社會治理創新競爭內卷化與創新科層化
——職能轉型背景下地方政府行為研究

□李婷

一、問題的提出

在黨的第二十次全國代表大會上，習近平總書記指出，要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”[1](p54)。結合新時代社會治理新形勢，加強社會治理創新，是實現這一目標的重要手段。從實踐來看，城鄉社會快速轉型進程，社會需求不斷變化，不斷調整治理目標和方式，開展社會治理創新，有助于實現治理有效和基層治理現代化。

在推進社會治理創新方面，我國已經做出了不少努力。黨的十九屆四中全會提出，加強和創新社會治理，完善社會治理體系。為了推進社會治理創新，2021年4月發布的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出，以市（地、州、盟）為單位開展基層治理示范工作，鼓勵基層治理改革創新，以加強基層治理現代化的組織保障。

在相關政策的推動下，社會治理創新在實踐中逐漸受到重視。通過社會治理創新創優評選，將社會治理創新納入考核等手段，激發了基層社會治理創新的積極性，各地治理創新經驗頻出，也出現了創新為科層體系[2](p174)、官僚制[3](p101)主導的現象，本文稱之為創新科層化①陳那波在A市生活垃圾“計量收費”政策試行過程研究中發現，垃圾收費的試點被科層體系運轉邏輯所裹挾，提出了“試點科層化”這一概念。創新科層化的提出受這一概念啟發，概括科層體系或者官僚制主導創新這一現象。。作為一種創新機制，創新科層化在實踐中引發了治理創新懸浮[4](p88)、過度創新[5](p101)和偽創新[6](p41)等問題，引發學界的廣泛關注和討論。

2021年7月，筆者及團隊成員在蘇中JY區開展了為期20多天的調研，社會治理創新實踐是此次調研關注的重點內容之一。調研發現，地方政府為了推進社會治理創新，不僅將創新納入政績考核，還通過程式化的方式推進創新的生產和落地，強制擴散創新經驗，社會治理創新完全為官僚體系主導。據基層干部反映，在巨大的考核壓力下，他們不得不耗費大量時間用于創新，一些部門甚至要將70%的精力用于創新，擠壓了他們完成常規工作尤其是群眾工作的時間。不僅如此，創新實踐與農民需求不匹配的情況也十分普遍。

從創新科層化的實踐邏輯來看，其基本思路是通過將創新納入考核等方式促使地方政府圍繞社會治理創新開展競爭，以調動地方政府的積極性。其背后的問題是改革開放之后被視為我國經濟增長重要推動力的地方政府競爭，在社會治理（創新）領域是否發揮積極作用，其作用機制是什么，和創新科層化問題存在何種關系。

二、研究思路

在政府職能轉型的背景下，地方政府的競爭標的物從以經濟發展為中心，轉變為兼顧經濟發展、公共服務和社會治理，地方政府競爭對社會治理（創新）的影響逐漸擴大，地方政府競爭也成為理解社會治理創新的重要切入口。既有研究較為充分地討論了地方政府競爭在社會治理創新層面發揮作用的動力、形式和效果，新形勢下競爭環境和競爭標的物的變化對地方政府競爭的影響，但對地方政府競爭的作用機制分析不足。針對這一問題，本文試圖以“競爭強度—競爭空間”為分析框架，研究特定競爭環境下地方政府競爭的強度與競爭標的物的競爭空間是否適配，討論地方政府競爭在社會治理創新層面的作用機制。

（一）地方政府競爭的轉型：從經濟發展到社會治理

競爭是府際關系的重要內容。政府競爭首先在西方國家受到高度重視，競爭性被視為地方政府的本質[7](p36)。從古典經濟學到制度經濟學轉變，國家和政府在經濟發展中的作用日益受到重視。研究指出，聯邦制、選舉政治和民眾“用腳投票”等，形塑了圍繞民眾認同和資本、企業流入開展競爭的“競爭性政府”[8](p16-17)。地方政府競爭在經濟增長、公共服務供給、抑制政府過度汲取和制度創新等層面具有積極作用[9](p21-25)。

在改革開放之后，我國學者引入這一理論，主要用于解釋“中國經濟增長之謎”。總的來看，既有研究從地方政府競爭的條件、動力、方式和效應等四個維度探討地方政府競爭的中國經驗[10](p1-9)。改革開放后，財政分權和市場經濟的發展使得我國也具備了激活地方政府競爭的條件，為了獲得更多的財政收入，地方政府加入了提升自身對企業、資本和民眾的吸引力的競爭中[11](p83-86)。和西方國家不同的是，作為單一制國家，我國地方政府是在中央政府高度統籌下開展競爭的[12](p19)，因此除了市場競爭以外，政治競爭也是地方競爭的主要形式。在壓力型體制下，中央政府依托考核體系和排名等推動地方政府加入圍繞GDP增長的政治錦標賽中[13](p87)。關于其效應的討論，主要從積極和消極兩個層面展開。在積極層面，學者指出“沒有任何力量有競爭產生的能量這么強大，沒有任何競爭有地方‘為增長而競爭’對理解中國的經濟增長那么重要”“各級地方政府作為轄區利益的代表直接參與競爭，是促進我國地方經濟增長以及國家經濟整體增長的主要推動力”[14](p176-228)。在消極層面，學者指出地方政府競爭具有明顯的“爭奪”內涵，在存量競爭中，各地方政府為爭奪人才、企業和利潤等開展零和博弈，地方保護主義和本位主義盛行，阻礙了區域間協調發展，并強調只有通過地方競爭秩序的治理[15](p5)，才能夠激活地方政府競爭的積極作用。

在政府職能轉型的背景下，地方政府競爭的環境和標的物發生轉變，即從“為了增長的競爭”向“為了（治理）創新的競爭”的轉變，地方政府競爭理論也在社會治理（創新）領域得到運用和發展。在社會治理創新科層化問題上，地方政府競爭作為重要的研究視角，相關討論主要從以下幾個層面展開：

第一，地方政府參與社會治理創新競爭的動力問題。研究指出，在政府職能轉型背景下，縱向政府間的激勵機制與壓力機制發生了改變，政府的政策目標、政策網絡、評估手段發生了重要變化，基層治理從增長錦標賽向治理錦標賽轉變[16](p63)。但社會治理面臨量化考核的困境，創新成為經營“印象政績”的關鍵，“為了創新而競爭”替代為了發展、增長而競爭[17](p87)，“政績驅動”成為地方政府參與社會治理創新競爭的主要動力[18](p50)。

