基于土地管理與規(guī)劃策略探究

張亞男

（山東省龍口市自然資源和規(guī)劃局，山東 龍口 265701）

1 土地管理現(xiàn)狀

1.1 土地資源分配不達標(biāo)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)是我國的巨大工程，涉及的問題非常多，在規(guī)劃建設(shè)時難免會對周邊的環(huán)境進行損壞。但是有一些開發(fā)商對這些問題不重視也不關(guān)心，只考慮怎樣才能賺取更多的經(jīng)濟利益，為了這些利益甚至?xí)活櫷恋靥匦灾苯舆M行開發(fā)，影響了生態(tài)平衡對其造成嚴重的損壞。居于此，對于土地合理地進行分配就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中重要的一項任務(wù)。某些地區(qū)為了促進城市發(fā)展將附近鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)一起合并到城市當(dāng)中去，還有的直接占用農(nóng)田來建造樓房以此提升經(jīng)濟發(fā)展，這樣就造成農(nóng)民的土地減少收入降低，增大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾。而且，現(xiàn)在人們的生活水平隨著經(jīng)濟提升不斷增高，一些人為了滿足享受炫富的心理直接占用土地來建造別墅之類的奢侈用品，促使土地資源分配問題加劇。現(xiàn)階段，隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民生活水平得到了改善，農(nóng)民進城人數(shù)日益激增，導(dǎo)致城市人口不斷新增。城市建設(shè)上的人性化舉措，本來是科學(xué)發(fā)展的重要目的，但在實際過程當(dāng)中往往對這些方面沒有受到重視，沒有生活的氣息只有交通的擁擠，人們對于城市的安全感和親和感隨著減少了。在農(nóng)村方面有些地方已經(jīng)有很久沒有改善了，很久以前的規(guī)劃設(shè)計已經(jīng)不能夠適應(yīng)現(xiàn)在的條件，相關(guān)部門更談不上優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的進展嚴重落后。

1.2 土地管理不夠嚴謹

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建時沒有對土地進行合理的管理，導(dǎo)致土地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境都有嚴重的影響。土地管理作為重要的保障，要把建設(shè)水平質(zhì)量往上提就要對管理方法進行優(yōu)化改善，但因為涉及的范圍廣而且又非常復(fù)雜，相關(guān)的工作人員就需要對這些方面多加考慮。例如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)人利用自身的職位謀求私利，將原本承包的土地回收并重新進行分配或是強行毀掉村民的承包合同等。這歸結(jié)于群體性事件或者糾紛，實際的問題并沒有得到合理的解決。在農(nóng)村的某些地方為了獲得更多的利益把土地使用權(quán)直接賣了。這諸多問題的存在大多數(shù)是因為相關(guān)部門沒有進行嚴格的監(jiān)管，而且從上面的這些問題也可以看出人們對于土地使用權(quán)沒有足夠的保護意識，人們都有足夠的意識才能完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。土地管理目標(biāo)是要讓利用更加合理，讓一些擱置閑散的土地得到合理的利用，但目前受到經(jīng)濟和思想觀念方面的影響，土地利用缺少長遠的考量也造成利用合理性不強。因為一些地方征地補償機制不完善，在很大程度上阻礙了建設(shè)發(fā)展的進行，相對的城市發(fā)展需要對土地需求越大。由于土地規(guī)劃中存在著不足，程序的不規(guī)范導(dǎo)致使用權(quán)存在爭議，兩者之間存在差異，導(dǎo)致雙方存在矛盾。在建設(shè)過程中任意改變規(guī)劃方案，負責(zé)部門沒有進行項目跟蹤監(jiān)督，就會造成要求不達標(biāo)。

