基于協同理論視角的我國民政服務機構資源優化配置研究

劉伯良 張向前

(上海應用技術大學，上海 201418)

一、引言

黨的十九大以來，黨中央高度重視民生民政工作、推動民政事業取得了歷史性成就。新時代民政服務機構處于動態變化和發展之中，民政服務機構資源優化是新背景、新形勢、新要求、新特點下的必然要求，民政服務機構資源優化配置該往哪走、走多快、走多遠、如何走等都是現實實踐中面臨的重大問題，要解決這些重大問題，首先是清楚地分析新時代背景以及新興技術發展所帶來的新的可能性，探索民政服務機構資源優化配置“為什么優化”“優化什么”“如何優化”等現實問題的背后因素和邏輯，建構新的民政服務機構資源優化配置的路徑方法框架。從政治意義上說，十九屆四中全會鮮明地提出我國必須堅持“以人為本”的發展理念，必須不斷地保障和完善民生，增進人民福祉、走共同富裕道路這一突出優勢，必須堅持改革創新和與時俱進相結合、善于自我完善與發展相結合、讓社會充滿生機與活力[1]。這表明民政服務機構事業需要不斷優化資源配置以充分發揮國家制度和治理體系的顯著優勢。本文試圖以新的視角和新的方法重新梳理相關理論，以系統化思想從整體上構建民政服務機構資源優化配置路徑方法的理論框架和政策框架，豐富民政改革創新理論和實踐建議，也對新時代其他民生相關研究提供新的研究視角。

二、文獻綜述

自上世紀80年代以來，西方國家通過多種舉措對政府服務機構進行資源的優化配置，詹姆斯·Q·威爾遜的《美國官僚政治》[2]、Gary Allen的《Jimmy Carter/Jimmy Carte》[3]等從卡特政府的文官制度改革的背景內容對政府服務機構如何實現資源的優化配置進行了闡述。程軍（2014）等認為，政府服務機構要減少因不規范、不透明、水平低造成的損耗[4]。其中最重要的成果是英國“公民憲章”運動[5]。一些學者論斷：自從戰后福利國家體系建立以來，“公民憲章代表著急劇改革政府及其與公民關系的頂峰[6-8]。”德國政府非常重視政府公共服務建設，德國主要城市公共服務部門基于績效評價結果，對管理效能和服務水平進行了持續優化[9]。Palacios（2006）等人經過研究指出在政府服務機構的養老金方面，社會養老金是政府服務機構資源優化未來的趨勢[10]，有趣的是Lu（2014）等學者通過對中國人未來壽命以及國家GDP等指標的測算來估計中國引進社會養老金制度是否更有利[11]。由此可見，西方學者對國家服務機構如何進行資源優化配置的研究在一定程度上可以為中國民政服務機構提供經驗借鑒和參考。

在新中國剛成立時，鄒波（2018）指出，民政服務機構工作協調機制不完善，主要表現在社會組織綜合監管、城鄉社區建設等領域[12]。在改革開放之后，其研究重點轉向了如何做好民生和社會保障這一問題，時任民政部部長崔乃夫（1986）就提出民政改革要重點關注社會保障改革[13]，同時期羅本考（1985）、楊紹益（1989）等人的研究則關注了“治窮”[14]和“扶貧”[15]的民生服務問題。唐鈞（2017）、湯維建（2018）等學者指出民政服務機構資源優化配置的路徑方法是由傳統民政向現代民政邁進[16-17]；民政服務機構工作具有特殊性，需要進一步提升服務質量[18]。“十四五”時期，民政服務機構事業面臨著發展不平衡不充分等挑戰[19]。在此背景下，民政服務機構要加快構建資源統籌、數據共享等綜合救助格局[20-21]。張福慶（2021）表示，民政服務事業領域機構多元，涉及個案千差萬別、要通過政府購買服務等方式實現，補齊目前基層民政服務不到位的缺陷[22]。與此同時，在建黨100周年之際，全國各地區民政服務機構為保障民政服務對象的安居樂業也下足了功夫[23]。