第二，地方政府參與社會治理創新競爭的形式問題。從地方政府內部不同主體入手，學者們對地方政府參與社會治理創新競爭形式的理解也存在差異。從地方政府和村級組織的關系入手，金江峰指出一些地方政府采用“治理錦標賽”[19](p123)的方式動員村級組織主動承接治理任務。治理錦標賽的強監控—強激勵機制，驅動村級組織圍繞地方政府的程序化治理要求、數量化考核體系、綜合性評估排序和差序化業績激勵等展開激烈的競爭。從政府內部的條塊關系入手，黃曉春等指出在條條部門權力擴大的背景下，不同于塊塊政府主導的晉升錦標賽，基層治理過程中出現了上級條條部門與下級塊塊政府圍繞創新展開“結對競賽”的現象[20](p1)。

第三，地方政府參與社會治理創新競爭的效應問題。地方政府參與到社會治理創新競爭中，有助于改變地方政府過度關注經濟增長忽視社會治理，甚至以不惜犧牲社會治理秩序為代價來推動經濟發展這一現實。地方政府參與社會治理創新競爭，使得社會治理創新在社會治理實踐中遍地開花，有助于培育創新型和學習型政府，還大大改善了基層社會治理的狀況，回應了社會治理創新的需要。學者們也注意到了地方政府參與社會治理創新競爭的問題。在政績主導下，外生的動力替代內生動力，成為社會治理創新的主導動力，弱化創新向下的回應性，導致創新曇花一現、形式化，這是不符合實際需要的“政績工程”[21](p30)。不僅如此，在科層壓力與指標化的誘導下，治理創新普遍難以有效地容納公民與社會參與，凸顯了內卷化特征，在實踐中表現為造亮點和形式主義等問題。

整體來看，這一時期地方政府競爭在社會治理創新層面作用機制的討論，并沒有跳出以經濟發展為中心時期地方政府競爭問題的基本預設和研究思路。其貢獻主要體現在以下兩個方面：其一，地方政府與中央政府間的財政關系變化，行政權不斷集中，條塊關系發生轉變等，構成當前地方政府競爭的新環境。其二，地方政府競爭的標的物發生轉變，即從經濟這一量化考核空間大的標的物向社會治理等量化考核空間較小的標的物轉變。這有助于我們理解不同時空條件下地方政府競爭異同，使關于地方政府競爭的討論能夠更好地服務于當前社會治理創新問題的思考。

這些研究給了本文諸多啟發，只是如何將這些變化系統性地納入對地方政府競爭作用機制的研究中，還存在進一步探討的空間。因此，從創新環境的變化和社會治理創新這一競爭標的物的特點出發，本文試圖以競爭強度—競爭空間分析框架研究職能轉型背景下地方政府行為。

（二）分析框架：競爭強度與競爭空間的適配度

地方政府競爭理論是一個舶來品，在西方國家得到優先發展。這不僅是因為西方國家基于其先發優勢，社會科學研究往往走在前列，還因為以私有制為基礎的市場經濟發展，促使西方國家更加重視競爭的作用。改革開放以后，市場經濟的逐步發展推動了地方政府競爭理論在中國的運用和發展，也同時提醒人們關注這一理論的適用性和限度。

針對這一問題，相關的討論主要從以下幾個角度展開：從國家政治體制出發，學者們強調聯邦制和單一制國家[22](p37)，多黨制和一黨制國家地方政府競爭的差異[23](p1-26)。從發展經濟學角度出發，先發國家和后發國家地方政府競爭的差異也引發了諸多討論。從經濟體制和國家性質看，社會主義國家和資本主義國家地方政府競爭的作用機制同樣存在差異。此外，不同的政治經濟體制，形塑了不同的國家與社會關系，也會導致地方政府競爭的差異化。政治經濟體制不同，不同國家地方政府競爭的標的物也會因此存在差異。

這些討論都指向不同國家地方政府競爭的強度和競爭空間的差異。在一國內部，同樣存在這一問題。不同時空條件下，央地關系，條塊關系，治理目標不同，競爭強度和競爭空間也會因此不同。前述學者已經發現了這一問題。可見，影響地方政府競爭作用機制的關鍵問題是特定競爭環境下競爭強度與競爭標的物的競爭空間是否適配。一般而言，競爭強度與競爭空間相適配，地方政府競爭發揮積極作用的可能性更大，反之，地方政府競爭更有可能發揮消極作用。

影響競爭強度和競爭空間的因素很多，總體來看，主要受到競爭環境和競爭標的物特點的影響（見圖1）。從競爭環境和競爭標的物的關系看，競爭環境會影響到競爭標的物，但競爭標的物也具有其獨立性，即在同一競爭環境下，標的物是多元的，不同標的物的特點存在差異，地方政府競爭的作用機制也會存在差異。

圖1：分析框架

因此，以競爭強度和競爭空間為分析框架，我們得以分析競爭環境、競爭標的物不同的情況下，地方政府競爭行為的差異。在政府職能轉型的背景下，結合不同時空條件下經濟增長和社會治理兩類競爭標的物的特點比較，分析當前地方政府參與社會治理創新競爭的作用機制及其限度，以期對社會治理創新科層化問題有新的理解，是本文的主要任務。

三、社會治理創新科層化的實踐內涵及其后果

本文的經驗材料主要來源于JY區。JY區位于蘇中TZ市，該區下轄4個街道、9個鎮，2020年該區常住人口為66.84萬人，全區總面積927.52平方千米，區財政收入為92.32億元。該區XH街道，下轄25個村委會、5個居委會，2020年該街道總人口7.33萬人，面積73.03平方千米，一般公共預算收入5.41億元。和很多地區一樣，為了推進創新，將創新目標納入政績考核，采取程式化的方式推進創新實踐，并且強制擴散創新經驗，即創新科層化了，導致社會治理創新陷入到創新泛化、形式化和懸浮等困境中。

（一）創新科層化的表現

科層制作為支撐現代經濟社會體系有效運轉的重要機器，以責任、激勵明確，精細化的目標、過程管控，高度例行程式化，高度正式化為突出特點[24](p122)。創新科層化是指社會治理創新被科層組織吸納和裹挾，創新機制具有了科層制的某些特征。主要表現在以下幾個方面：