圖1

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不齊全

在基礎(chǔ)設(shè)施方面也有諸多新問題出現(xiàn)，無法滿足當(dāng)前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的需求。很多地方排水系統(tǒng)年代久遠老化，遇到雨水天氣就會經(jīng)常看到路面上積水嚴重的問題，又沒有人去管理維護，而且排水管道的位置設(shè)定得也不合理，有些排水蓋設(shè)在盲人通道的中間，給城市帶來了很多麻煩也有損其形象。這些都是因為沒有統(tǒng)一做好細節(jié)規(guī)劃和管理上面帶來的問題，建設(shè)用地沒有規(guī)律的開發(fā)只會造成格局分散產(chǎn)生混亂，過于看重眼前的利益沒有進行整體的規(guī)劃分局，民用和公用基礎(chǔ)設(shè)施整體落后，配套設(shè)施不齊全，商業(yè)醫(yī)療教育等服務(wù)設(shè)施的缺乏，綠化率不高導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，土地質(zhì)量嚴重下降。整個規(guī)劃過程需要的是穩(wěn)定，不要隨意去調(diào)整，政府相關(guān)部門應(yīng)進行長遠的考慮，每個方面都要多思考并了解快速城鎮(zhèn)化和土地使用之間存在的沖突，如圖一所示。基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展有著決定性作用，是建設(shè)城市發(fā)展的藍圖，是一項密集型工程，不僅會遇到投入巨大的資金，效益回收低等特點。建設(shè)時很多工程項目效率低計劃的也不周全，就不能夠按時完成工期，部門之間責(zé)任有沒有明確的劃分，造成管理分散的現(xiàn)象出現(xiàn)。

2 土地管理和規(guī)劃中存在的核心問題分析

2.1 相關(guān)法律制度體系不健全

從目前我國土地資源使用現(xiàn)狀來看，一些農(nóng)民群眾缺乏相關(guān)的法律意識，在土地管理和使用過程中存在諸多違法亂紀的問題，如隨意擴建土地、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、私自開墾土地等，都屬于違背《土地管理法》的問題，若是情節(jié)嚴重，相關(guān)人員甚至?xí)艿椒傻闹撇谩５珜τ谕恋厥褂脵?quán)一般都屬于一個集體，目前相關(guān)法律法規(guī)對于這一概念并沒有統(tǒng)一的界限，因此在實際土地管理和規(guī)劃過程中略顯困難，從而造成土地流失問題嚴重。

2.2 缺少對土地資源利用的可持續(xù)發(fā)展性考慮

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展速度的提升，城市化發(fā)展進程越來越快，促使土地流轉(zhuǎn)速度逐漸提升，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，城市邊界不斷擴張，城市周邊的農(nóng)村農(nóng)用地是根據(jù)政府部門統(tǒng)一征收后、并按照相關(guān)的程序進行開發(fā)的，導(dǎo)致土地越來越少。與此同時，在鄉(xiāng)村振興過程中，一些企業(yè)開始到農(nóng)村地區(qū)投資，占用大量耕地資源建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)品加工廠，導(dǎo)致耕地數(shù)量因此減少，糧食安全也受到一定影響。

2.3 耕地管理不規(guī)范

（1）侵占耕地問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)、水利工程的開發(fā)等，占用基本耕地面積。（2）由于我國少數(shù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為落后，致使年輕勞動力外出打工，造成當(dāng)?shù)赝恋刭Y源得不到充分利用。（3）一些人對于開發(fā)積極性極高，但實施起來資金成本過大，致使土地資源在開發(fā)一半的時候，被迫中途停止。（4）耕地土地資源分配不均的問題，隨著在基層土地承包聯(lián)合體制的推行，出現(xiàn)“一人承買所有土地”的現(xiàn)象，導(dǎo)致其他農(nóng)民無地可耕種。（5）現(xiàn)如今的人口增長速度過快，從根本上可分配的耕地土地數(shù)量明顯減少，不能滿足農(nóng)民自給自足的生活。