綜上所述，國內外關于民政服務機構資源優化配置的研究有三個共同的特點。第一，無論國內還是國外的研究人員和學者都把時代背景作為資源優化配置路徑方法的首要前提條件。第二，國內外民政服務機構資源優化配置發展朝著社會化、市場化的方向發展。第三，國內外研究視角都比較微觀和獨立，同一視角下的研究往往很深入，但不同視角之間的研究發展參差不齊，已有研究雖然在不同的視角下都取得豐富成果，但研究多存在“碎片化”“割裂式”等特點，難以形成一個整體性和系統化的理論框架來指導具體實踐。

三、我國民政服務機構現狀分析

黨的十九大以來，習近平總書記指出，當前我國民政工作還有很多需要完善的地方，在民生領域還有不少短板，城鄉區域發展和收入分配差距依然較大，群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少問題”的重要論斷，提出要“多謀民利”、“多解民憂”，努力在發展中補齊民生短板，增進人民福祉。因此，民政服務機構作為公共服務、社會管理以及民生領域中非常重要的職能機構，在就業、教育、醫療、居住與養老等困擾人民群眾的重要領域中扮演著重要的角色。

（一）我國民政服務機構推動就業領域的分析

習近平總書記反復強調，就業是最重大的民生工程，也是維護社會穩定的重要保證，一定要緊緊抓牢。2022屆高校畢業生規模將超過1000萬，如何做好高校畢業生的就業工作，事關我國經濟發展以及社會穩定大局，事關民生福祉，也是黨中央、國務院高度重視的問題。做好高校畢業生就業工作，既要加強對城鄉社區工作者特別是城鄉社區服務人才的培養，又要充分發揮高校畢業生在城鄉社區就業創業中的作用，提高城鄉社區工作隊伍素質。為落實黨中央、國務院決策部署，民政部、教育部、財政部、人力資源和社會保障部等部門聯合下發《關于做好2022年度普通高等學校畢業生在城鄉社區就業的通知》（以下簡稱《通知》），詳見表1。《通知》對切實做好2022年度高校畢業生在城鄉之間就業的總體要求、主要任務、保障措施等方面進行了細化實化，對擴大城鄉就業空間提供了政策指南，切實指導了2022級高校畢業生在城鄉的就業。

表1 關于做好2022年普通高校畢業生到城鄉社區就業工作的通知

（二）我國民政服務機構推動教育領域的分析

教育是國之大計、黨之大計。黨中央對教育工作非常重視，把它擺在更加突出的優先發展戰略地位。在全國教育大會召開之際，頒布實施《中國教育現代化2035》，開啟了加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育的歷史新征程。民政服務機構、教育部門在解決教育的問題上聯合實施規劃，發展更高質量、更加公平的教育公共服務。“十四五”時期，民政部和教育部要著力在3個方面加快步伐（見附表2）。首先，推動學前教育普及普惠及安全優質發展。進一步完善普惠性學前教育保障機制，逐步提高學前教育財政投入比例；其次，促進義務教育優質均衡發展。切實做好鄉村小規模學校、鄉鎮寄宿制學校的管理工作。促進縣域校長教師交流輪崗的有序進行和優秀骨干教師校際的平衡分配；最后要有力地促進了縣域普通高中整體素質的提高，促進縣中高質量發展，推動高中學校多樣化發展。

