關于行政事業單位資產管理與預算管理等業務相結合的思考

陳慶珠 廣東省港澳流動漁民接待站

引言

2021年4月1日，國務院發布了《行政事業性國有資產管理條例》（以下簡稱《條例》），對行政事業性國有資產的管理提出了新的規范和要求，明確行政事業性國有資產的管理要遵循安全、節約、高效、透明、權責一致的原則，實現資產管理與預算管理、財務管理相結合，同時明確要建立資產績效管理機制。各行政事業單位應按照《條例》要求，積極探索資產管理與預算管理、財務管理、績效管理相結合的融合管理模式，利用現代信息化技術以系統化思維將資產管理與預算管理、財務管理、績效管理等業務進行有機融合，全方位、全流程掌控資產動態，改變行政事業單位資產管理不規范、預算不科學、賬務不清晰、監管不到位、評價不深入的現狀，提升資產管理精細化程度，強化資產預算約束力，滿足財政資源統籌共享的要求。但實踐中，行政事業單位資產管理與預算管理等業務的結合存在諸多的薄弱環節和空白，預算管理一化體系統目前尚處于建設的初期階段，如何加快推進資產管理與預算管理、財務管理、績效管理的有效融合是當前行政事業單位資產管理變革的難點和突破點。

一、行政事業單位資產管理現狀

（一）資產管理與預算管理的結合尚處于磨合期，資產預算適配度不高

行政事業單位資產管理與預算管理工作沒有實現有效的結合，主要表現為資產配置預算與實際需求不相適應，國有資產分配不合理，政府采購與資產預算未完全掛鉤，資產全生命周期所需發生支出沒有合理的預算安排，資產管理整體工作沒有體現預算管理的嚴肅性和約束力。

一是行政事業單位在編制資產配置預算時沒有充分考慮單位預算管理目標和存量資產實際情況，建設項目和投資項目可行性論證不夠深入，加上行政事業單位內部資產配置分類標準體系不健全，導致資產配置預算不合理，與單位發展需求不相適應；二是行政事業單位之間由于地域、部門、級次等的差異，資產配置預算差距較大，各單位出現不同程度的國有資產短缺或閑置現象，然而目前國有資產調配尚缺乏有效的調劑手段和措施，跨部門、跨單位的資產調配難以實現；三是存量資產管理和資產投資管理等基礎工作沒有得到足夠的重視，單位內部對資產的增減量和運營情況缺乏動態跟蹤，資產變動信息更新滯后，對資產運行和處置所需經費缺乏全盤規劃，導致編制部門收支預算時，資產運維費用與預算管理經費脫節，資產預算管理缺乏預見性和全面性。

（二）資產管理與財務管理的結合仍不成熟，實物與價值管理不統一

資產管理與財務管理相結合的難點在于如何真正實現資產實物管理與財務管理的統一，主要存在問題有：非購置來源的資產實物臺賬與財務臺賬數據不統一，基礎建設項目實物管理與財務核算不統一，財務數據不能實時反映資產動態信息，資產的權屬與計量不統一，資產使用和處置產生的收益未完全納入財政預算，資產損益確認不及時等，行政事業單位資產實物管理與價值管理未能真正實現統一。

一是由于捐贈和無償調入等非購置來源的資產取得時沒有涉及經費使用問題，因此很多單位對這類資產沒有辦理財務入賬的意識，或者是沒有及時辦理財務入賬的意識，導致資產辦理入賬時間拖延，入賬依據不充分、資產數據核算不準確；二是在建工程長期掛賬，有些基礎建設項目明明已經達到預定可使用狀態，甚至是已經投入使用，但因為各種原因竣工決算手續一直沒有辦結甚至沒有辦理，在建工程無法轉為固定資產，導致資產實物賬與財務賬不一致；三是部分單位對資產的日常管理缺乏部門聯動性，資產臺賬較為混亂，沒有對資產變動情況進行動態跟蹤，未能實時反映資產底數和資產動向，單位內部沒有形成系統的資產管理與核算銜接機制；四是由于部分國有資產的所有權和使用權相互分離，資產權屬人與使用人不一致，在核算該資產價值的時候，會出現資產權屬方與使用方同時計量的現象，造成同一資產的實際價值變動情況核算不統一；五是資產損益確認不及時。一方面，固定資產折舊、無形資產攤銷、對外投資損益確認等財務計量工作會對資產的實際價值造成影響，由于大部分單位看重資產實物管理而忽視了資產的價值管理，使得國有資產損益財務計量不及時，資產賬面價值與實際市場價值不統一。另一方面，行政事業單位國有資產的出租出借收入、處置收入、投資收入等監管力度不足，部分收益沒有完全納入非稅收入征繳管理，存在虛報漏報的情況，國有資產收益未能及時、足額上繳財政。