1.創新目標納入政績考核。定期開展社會治理創新評選，是推進治理創新的重要手段。2012年，人民網與國家行政學院政治學教研部聯合發起了全國“創新社會治理典型案例”征集活動，這一活動舉辦至今。不同層級政府、村級組織和社會組織等主體都可以參與該活動，從歷年典型案例的統計來看，由區縣級層面的主體發起的創新最多[25](p62-73)。除此之外，各級政府也會定期舉辦社會治理創新評選活動，并配套相應資金①參見《江蘇省社會治理創新工程省級補助資金管理辦法（試行）》。，激發下級政府或基層組織的創新積極性。

除了定期開展社會治理創新評選以外，地方政府將創新納入績效考核中，而且創新指標對績效考核的結果影響較大。JY區所在的TZ市在對市級各個部門和各縣（區）政府進行績效考核時，設置重點工作目標、管理工作目標和創新創優目標3個一級指標，創新創優權重占20%，一般由創新創優成果體現、年度工作改進、健全激勵機制、干部職工素質提高4個二級指標構成，分別占50%、30%、10%、10%。創新創優這一項，主要考評國家、省和市委、市政府表彰獎勵以及部門（單位）創新成果及推廣等情況。

不僅如此，為了激發各級政府部門創新的積極性，TZ市成立了市級機關效能建設領導小組辦公室（TZ市主政領導擔任組長、副組長，其他常委擔任組員），統一領導市級機關部門（單位）治理創新創優目標考評，要求市級機關單位每年都申報一項創新創優項目，如果不申報或者未完成創新創優工作的，此項目標考核不得分。為了落實社會治理創新考核，TZ市效能辦還設置了創新創優成果考評標準，對創新本身做出了具體規定和要求。考評標準包括工作難度、突破程度、效益成果和推介情況（包括社會影響和政治影響）四個要素。治理創新綜合性、復雜性越強，越具有獨創性和新穎性，社會影響面越廣，得到表彰的級別越高，得分越高。

面對考核壓力，區黨委政府和區效能辦也以同樣的方式對區級各個部門和各鎮街進行考核。鎮街也根據上級政府部門的要求，將創新納入對城鄉社區的考核中。2021年度XH街道城鄉社區綜合考核方案包括6大項，26小項，涉及的考核部門達到21個。創新加分的工作包括黨建工作，共青團工作，婦聯工作，文化、教育工作，綜治平安建設工作，法治建設（司法）工作，信訪維穩工作等。

因為同級政府部門之間處于一種創新競賽關系中，將創新納入對下級政府部門的考核中，加大對創新的正負向激勵力度，比如完成創新加分或者不完成創新扣分，成為上級政府部門爭奪下級政府部門或村級組織注意力的重要手段。這不僅有利于實現創新任務和壓力逐級向下傳遞，還能夠確保基層政府和村級組織能夠投入更多精力服務于某個部門的政策目標[26](p101)。

2.創新過程的程式化。科層組織能夠將一系列工作拆解為多個步驟或者程序，將不同的步驟或者程序分配給不同單位或者個人，通過多次磨合，不同步驟或者程序之間的邊界愈發清晰，銜接愈發流暢，特定的流程或者工作方式因此固定下來，科層組織內部的個體只需要照章辦事，常規的行政事務也在這個過程中被程式化了。創新作為常規工作，在成為科層組織的行政目標之后，同樣可能被程式化。

結合JY區的實踐來看，創新方式的程式化主要體現在以下幾個方面：

第一，創新想法生產和完善的程式化。據鄉鎮干部反映，創新想法生產，主要包括以下幾種路徑：其一，根據工作經驗創造；其二，收集和學習其他地區的經驗，進行適度調整；其三，按照上級政府部門的要求創造；其四，向相關學者專家咨詢。

創新想法的完善也有“套路”。比如JY區委組織部主導的“三好”創爭，即好班子、好班長和好班副的建設。起初區委組織部門只有一個十分粗糙的想法，然后下達任務，要求鎮街做方案。鎮街將方案交上去之后，區委組織部門再從鎮街的方案中提取一些內容制作一個新方案，提交到市里。市里對這一方案不滿意，又要求區里重新做方案，區一級也如此要求鎮街。鎮街修改后再上交，逐級修改和調整，經過這些程序制定出“好班子”“好班長”“好班副”創爭標準及評價參考。在JY區，很多創新都是以這樣的方式完成的，尤其是那些具有首創性、受到高度重視或關鍵部門開展的創新。

第二，創新實踐的程式化。當一個創新方案被制定出來之后，科層組織又通過將這一方案的落實分解為不同的步驟或任務，并將這些任務安排給相關單位或個人，同時建立督查和考核方案，以確保方案能夠落地。還是以“三好”創爭為例，為了確保各個鎮街能夠積極參與到“三好”創爭過程中來，區委組織部門組建11個指導組，跟蹤鎮街“三好”創爭活動進度，逐家梳理問題短板，明確任務清單，督導整改落實，進行全過程考察評價，并制定了十分完善的考評體系，以實現對這一工作的硬考核和硬激勵。

第三，創新評選的程式化。在JY區，創新創優項目的評選往往采取申報，材料預審，進行現場考評會等流程。在現場考評會上，每個部門或科室需要提供展示創新成果的PPT，主要負責人上臺解說創新成果，然后鎮街領導和各個部門科室的負責人等打分評選。準備PPT，參與現場匯報，也成為各級政府和部門的常規工作。創新過程程式化，有利于上級督促下級推進創新工作，通過程序控制讓下級卷入到創新任務的完成過程中，不僅可以避免下級應付本部門的工作，也能成為上級爭奪下級注意力的工具。

3.創新經驗的強制擴散。創新成為“孤例”或只能夠在很小的范圍內得到推廣，被視為創新效率低的表現。為了解決這一問題，上級政府在評價創新成果時，往往將推廣度作為評價的重要指標之一，即前述“社會影響面越廣”這一項。而為了提高推廣度，下級政府部門則會采取強制推廣和擴散創新成果的做法，比如將一些局部地區的創新做法強制在全域推廣，轉化為全域的常規工作。據鄉村干部反映，在創新沒有納入政績考核前，很多部門常規工作并不多，但創新納入考核之后，這些部門增加了很多新的工作。而這些新工作，往往是區一級甚至是省市一級要求全面推廣的新項目或者新做法。為了保證基層能夠執行，提升創新經驗的推廣率，上級政府部門將這些新做法納入績效考核，使其成為基層的常規工作。

