作任務進行細化。對于以上無法確定用途的資金，單位一定與上級部門積極溝通，再進行預算編制，否則經濟分類細化不合理，第二年再進行資金支付時，可能會導致出現一體化系統因經濟分類指標控制無法支出的情況，就會出現經濟分類調整的需求，但經濟分類調整需要一定審批流程，層層上報，最后報財政部門審批，流程時間較長影響，可能會影響重要支出節點的支出進度，影響國家局年度目標考核任務。

（二）政府采購、資產管理預算編報建議

2023年開始氣象部門一體化系統政府采購和資產管理模塊將會上線使用，后續涉及政府采購和資產管理相關的預算執行，都必須與一體化系統政府采購和資產管理的數據相聯系，政府采購、資產管理預算編制是否準確、流程是否完整履行，都直接決定了后期資金支付業務能否順利實現。對于單位辦公設備的采購，提前向各科室征求意見，匯總進行編報，否則下一度不予采購。對于項目中涉及氣象儀器等專用設備的采購、基建項目中涉及工程建設的，達到政府采購標準限額的，必須根據項目計劃編制政府采購預算，而且應符合項目實際狀況。政府采購符合條件達到面向中小企業預留標準的，根據《財政部關于進一步加大政府采購支持中小企業力度的通知》（財庫〔2022〕19號）規定編報面向中小企業預留份額。

結語

預算管理一體系統改革反映了政府近段時間的財政狀況與方向，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。內蒙氣象預算改革應重點圍繞黨組決策部署，堅持“強規劃、穩保障、促協調、重管理”的四大基本原則，落實深化預算管理制度改革意見和財政部預算編制要求，統籌各類資源，規范編制口徑，優化支出結構，加快支出標準體系建設，全面運用一體化系統，加強預算監管，促使部門預算管理標準科學、規范透明、約束有力。