（三）資產管理與績效管理的結合尚處于起步階段，實踐經驗不足

《條例》中明確各部門應完善國有資產績效管理制度，建立健全績效評價指標和標準，有序開展國有資產績效管理工作?，F階段資產績效管理相關法律法規和實施細則還不明確，單位內部資產績效管理制度和考核指標體系尚不健全，資產績效管理工作缺乏相關制度和標準的指引。同時，盡管許多單位已經開始加強對資產績效管理工作的重視，但由于對績效管理沒有深入的認知，績效目標管理意識薄弱，資產績效管理工作難免停留于表面。再者，各部門沒有建立起與單位績效目標需求相匹配的資產績效評價標準和績效考核體系，導致資產績效管理與預算績效管理脫節。部分單位雖然建立了資產績效評價標準，卻因為評價指標過于單一而導致績效評價結果不能全面反映資產的配置、使用、維護、處置、清查等情況。個別單位則是沒有完全執行績效評價標準來評價資產管理工作，導致績效評價無法發揮真正的效用，無法有效監督單位資產管理活動全過程。

二、優化資產管理與預算管理等業務有效結合的路徑探索

（一）加強資產管理與預算管理有效結合的思路

第一，要加強各職能部門間的組織協調，切實開展資產清查核實工作，把資產存量信息和增減變動情況查實、查清、查準，為資產預算編制工作提供準確的數據支持。第二，綜合單位發展目標、存量資產情況、業務開展需求、資產管理水平和人員配備等因素，做出未來3-5年的資產預算中期規劃，估算在資產中期規劃中需要投入的資源，并充分考慮資產全生命周期內預計持續發生的運維費用和處置費用，在編制年度資產預算時根據單位年度績效目標審核年度預算，特別是建設項目和投資項目，應做好項目的可行性論證，報有關部門審批并納入財政項目庫管理，從源頭上做好資產配置整體規劃，防止財政資源的不合理分配。第三，通過對以前年度各部門完成工作任務所需占用的資產份額情況進行統計分析，結合市場經濟環境，合理估算行政事業單位履行職能需要耗費的資源，以實際數據為基礎制定科學的資產配置分類標準，依據配置標準細化資產預算，將資產配置標準執行情況納入預算績效目標管理。財政部門結合單位存量資產和配置標準審核資產預算，經審核批準執行的年度資產預算原則上不調整，確需調整的，要說明原因并履行相關報批程序，防止超預算、超標準地配置資產，增強預算的約束力。第四，各地應盡快建立起共享資產數據庫，將各單位閑置的、可調配的資產納入共享資產數據庫中，各單位在編制資產配置方案時，應優先選擇資產調劑方式配置資產，從共享資產數據庫中找到能滿足使用需要的閑置資產重新使用，促進區域內閑置資產的合理流轉，切實盤活存量資產。

（二）促進資產管理與財務管理有效結合的對策探討

第一，應明確各部門的責任分工，資產管理部門負責資產實物的管理與維護，財務部門負責資產的價值管理與經費管理，資產管理部門與財務部門在日常工作中加強合作，建立資產信息共享機制，全面掌握資產存量、分布和使用情況，實現資產的動態監管。第二，加強資產管理系統與財務管理系統、政府采購系統、非稅系統的聯動。財務部門根據審批后的資產預算和經費預算，將屬于政府采購范圍內的資產購置計劃和經費安排推送到政府采購系統，按照政府采購流程執行資產購置預算，防止無預算或超預算采購。政府采購系統將資產采購流程中所需的審批和證明材料以及經費使用情況等信息反饋到資產管理系統和財務管理系統中，實現政府采購與資產入賬的實時關聯。資產管理系統根據政府采購的實物信息生成資產卡片，財務系統根據政府采購的資產價值生成資產憑證，資產卡片與資產憑證掛接后實現資產臺賬與財務賬的同步登記，解決資產入賬不及時的問題。資產管理部門對資產配置和變動的實際情況進行臺賬管理，財務部門通過預算執行和會計核算管理資產價值信息，資產實物臺賬與財務信息既互為補充又互為監督，為資產清查與對賬工作奠定良好的基礎。資產管理系統將國有資產出租、處置、投資等收益的情況關聯至非稅收入系統，確保資產收益完全納入非稅收入系統征繳管理，便于財政部門對各單位的非稅收入上繳情況進行監督，保證與資產關聯的非稅收入及時、足額上繳財政。同時，非稅收入系統又將資產的收益上繳情況關聯至財務管理系統，確保資產收益及時核算和確認。第三，完善資產配置、審批、驗收、入賬流程，做好會計核算賬務處理，嚴格審核入賬資產原始憑證，保證資產信息真實性和完整性。對于資料完整、手續齊全的非購置來源的資產要及時確認入賬，防止資產長期游離賬外；對于在建工程項目要及時跟蹤項目進度，督促已達到預定可使用狀態的項目盡快辦理竣工手續，轉為固定資產。確因各種原因無法辦理竣工的項目，要仔細分析其是否符合暫估入賬和資產確認條件，對于符合結轉條件的項目應通過內部審批程序結轉為固定資產，防止在建工程長期掛賬。第四，完善資產清查流程，對資產清查結果進行分類、梳理、匯總，上報主管部門與財政部門。對于在資產盤點清查過程中發現的資產盤盈盤虧情況，應分情況、分類別進行精確化記錄，及時向主管部門和財政部門進行申報，并提供相應的證明資料，根據財政部門審批的處理意見按程序處置，及時對資產損益進行確認和賬務處理。資產清查結果作為資產預算編制的基礎數據，與資產管理績效評價和未來年度資產預算安排掛鉤。