創新經驗擴散的強制性還體現在要求基層組織嚴格按照創新“模式”的要求推廣創新經驗。以JY區村務監督方面的創新經驗為例。區級政府在推廣相關經驗時，出臺了村務監督工作規范的地方標準等系列文件，對全區各村村務監督工作進行了具體且細致的規定，包括“行政村全部按照不少于20平方米的要求，單獨設立村務監督委員會辦公室和活動場所，單獨掛牌”，村務監督委員“至少要具備初、高中及以上學歷、年齡不超過60周歲”等具體要求，并將村務監督納入鎮（街）、各村鄉村善治、黨風廉政建設重點考核內容。為了確保基層按照文件要求完成創新工作，上級政府部門在驗收時也會按照文件要求驗收。如果不符合條件，還會要求基層干部整改。為了避免工作量增加，基層干部往往會按照文件要求來完成創新工作。

（二）創新科層化的后果：創新內卷化

在實踐中，創新科層化，導致創新內卷化[27](p2)，即治理創新陷入“一種內卷型的增長或是沒有發展的增長”[28](p96)，在實踐中表現為創新的泛化、創新的形式化與創新懸浮。

1.創新的泛化。在實踐中，創新泛化有以下表現：其一，創新的全領域化。在JY區，創新被納入到行政考核中，并且規定每一個部門都要進行創新，不論部門創新的空間和必要性差異。其二，周期性的創新。對創新進行周期性的督查和考核，使得創新均質化地分布在每一個督查和考核周期，而不顧創新需求的動態性和時間分布上的非均質性。其三，創新擴散的全域化。為了追求創新經驗的推廣率，強制全域推廣創新經驗，甚至要求被推廣單位嚴格按照標準執行創新經驗，不論這一經驗是否符合村莊實際需要。

創新的全領域化，周期性的創新和創新經驗擴散的全區域化，意味著創新常態化了[29](p50)，違背了社會治理創新的基本規律。一方面，社會治理創新是為了回應轉型社會群眾的動態需要，創新觸發在領域、時間和區域分布上都是非均質性和不確定性的。而社會治理創新的科層化，使創新在領域、時間和區域分布上都變得高度均質化，成為一種定期必然會產生的結果，這必然會導致創新與實際脫節。另一方面，創新經驗具有強適應性和情境性等特點[30](p131-144)，尤其是鄉村社會治理創新。因為鄉村社會本身具有非規則性，即使是發達地區的鄉村社會亦是如此。在不同主體互動過程中，矛盾與問題產生具有非規則性、綜合性和系統性等特點，應對方式也取決于對具體互動情境的系統分析[31](p45-61)。高度規則化和具有高度確定性的創新和創新經驗擴散，雖然能夠提升基層組織的創新動力，提高創新經驗推廣度，但是也可能導致創新失去適應性和靈活性，與實際的社會治理需求相脫節。

2.創新的形式化。創新的形式化，主要表現為創新的文牘化。這一點在黨務部門和群團組織中體現得尤其明顯。據黨務部門和群團組織的干部反映，他們目前把70%以上的工作精力用于創新，而且創新工作主要是材料工作。原因包括以下幾點：

首先，創新的泛化和常態化，是創新文牘化的重要原因之一。創新常態化與治理創新的非常態化相沖突，導致基層不得不通過做材料工作來完成創新工作。面對全部門周期性的創新要求，各個部門為了在年底完成創新任務，因此只能努力找問題，并且努力在問題解決辦法上進行創新。這存在兩個方面的問題，一方面，不同工作或者不同部門的重要性不同，面臨的問題體量也不一樣。很多部門工作較少，問題也相對較少，比如工青婦，對他們的創新要求和其他部門一樣，并且要求他們和其他部門一起競爭，就會倒逼這些部門不僅在問題解決辦法上創新，還得在材料工作上做更多創新。另一方面，在一定時期內，一些部門開展工作時面臨的問題是相對穩定的，周期性地要求部門進行創新，會導致他們只能從著手解決主要問題開展創新轉變為著手解決次要問題開展創新，逐漸變為在發現問題上創新，在文字材料上創新。

創新經驗擴散的強制性，同樣存在這一問題。創新經驗產生于某些區域，其推廣性具有以下局限：其一，創新經驗可能是為了解決一般性問題，也可能是為了解決區域的特殊性問題。其他地方不一定適用。其二，創新方式可能適用于其他地方，也可能只與這一區域的實際情況相匹配。按照特定方式強制擴散創新經驗，就可能導致創新經驗本身與其他地方的實際情況不符合，因此只能通過做材料工作，形式化地應對。

其次，創新考核方式的文牘化，也是創新文牘化的重要原因之一。由于社會治理創新效果評估難以建立統一的標準，而文字材料工作作為考核的內容相對具有“可視性”，因此創新檢查、考核的方式往往以檢查、考核文字材料工作為主，尤其是一些看起來比較“虛”的工作。

在社會治理過程中，很多工作的質量和效率往往難以外顯化，比如群眾工作中，群眾的思想變化，對國家認同的程度，這些都很難通過量化考核來實現。群眾滿意度這一量化工具的局限性十分明顯。對于一些部門而言，實質工作相關的創新無法顯化和量化，若著眼于實質工作進行創新，在和其他部門進行創新競爭的過程中，就可能被工作更容易顯化、更容易量化的部門比下去，甚至被工作做得沒有那么扎實，但材料工作做得更好的部門比下去。這必然會激勵部門花更多的心思進行材料創新。而為了在眾多部門中脫穎而出，基層干部不得不投入大量的精力將文字材料做得“漂亮”。

此外，創新的形式化還表現在創新過程中，創新方案落地存在形式主義問題。除了文字材料工作以外，實現創新方案落地，是創新工作的重要內容。但是創新方案落地的程式化和按照特定方式進行創新擴散的要求，導致在創新方案落地的過程中存在明顯的形式主義。從創新落地程式化來看，因為上級政府部門將創新落地的過程分解為特定的過程，并要求下級政府部門在特定時間節點內完成這一工作，導致創新方案落地變得機械化，基層干部喪失了調試空間，即使創新方案不符合基層實際情況，也只能按照上級要求形式化地推進創新實踐。