3 土地管理和規(guī)劃中核心問題存在的原因分析

3.1 土地規(guī)劃缺少系統(tǒng)性

結(jié)合目前我國對于土地管理和規(guī)劃現(xiàn)狀分析，還存在土地管理規(guī)劃和當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況結(jié)合不符、不能做到因地制宜合理開發(fā)土地資源等諸多問題，以農(nóng)村居住房屋規(guī)劃問題比較突出。在建造居住房之前，沒有統(tǒng)一的做好規(guī)劃，也沒有制定相關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)村居住房屋隨意建造、位置雜亂，甚至房屋建造的高度、方位等都是農(nóng)民群眾自己決定的，在一定程度上很容易影響農(nóng)村的外在形象，甚至對土地資源的使用情況也產(chǎn)生很大的影響。同時隨著農(nóng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展速度不斷增加，廣大農(nóng)民群眾的物質(zhì)生活質(zhì)量也有了很大的提升，有一定經(jīng)濟能力的農(nóng)民群眾會選擇到市里買樓，但是對于農(nóng)村地區(qū)的房屋卻依然還保留，這一部分房屋因為長時間沒人居住、沒人看管，久而久之，很容易導(dǎo)致房屋成為“危房”，嚴重的造成土地資源的浪費。

3.2 土地資源遭受嚴重的破壞

在土地資源完成流轉(zhuǎn)后，當(dāng)?shù)亟⒉糠旨庸S商，但在農(nóng)村地區(qū)，對于加工廠商的管理要求比較疏松，再加上加工廠商對土地資源執(zhí)行掠奪式耕種，破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。雖然在短時間內(nèi)會增加農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟利益，但若長遠考慮會發(fā)現(xiàn)這對于農(nóng)村地區(qū)的土地資源造成十分嚴重的破壞。由于我國加強城市化、工業(yè)化建設(shè)，相關(guān)部門為了追求最大化的經(jīng)濟利益，盲目地追求建設(shè)速度和建設(shè)成效，過度使用農(nóng)村地區(qū)的土地資源，沒有對農(nóng)村和城市土地資源進行科學(xué)、合理分配，導(dǎo)致土地資源浪費的現(xiàn)象比比皆是，在一定程度上不僅忽略自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡性，也會造成農(nóng)村地區(qū)的土地資源利用效率偏低，嚴重時會造成土地資源緊張，從而給土地管理和規(guī)劃工作帶來較大的困難。

4 土地管理和規(guī)劃中核心問題的解決方案分析

4.1 完善相關(guān)管理制度

由于土地管理和規(guī)劃工作比較復(fù)雜，為提升土地管理和規(guī)劃質(zhì)量，政府工作人員要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況，完善相關(guān)土地管理的制度，建立切實可行的土地資源規(guī)劃機制，提高管理方法標(biāo)準(zhǔn)，在進行高質(zhì)量的土地管理和規(guī)劃過程中，一定要區(qū)分好農(nóng)村耕種用地、自用地以及商業(yè)用地，并達到動態(tài)化管理的目的。對于農(nóng)村常住居民的搬遷問題來說，在規(guī)劃新農(nóng)村的前提下，政府部門需要集中建設(shè)集體住房，增強土地管理和規(guī)劃的效率，同時做好空置房屋、危房的管理工作，通過建設(shè)用地增減掛鉤的手段，節(jié)省建設(shè)用地面積。