表2 “十四五”期間解決教育問題規劃

（三）我國民政服務機構推動醫療領域的分析

推動“醫養結合”能夠改善老年人的身體狀況和生活質量，提高老年人的幸福感。近幾年，我國的醫療和養老政策得到了較好發展，但是在政策支持、服務能力和相關人才培養等方面仍然存在著困難和瓶頸。各級民政機關堅持貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論指導新實踐，切實貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步完善政策措施，著力破解難點問題，促進醫養結合發展，不斷滿足老年人健康和養老服務需求。首先，加強醫療和養老機構在社區的服務。做好基層公共衛生服務工作，積極推進老年保健和醫療保健服務計劃的實施，加強老年疾病的防治和早期治療；其次，要大力扶持醫療機構實施醫養一體化。提供家庭病床、上門巡診等服務；最后，強化醫療和養老資源的共享。將養老機構內部的醫療機構納入醫療聯合體，提供一體化、連續性服務，實現醫療、康復、護理、養老資源的有效協調。

表3 關于進一步推進醫養結合發展的指導意見

（四）我國民政服務機構推動住房領域的分析

習近平總書記在十八屆中共中央政治局第十次集體學習時強調，住房問題不僅是一個民生問題，更是一個發展問題，它涉及千家萬戶的切身利益，關系到人民生活的安居樂業、經濟社會發展以及社會和諧穩定。人民的住房問題是我們黨和國家非常關心的問題。經過長期的努力，我國的住宅建設已經取得了很大的成績。但我們必須認識到，解決人民住房問題是一個長期的任務，仍然存在住房困難家庭的基本需要沒有根本解決，經濟適用房總量不足，住房資源配置不均衡的問題。首先，政府和建設部門分別從財政、土地、公共服務等方面對經濟適用房進行了積極的探索；其次，繼續推動農村危房的改造，以及在地震高烈度設防地區進行房屋的抗震改造；最后，要采取各種措施，擴大住房公積金的覆蓋面，使更多的人能夠得到住房公積金的服務。

表4 “十四五”期間解決住房問題規劃

（五）我國民政服務機構推動養老領域的分析

民政部部長李紀恒指出，“十四五”是我國乘勢而上，向實現第二個百年奮斗目標邁進的第一個五年，也是我國積極應對人口老齡化的關鍵時期。要加快基本養老保障體系的建設，要研究制定《基本養老服務指南》、要完善目標的準確辨識與動態管理、健全服務供應體系、加強服務質量和安全監督。要準確把握與長期護理保險、老年人福利、救助等相關領域的政策銜接，強化城鄉一體化，促進基本養老保險的均等化；與“十三五”基本公共服務計劃相比，“十四五”期間的主要任務是解決“兜底性”、“普惠性”，將“兜底性”、“普惠性”的養老保障體系納入“十四五”規劃，并將其納入地方政府的“十四五”發展戰略和基本公共服務體系的總體規劃，加大對基本養老保險制度的設計與實踐探索。

表5 “十四五”期間解決養老問題規劃

（續表）

四、我國民政服務機構資源配置系統分析

（一）我國民政服務機構不足的表現

民政機構在推進各項改革和加強行政管理工作中，取得了突出的成績，為經濟和社會發展奠定了堅實的制度基礎，但是，民政機構的資源配置還不夠完善。首先，機構、人員配備不適應新時期的需要，有些部門的職能早已擴展或萎縮，而其民政服務機構一直沿用數年或十年前的設置，沒有及時調整跟進，不利于其職能的發揮；其次，民政干部整體素質還需要進一步提升，一些地方的民政服務機構設置仿效上級或地方的模式，不重視當地的實際情況，致使有的單位事多人少，有的單位事少人多，有限的民政服務機構資源得不到科學配置和合理使用；最后，基層民政工作的工作環境不夠寬松，民政部門過分強調機關管理的嚴肅性、紀律性，只重視對服務機構的管理，而忽視了服務機構管理的靈活性和創造性，忽視了服務機構存量的盤活和結構的優化，導致服務機構管理僵化呆板，沒有活力，影響了社會資源效益的進一步發揮。