創新經驗的強制擴散，同樣存在這一問題。比如JY區婦聯結合鄉村振興這一大的政策背景進行創新，推出建立巾幗創業基地，鼓勵婦女創業的想法，并要求全域推廣這一做法。問題是，JY區是某省級經濟開發區所在地，工商業就業機會較多。村民無論是女性還是男性，都可以就近打工，工資收入基本都有四五千，創業需求并不強。但是應對上級的督促與考核，鄉村干部只能按照上級要求進行創業基地建設。創業基地建設之后，長期處于閑置狀態，而村干部為了應對檢查，只能雇人來耕種。

3.創新懸浮。創新的懸浮，主要是指創新脫離實際需要，創新實踐懸浮于鄉村社會之上。據JY區的鄉村干部反映，目前正在開展的大量創新，絕大部分都與村民需求不相匹配。主要原因包括以下三點：

其一，在創新科層化主導下，創新過程中群眾路線被忽視。主要表現在兩個方面，從科層組織內部看，基層干部的自主性缺失。鄉村治理具有一線治理的特征，直面問題、回應群眾，具有鮮明的問題導向和實踐本位[32](p106-118)，鄉村治理創新同樣具有這一特征。鄉村干部是一線治理的重要主體，也應該成為鄉村治理創新的重要主體。在直面問題和回應群眾的過程中，由他們發現真正需要通過創新來解決的問題，相對自主地選擇相適應的創新方式。這建立在鄉村干部擁有一定自主性的基礎上。但是創新科層化之后，鄉村干部喪失了創新的自主性，成為創新實踐中機械的執行主體，而不是創新實踐中的能動主體，從而弱化了治理創新的回應性和問題導向，導致創新懸浮。

教師為主導，管理工作室整個進程。在工作室中，教師不僅僅是知識的傳授者，更是項目小組的管理者，除了知識點的講授，教師被賦予了項目洽談、技術管理、項目評價等職責[3]。因此，教師在工作制中的作用舉足輕重，甚至對學生今后的職業生涯都會產生重要影響。因此“工作室制”對教師的要求更高，為了提高工作室制的運行效率，當下很多工作室都采用了校內教師和校外企業導師合作的“雙師”制度，充分發揮學校“效率高”、“成本低”和企業“項目多”、“技術新”的優勢。

從科層組織外部看，在創新過程中，群眾動員不足。群眾不僅是治理創新的需求主體，還應該成為治理創新的供給主體。在創新過程中，群眾動員不足主要體現在兩個層面：一是創新需求的汲取層面。自上而下的決策主導了創新實踐，群眾的意見被制度性地排斥在外。干部下鄉，進行社會調查本來是群眾創新需求汲取的重要手段，但從JY區的實踐來看，整個決策過程基本在科層體制內部完成。二是創新供給的層面。群眾作為創新供給主體的重要性，不僅是因為在創新供給主體和創新需求主體匹配的情況下，創新實踐本身能夠更為準確和貼切地回應群眾需要，還因為群眾作為治理創新的直接受益者，動員群眾參與治理創新實踐的成本較低。但是在創新科層化主導下，無論是普通群眾還是群眾中的積極分子，在創新實踐中往往只能扮演旁觀者和享受服務者的角色，而不是作為供給主體參與到治理創新實踐中。

其二，創新過熱，擠占了基層干部大量工作精力，導致基層干部喪失了進行實質創新的時間和空間。調研發現，JY區的基層干部普遍非常繁忙，“五加二，白加黑”是常態。據鄉村干部反映，創新工作增多是主要原因之一。創新納入考核，創新泛化和創新形式化導致的創新過熱，耗費了基層干部大量時間和精力，使得他們疲于應付材料工作和形式化的創新實踐，也使他們沒有精力深入到群眾中，回應群眾的關切，在這個過程中發現真正的創新，引發創新懸浮。

其三，創新科層化，使基層干部的創新動力完全為行政激勵主導。理論上，基層干部創新的動力是多元的，回應現實中棘手的問題，回應群眾迫切的公共訴求，在此基礎上獲得上級政府部門的認同和獎勵，構成其創新動力的合理序列。但是創新科層化主導社會治理創新，行政激勵包括正向和負向激勵的強化，再加上嚴格的過程管控和督查，重構了基層干部創新的動力序列。獲得上級政府部門認可和獎勵，避免留下不好的印象或被問責，被置于首要地位。而通過創新回應群眾訴求，解決棘手治理問題的動力弱化，甚至被忽視。

四、原因分析：競爭強度與競爭空間不適配

社會治理創新科層化，實際上是為了激勵地方政府參與到社會治理創新競爭中。從實踐邏輯來看，這有助于解決政府職能轉型背景下社會治理競爭強度與社會治理競爭空間不適配的問題。問題是社會治理創新的性質和特點取決于社會治理的特點，社會治理創新競爭的競爭空間只是形式上比社會治理的競爭空間要大。地方政府參與到社會治理創新競爭中，依然存在社會治理競爭強度與競爭空間不適配的問題，導致地方政府競爭內卷化。

（一）社會治理的競爭強度上升

在政府職能轉型背景下，社會治理逐漸受到重視，社會治理考核剛性化，成為推動地方政府重視這一工作的重要手段。和增長競爭相比，社會治理競爭具有競爭標的物相對多元化且競爭門檻較低的特點，地方政府競爭的強度不斷上升。

1.社會治理考核的剛性化。從以經濟發展為中心轉向兼顧經濟發展、公共服務和社會治理等目標，是政府職能轉型的重要內容。而建立相適應的考核體系，是推動轉型的重要手段。在實踐中，經濟發展在政績考核中的比重下降，而社會治理在政績考核中的比重不斷提升。在JY區XH街道，2013年年度綜合考核方案中，總分100分中經濟發展占到48%，社會建設占14%，環境保護占13%，黨建僅占2%。而2021年度綜合考核方案中，總分100分中經濟發展只占14分，黨的建設、生態建設、社會事業、法治建設和社會穩定分別占18分、14分、32分、8分和14分。