4.2 科學(xué)合理規(guī)劃土地使用

（1）相關(guān)工作人員要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和土地利用情況，遵照自然生態(tài)環(huán)境法則，切實解決城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中對于土地占用的矛盾，并且提高人民群眾節(jié)省用地的思想覺悟。（2）科學(xué)、合理規(guī)劃土地使用情況，不能盲目減少耕地面積，也不能盲目占用土地資源而擴大建筑投資。從科學(xué)的層面來分析合理規(guī)劃土地情況和地方經(jīng)濟發(fā)展之間的二者關(guān)系，避免開發(fā)商為了擴大經(jīng)濟增長而無視土地管理和規(guī)劃。也就是說，相關(guān)工作人員必須嚴格按照科學(xué)、合理的手段規(guī)劃農(nóng)村地區(qū)土地資源，任何人不得逾越。（3）以保護和改善土地生態(tài)環(huán)境為基本目的，對被工業(yè)化生產(chǎn)和歷史遺留問題遭到破壞的土地資源進行合理修復(fù)，保證農(nóng)村耕地用地的質(zhì)量。具體來說，相關(guān)工作人員應(yīng)使用科學(xué)、合理的手段，確定需要整治和改善的重點土地，制定具體的管理模式和管理標(biāo)準(zhǔn)，采用合理的工程技術(shù)手段對其進行有效的治理。（4）土地質(zhì)量還需要和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展緊密維系在一起，將土地治理和產(chǎn)量低的耕地用地改善串聯(lián)起來，將土地管理和發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營聯(lián)系在一塊，利用現(xiàn)代化技術(shù)、設(shè)備對土地資源進行相應(yīng)的治理，并實行日常監(jiān)測監(jiān)管體系，使改良土地資源和修復(fù)土地，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的質(zhì)量發(fā)展。

4.3 加大宣傳力度

土地管理和規(guī)劃不僅是政府工作部門的職責(zé)，同樣也是全民參與的一項工作，人人都要樹立起保護土地的意識。由政府部門作為引導(dǎo)，利用網(wǎng)絡(luò)媒體、電視、報紙、微信公眾號、朋友圈、短視頻等多種方式進行相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，增強廣大農(nóng)民群眾對于土地管理和規(guī)劃的意識，同時提升農(nóng)民群眾對于土地歸國家、歸集體所有的觀念意識。此外，政府工作人員必須做到深入宣傳，確保農(nóng)民群眾能夠從源頭上認識到土地管理和規(guī)劃的重要性，進一步實現(xiàn)土地資源的節(jié)約利用。政府工作人員要積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾合理開發(fā)土地資源，而不是依靠冷酷無情的法律條款去約束農(nóng)民群眾的行為。

4.4 最大限度地保護耕地資源

（1）對于基本農(nóng)田，必須要給予最基本的保護，相關(guān)政府部門需要將其作為自身重要的工作責(zé)任。為促進土地管理和規(guī)劃活動的順利執(zhí)行，將耕地保護和政府管理績效相結(jié)合，并將其列入年度重點目標(biāo)考核工作中，明確承包單位在保護基本農(nóng)田方面的責(zé)任和義務(wù)。同時，國家還需要加大土地執(zhí)法力度，嚴厲打擊耕地利用過程中存在的違法行為，便于保證基本農(nóng)田的面積。（2）政府還應(yīng)制定新增耕地的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，拓寬耕地的補充和來源方法，積極做好土地資源整理和復(fù)墾開展工作，加大土地的整治力度，并積極采用有效方法鼓勵單家獨院進行易地搬遷工作，有利于擴大耕地面積。通過開展土地整治工作，促進增加農(nóng)村耕地的數(shù)量。土地管理和規(guī)劃工作的開展對于美化農(nóng)村地區(qū)的居住環(huán)境提供一定的條件，實現(xiàn)集中連片居住的目標(biāo)。

5 結(jié)語

綜上所述，土地管理與規(guī)劃工作是一項比較復(fù)雜、長期的工作，在一定程度上關(guān)系著我國國民經(jīng)濟增長的快慢。對此，在具體土地管理與規(guī)劃過程中，相關(guān)工作人員要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況，在農(nóng)村地區(qū)加大土地管理和規(guī)劃的宣傳、推廣力度，促使廣大農(nóng)民群眾認識到土地管理與規(guī)劃工作的重要性，從而積極、主動地參與到土地管理和規(guī)劃工作中。同時，政府部門要配合相關(guān)工作人員，確保土地資源的合理利用，提升土地利用效率。