（三）加快資產管理與績效管理有效結合的路徑思考

資產績效管理是指采用統一的績效評價標準，對資產從配置到處置全生命周期里的管理活動進行監督和考核，從而促進資產管理不斷完善的一種管理模式。由此可見，績效管理貫穿資產管理活動的全過程，與預算管理、財務管理是相互配合的協作關系，為資產管理與預算管理、財務管理的有效融合保駕護航。

首先，資產預算的編制階段，應先確立資產績效管理目標，根據績效目標對資產預算的匹配性、合理性、經濟性進行評估，提高資產預算的適配度和約束力，促進資產管理與預算管理的融合；資產預算的執行階段，通過監控和跟蹤資產預算的運行情況、財務核算和資產使用效益情況等，發現資產預算執行過程中出現的問題，及時調整資產管理活動的方向和方式，保證資產預算業務圍繞既定目標運行，促進資產管理與財務管理的融合；資產預算的評價階段，通過分析評價資產預算執行情況和資產項目運行效益，形成資產績效管理綜合評價報告，通過績效評價結果發現當前資產管理活動的薄弱環節，尋找改進辦法和措施。其次，完善資產績效管理法律法規和制度，出臺相關實施細則，為資產績效管理提供制度保障和理論指引。明確單位資產管理績效評價的內容和范圍，通過專家論證或聘請專業的第三方機構等方式對資產績效評價基本目標進行研究和確定，根據單位的實際情況和財政監督要求，合理設置績效評價指標，如適合單位自我評價的資產需求指標、資產管理水平指標、資產運行質量指標等，和適合財政部門評價的基礎管理指標、日常管理指標、資產效率指標等等。再次，重視績效評價結果的有效披露，資產績效評價結果要及時向社會公眾公布，接受公眾的監督，誠心接納社會公眾對于績效評價結果提出的良好的、有建設性的意見，集思廣益不斷完善資產管理機制，提高行政事業單位資產活動的安全性、完整性和有效性。

（四）推進行政事業單位國有資產管理融入預算管理一體化建設

在預算管理一體化系統構建的過程中，資產管理相關業務的融合協作迎來了新的機遇，信息化技術是行政事業單位實現資產管理與預算管理等業務有效結合的必要手段，資產管理納入預算管理一體化建設勢在必行。資產管理融入預算管理一體化的思路是將資產信息管理、項目庫管理、預算管理、績效管理、資產實物管理與財務核算雙向控制、決算和報告等業務進行一體化設計，借助信息系統功能整合資產全生命周期管理的全業務流程，實現資產管理各流程的實時關聯，全面提高資產管理質量，提高資產管理規范化、標準化和自動化水平，達到財政資源合理統籌和分配的目的。

結語

綜上所述，行政事業單位要想更好地加強資產管理相關業務的結合，就必須樹立資產全生命周期管理與預算管理、財務管理、績效管理相結合的邏輯思維，建立健全相關管理制度和標準體系，制定適應單位預算績效目標發展需要的資產績效目標，圍繞資產績效目標，根據業務需要和存量資產實際情況，做好單位資產預算中期規劃，利用現代信息化技術盡快實現資產管理系統與財務管理系統、政府采購系統、非稅收入系統等相關業務信息系統的聯動，解決資產信息共享程度不足的難題，在有條件的情況下，盡快建立共享資產數據庫，推動閑置資產的再利用，促進財政資源的合理分配，全面提升和優化國有資產管理水平，發揮財政資產的最大效能。