如果在社會治理問題上，上級政府部門對下級政府部門進行彈性考核，即社會治理對政府部門的政績考核影響不大，那么即使社會治理納入考核，也不一定會受到各級政府部門的重視。社會治理考核剛性化，意味著社會治理對各級政府的排名影響擴大，導致政府部門之間在社會治理層面的政績競爭激化。

結合JY區的實踐來看，地方政府主要通過以下手段實現社會治理考核剛性化：第一，從考核內容或者指標設置上，強化社會治理對考核結果的影響。在制定考核方案時，JY區所在的江蘇省，以“共性指標+個性指標+加減分”方式明確考核內容指標，試圖解決各地發展區域差異較大，無法進行“統考”，考核這一指揮棒發揮作用有限的問題。不再僅僅強調經濟這一單一指標，兼顧共性和差異性的統考，使得不同地區的地方政府和不同部門都不得不加入到政績錦標賽中。這意味著一方面地方政府在發展經濟的基礎上，納入考核的每一項工作都不能夠落下，因為減分項不設置上限，因此會出現單項減分過多影響總體成績的情況。另一方面，一些經濟發展沒有優勢的地區可以通過在社會治理領域投入大量的人力、物力，尤其是在社會治理（創新）方面，以此獲得更多的加分，彌補自身在經濟發展上的不足。第二，對考核本身進行考核。因為共性目標由牽頭部門制定各項工作的考核方案，為了確保考核效率，市效能辦對考核方案的制定也作出了具體的規定，要求各部門（單位）制定的管理工作和專項督查考核細則，要能實現年底打分差別化率不低于20%的要求。對管理工作共性目標考核，按照百分制折算，90分以上（含90分）不超過該項目目標考評對象總數的20%，80分以下不低于該項目目標考評對象總數的20%等等。而且各牽頭部門年底考核未能按照上述要求進行打分的，市效能辦將扣除部門年度績效考核0.5分。第三，充分運用考核結果，提升政府部門參與創新錦標賽的積極性。主要從兩個方面入手：一方面，將領導班子等次，非領導成員公務員等次與單位等次掛鉤，將班子成員等次與領導班子等次掛鉤，并且提升單位等次在個人考核中的權重。另一方面，結合考核成績對領導、干部進行“硬激勵”。不僅對考核優秀、符合資格條件的領導干部及時提拔使用或晉升職級，還對考核等次持續靠后、干部群眾認可度較差、確實不勝任不適宜擔任現職的及時組織調整。據統計，江蘇省無錫市2019年提拔使用的干部中70.9%在上年度考核中獲得優秀。2019年以來，江蘇省有661名科級以上干部因不適宜擔任現職被調崗。

此外，從整體的競爭環境看，行政權不斷集中，主要表現為目標和目標完成方式界定權集中；科層體系不斷完善；財政資源密集且財權不斷集中，為自上而下推動的社會治理考核剛性化提供了權力、組織和物質基礎，促使社會治理競爭強度不斷提升。

從JY區的實踐來看，2013年年度綜合考核中，一類指標包括6大項，分為32小項，就不再進行細分，主要涉及的部門包括經發局、財政局、招商局、農業局、教育局、衛生局、計生局、國土局、安監局等14個部門。2021年，一類指標包括6項，分為23個中類，每一個中類又包括1—14個小項不等，總計133小項，幾乎涉及所有部門，包括團委和婦聯等傳統的邊緣部門。

工作數量和競爭主體的增多，并不意味著競爭強度增強。關鍵是這些工作大多都是中心工作。結合當前的政治、經濟形勢看，主要有以下幾個方面的原因：其一，在行政權集中的背景下，行政權的集中與合理化困境，強化了行政體系對政治動員機制的依賴，基層治理從單一中心工作向多中心工作轉變[33](p78)。其二，在財權集中于中央但是資源控制權分散在各個部委的情況下，中央各部委傾向于通過強調自身工作的重要性來獲得黨中央的關注，并獲得更多的資源配置權[34](p126-148)。在財政資源控制權的競爭中，越來越多部委的工作成為中心工作。其三，職能轉型背景下，中心工作的確定處于調整和過渡階段，為不同部委強調自身工作重要性，成為中心工作提供了操作空間。在實踐中，為了獲得黨中央的關注和重視，部委也往往會與地方政府圍繞相關工作進行探索和實踐，以此證明相關工作的重要性。條塊結對競賽便是在這一背景下發生的。而地方政府為了爭取到更多的項目資源，也會選擇配合各個部委設置多中心工作。

有學者基于東部地區和中西部地區的比較發現，東部地區財政資源密集且科層體系更為發達，同時完成多項中心工作的能力較強，而中西部地區這方面的能力則相對更弱。因此與中西部地區多中心工作模式不同，東部發達地區呈現出“全中心工作”模式。在全中心工作模式下，參與競爭的主體增多，不同主體參與競爭獲得收益的空間增大，社會治理領域的競爭，包括不同部門之間、橫向政府之間的競爭也變得越來越激烈。蘇中JY區，作為省級經濟開發區所在地，經濟較為發達，財政資源密集且科層體系發達，基層治理過程中呈現出全中心工作的特點。

3.競爭門檻降低。參與競爭的門檻同樣會影響到競爭強度。一般而言，門檻越高，競爭強度就會越低，相反則越高。同樣與經濟增長相比，地方政府參與社會治理競爭的門檻要低得多。這主要是由于經濟增長受制于一些剛性的、客觀的條件，經濟增長與否與區位、資源稟賦有很大的關系，受制于市場規律。因此在很多不具有區域優勢、資源稟賦較差的地區，無論地方政府如何努力，都很難在經濟增長層面競爭過發達地區，其參與競爭過程中往往無法獲得滿意的政治和經濟收益。從這個意義上說，地方政府參與經濟增長競爭的門檻較高。而社會治理競爭則不同。不同地區社會治理問題存在差異，其解決方式與資源和組織體系的發達程度并不直接相關，這意味著不同地區地方政府都能夠結合本地的問題在社會治理層面“大施拳腳”。

此外，經濟增長的結果相對客觀，衡量標準比較清晰，地方政府在經濟增長中建構政績的空間有限。而社會治理則相對主觀，衡量標準相對模糊，因此政績建構的空間相對較大。從這個層面說，如果在資源有限的情況下，地方政府的建構能力較強，也可能在社會治理競爭中勝出，并且能以很小的投入獲得很大的政治收益。這些都在降低社會治理競爭的門檻，也激發了地方政府參與社會治理競爭的積極性。

從JY區內部不同鎮街參與社會治理競爭的實踐來看，JY區內部不同鎮街的差異較大，一些鎮街靠近經濟開發區，經濟增長競爭的優勢較為明顯，而一些鎮街的區位相對較差，以農業收益為主，經濟增長競爭的優勢則相對較弱。在以經濟發展為中心的階段，后者參與競爭的動力和空間都有限。但是在職能轉型之后，后者都能夠在除了經濟增長以外的其他工作中作出成績，比如工青婦和黨建等，從而在社會治理競爭中勝出。地方政府之間的競爭因此變得愈發激烈。

（二）社會治理的競爭空間有限

社會治理競爭的強度不斷上升，并不意味著社會治理的效率就會得到提升，這還取決于社會治理的競爭空間。所謂競爭空間是指可競爭性、可測性或者可比較性，即通過不同政府部門之間的競爭和比較是否能夠真正促進這一工作完成質量的提升。結合實踐來看，與經濟增長相比，社會治理的競爭空間相對有限，主要有以下原因：

1.社會治理的強主觀性。如果說經濟增長競爭是一個相對客觀的領域，那么社會治理競爭就是一個相對主觀的領域。經濟增長主要受到一些物質性要素的影響，如技術、資本、自然資源和勞動力等，主要回應人們的一些相對物質需求，比如解決溫飽、改善物質生活條件等。而社會治理則主要受到一些主觀性要素的影響，如場域、關系網絡、慣習等，主要回應人們的一些主觀需求，比如良好的社會交往、互動，正向的情感體驗等。在具有強社會性的鄉村社會治理過程中，尤其如此。

雖然經濟增長也包含一些主觀性的因素，社會治理的過程中也受到客觀條件的制約，但是相比較而言，這些要素或者條件是相對次要的，或者說發揮作用的方式相對間接。從社會治理看，雖然社會治理也會受到自然條件和經濟規律的影響，但和經濟增長相比，主觀能動性對社會治理秩序和效率的影響要大得多。

從整體上看，具有主觀性的經濟增長追求的是客觀化的物質結果，而社會治理追求的是一種相對主觀化的社會秩序。這種主觀性會強化社會治理需求和結果的地方性、情境性、差異化、人格化、復雜性、模糊性，社會治理方式也應更具策略性和靈活性[35](p64-70)。這意味著難以建立量化指標，并以此來評判不同地區社會治理的效率，社會治理競爭的空間有限。其直接的表現是圍繞地方治理效果所建立的一系列看似客觀的指標，往往難以真實反映各地的社會治理狀況和治理能力。

2.社會治理的強情境性。能夠超越于特定情境進行一般化的比較，意味著該競爭標的物的競爭空間較大，相反，其競爭空間相對較小。和經濟增長相比，社會治理的情境化程度更高[36](p43-54)。社會治理的主觀性會強化社會治理的情境性。特定情境個體之間的社會互動和主觀體驗，對社會治理的影響要遠大于經濟增長。

從我國的國情看，我國是一個大國，不同區域經濟、政治和文化的差異較大。這一點，雖同時影響著經濟增長和社會治理競爭空間，但在社會治理領域更為明顯。因為和經濟增長相比，不同地區社會治理的主要任務、相適配的治理方式和治理效果都具有強情境性和地方性，這意味著建立統一化指標的難度更大，而且即使建立了統一化的指標，也可能無法準確衡量不同地區地方政府在治理層面所作出的努力和能力。這種差異不僅存在發達地區和欠發達地區，還存在欠發達地區之間，欠發達地區內部不同省、市、縣（區）和鎮（街）之間。

情境往往受到特定情境中社會結構的影響。當特定情境中社會結構的復雜化和差異化程度高，個體之間的社會交往、互動、慣習和情感體驗等也會呈現出更大的差異，社會治理的情境性尤其是基層社會治理的情境性會因此得到強化。反之，情境性會弱化。從我國的國情看，我國基層社會的社會結構比較復雜，尤其是鄉村社會。農業文明發達，村落共同體得到充分的發育，基層社會結構的復雜性程度較高，不同村莊內部的相對獨立性和一體性較強，強化了社會治理的情境性，因此也很難建立統一化的考核標準來比較不同地區地方政府在社會治理層面作出的努力和能力（見表1）。

表1：不同標的物競爭強度和空間的適配度對比分析

（三）社會治理創新競爭激化及其內卷化

社會治理的競爭強度大與競爭空間不適配，導致相對統一化的考核指標體系難以衡量不同地區地方政府在社會治理層面作出的努力和能力差異。與社會治理不同，社會治理創新在形式上具有更強的競爭空間，簡單來說更加有利于考核，因此成為破解社會治理競爭強度與社會治理競爭空間不適配問題的主要手段。問題是社會治理創新競爭空間的形式化提升，進一步激化了社會治理和創新競爭的強度，并沒有根本上改變實質上社會治理及其創新競爭空間有限這一事實，因此強化了社會治理競爭強度與競爭空間不足的張力，導致地方政府參與社會治理創新競爭的內卷化。

1.社會治理創新競爭：社會治理競爭空間的形式化提升。為推動社會治理創新競爭，地方政府建立了相應的指標體系，評判政府部門參與社會治理創新競爭的努力程度和能力。在JY區實踐中，考評標準包括工作難度、突破程度、效益成果和推介情況（包括社會影響和政治影響）四個要素。治理創新綜合性、復雜性越強，越具有獨創性和新穎性，社會影響面越廣，得到表彰的級別越高，得分越高。結合這些指標來看，與社會治理相比，社會治理創新具有顯著性、易測性等特點，提升了社會治理創新競爭的空間。從這個意義上說，將社會治理創新納入績效考核，建立創新科層化這一創新機制，有助于解決社會治理競爭強度與競爭空間不適配的問題。社會治理競爭考核剛性化程度越高，也越發依賴社會治理創新來破解競爭強度和競爭空間不適配問題。

問題是社會治理創新競爭空間只是形式化被提升了。一個主要的原因在于社會治理創新的供給取決于社會治理的特點。追求治理創新的綜合性、復雜性、新穎性和獨特性，實際上是著眼于創新本身，即“為了創新而創新”。這一考核指標忽視了這樣一個事實，并不是治理方式越復雜、越具有獨創性和新穎性，社會影響面越廣，就意味著這一社會治理創新是最有效的。社會治理創新效率評判的關鍵是能否低成本高效地解決社會治理過程中的實際問題，其方式可能是簡約的，社會影響面（比如擴散的程度）可能十分有限。

從社會治理本位而不是創新本位出發，社會治理的特點決定了社會治理創新的實質競爭空間也十分有限。如果說社會治理具有主觀性和情境性，那么服務于社會治理的社會治理創新也必然具有主觀性和競爭性。忽視社會治理決定社會治理創新這一事實，跳脫出兩者的關系重建一套“創新”指標，實際上是一種舍本逐末的做法。

2.社會治理創新競爭形式化與創新競爭內卷化。社會治理創新競爭空間的形式化提升，引發了一些不良后果。因為社會治理創新考核指標的形式化，即脫離實際的社會治理，反倒降低了社會治理創新競爭的門檻，增強了社會治理創新的投機性，從而激化了社會治理創新競爭。

因為社會治理創新考核指標脫離實際情況，因此不同政府部門都可以通過創新的文牘化和形式化來完成創新任務，對創新實踐的實質考核也會因為脫離實際而無法展開。另外，在實踐中，因為創新實踐的數量增多，創新文牘化和形式化的普遍化，也給創新質量的實質考核制造了困難。不同政府部門包括行政化的村級組織也都紛紛加入到文牘化和形式化的社會治理創新競爭中。

社會治理創新考核指標脫離實際的情況，使得社會治理競爭創新的形式化標準提升不再受到社會治理的情境和客觀條件約束，使在創新競爭中勝出的地方政府等創新供給主體得以不斷提高創新在形式上的復雜性、綜合性、獨創性和新穎性。結果導致社會治理競爭消耗的治理資源越來越多，也越發脫離社會治理的實際需要，地方政府競爭主導的社會治理創新陷入到內卷化的困境中。

五、結語

地方政府是社會治理（創新）的第一行動者，在國家整體汲取能力不斷增強，承擔的治理責任不斷增多，政府內部事權不斷下移，地方政府承擔的治理責任不斷增多的背景下，尤其如此。地方政府競爭作為激活地方政府積極性的重要手段，其積極作用不容忽視，同樣不能忽視地方政府競爭的限度。社會治理創新的科層化，試圖激活地方政府競爭的積極作用，卻因忽視了地方政府競爭的限度，主要表現為社會治理（創新）競爭強度和競爭空間不適配，使得地方政府陷入競爭內卷化的困境中。

進入新時代，我國政治經濟發展的主要矛盾發生轉變，政府整體職能發生轉變，中央與地方之間的權責利關系也經歷了一系列調整，地方政府競爭的環境和競爭標的物都發生了較大變化，因此有必要結合這一新形勢重新思考地方政府競爭空間，在此基礎上對競爭強度進行調試，以實現競爭強度與競爭空間相適配。

政績考核體系是地方政府行為的指揮棒，社會治理創新考核剛性化也是創新過程的程式化和創新經驗強制擴散的重要原因，因此結合社會治理的情境性和主觀性等特點，以地方政府社會治理能力提升為導向，調試社會治理考核體系，是地方政府參與社會治理（創新）競爭強度調試的關鍵。具體而言，首先要在確保地方政府有動力進行社會治理創新的基礎上，適度弱化社會治理創新考核的強度，要盡量避免對創新數量和創新經驗擴散范圍進行量化且剛性的考核。此外，要調整社會治理創新考核的方式，加強縱向政府間關于社會治理實際績效的調研和溝通，為社會治理績效考核的情境化提供制度基礎，對那些真正創造出適用于地方治理需要的創新給予充分的正向激勵，引導地方政府踐行以治理情境為本位的治理創新競爭。

除了關注地方政府競爭以外，還應該將更多的注意力轉向地方政府協作。相比于地方政府競爭，地方政府協作在我國政治、經濟發展中的作用不容忽視，同樣是解釋和理解中國經濟增長奇跡的重要因素，分析地方政府協作在社會治理（創新）層面的作用，有助于從側面分析地方政府競爭的限度。地方政府之間競爭強度過大，不僅可能面臨與競爭空間不適配的問題，還可能會導致地方政府之間的合作空間被壓縮。在政府職能轉型之前，經濟發展的系統性，要求地方政府就產業布局和基礎設施建設等進行合作，地方政府之間經濟增長競爭強度過大和無序化，擠壓地方政府合作空間，導致經濟發展受限于地方保護主義和重復建設等問題。在職能轉型之后，隨著市場化和現代化的深入，經濟和社會內部系統性不斷強化，不同地區社會治理問題的外部性隨之擴大，區域間整體治理，地方政府圍繞這些系統性問題進行合作治理的需求會隨之上升[37](p91-97)。地方政府在社會治理（創新）層面的競爭過度強化，同樣會影響到社會治理層面的合作，導致社會治理面臨碎片化、協同性不足等問題[38](p74)。因此，有必要調試政績考核體系，降低地方政府在社會治理（創新）領域的競爭強度，理順地方政府協作的體制和機制，提升社會治理（創新）的效率。

此外，在社會治理（創新）領域，除了關注地方政府的作用以外，還需要社會力量的參與。事實上，社會治理創新科層化的另一個問題是，科層動員和地方政府競爭過熱，忽視了社會力量在社會治理（創新）領域的積極作用，尤其是群眾動員的積極作用。創新科層化一方面使得具有群眾性和行政性的村干部被卷入到地方政府競爭中，主要從完成考核出發，并作為科層體系的一員而不是主要從群眾的需要出發，并作為群眾中的一員參與社會治理創新。另一方面，社會治理創新科層化，地方政府競爭主導社會治理創新，也使得廣大群眾被排斥在社會治理創新之外。強調群眾動員，為群眾參與社會治理創新提供制度空間，不僅有助于強化社會治理創新的回應性，也有助于化解地方政府競爭主導社會治理創新的一系列問題。從我國治理創新的實踐看，試點、試驗或者樹典型，作為一種踐行群眾路線的創新機制[39](p1-9)，在開展群眾動員這一工作方法提升社會治理創新質量方面，有許多經驗值得總結和學習。結合新的治理形勢，分析和總結這一創新機制的運轉規律，有益于創新科層化的調試與重構。