（二）協調視角下我國民政服務機構資源配置系統分析框架

基于民政服務機構不足的表現，運用系統觀點進行民政服務機構資源配置分析，把握好民政服務機構資源配置的各模塊特點。根據系統理論和協同理論，結合我國民政服務機構的特點與實際情況，將民政服務機構資源配置系統劃分為根據內外部環境，確定機制的目標和效果，對配置環境，對象，行為和機制進行剖析、實施四個層面（資源利用、成果產出、成果質量、成果轉化）的機制目標、通過配置效果與總結性評價等，結合劉衛東等[24]的研究，構建民政服務機構資源優化配置系統分析框架，如圖1所示。客體要素包括人、物、財、數據，分布于各民政服務機構等協同創新主體中，大數據、互聯網、云計算、區塊鏈等是民政服務機構資源優化配置的外部環境要素，主體，客體和環境要素之間產生了多種交互作用，并表現出自身特殊發展形式的民政服務機構創新生態系統。

圖1 民政服務機構資源優化配置系統分析框架

根據系統理論與協同理論，民政服務機構資源優化配置體系中的分配主體指創新活動與調控管理主體，配置客體即主體作用于客體，它由人力資源，財力資源，物力資源和數據資源組成，各地民政服務機構在政府有關部門的扶持與宏觀調配中協同發揮作用，有利于民政服務機構在生產活動中取得的效果由理論形態轉變為現實生產力形態。首先，配置環境涵蓋了國家戰略執行、區域制度政策與社會文化氛圍等方面，其中國家創新驅動發展與民政服務機構合作發展的戰略執行對于民政服務機構資源配置具有重要的導向與支撐作用；其次，市場作為連接需求與供給的橋梁，民政服務機構相關的制度與政策調節了資源的配置行為，民政服務機構供給差異會導致資源路徑差異；最后，涵蓋了民政服務機構內部與外部兩個方面，民政服務機構內外部動態監控。以系統和協同的觀點來看，民政服務機構資源優化配置的機制表現在：基于民政服務機構協同創新共同體建設的功能疏解視角，各地民政服務部門和其他資源配置主體，在國家戰略實施，民政服務機構間政策銜接，服務機構間市場供求和社會文化氛圍的環境影響下，以跨區域民政服務機構協作為手段，以資源空間最優配置為目標；以創新環境協同升級為手段，以各民政服務機構市場化促進為目標；以各服務機構創新服務聯動為手段，圍繞民政服務機構人，財，物和數據四類資源進行配置；以資源利用效率提升為根本，以成果產出量增加為目標；以成果質量水平提升為保障，以成果轉化效率提升為目標，促進民政服務機構間創新鏈和服務鏈的形成。

五、民政服務機構資源優化配置機制構建

民政服務機構資源優化配置機制必須厘清不同機制模塊之間的內在聯系，旨在提升資源配置效率，聚焦民政服務機構協同發展，發揮政府對民政服務機構資源的優化配置功能，并從協同發展的角度將主體、空間、環境、市場、服務和民政業務融合在內的多維度民政服務機構進行資源優化配置，推進民政服務機構協同創新。

（一）民政服務機構配置機制的構成

就民政服務機構資源配置系統而言，以辦公廳、社會救助司、基層政權與社區建設司以及社會事務司為基本組織單元的微觀行為主體，通過跨部門跨地區的合作，整合有限的資源，使之高效運行，集中精力把資源偏向各類民政服務機構主體，從而成為民政服務機構配置系統的“內核”。跨區域合作強化機制作為民政服務機構資源優化配置機制最為基本和核心的組成部分，它和其他機制之間互相影響和作用。政府是民政服務機構資源優化配置模式的主體，一方面以資源空間優化機制為手段，持續優化資源空間布局，加速促進資源要素空間流動，使資源空間結構日臻完善，切實突破目前民政服務機構資源空間失衡狀態；另一方面以戰略協調推進，政策評估反饋和協同創新文化建設為抓手，創造良好創新環境，引領資源向不同民政服務機構、領域和活動主體以及時間和空間上合理配置，構建民政服務機構跨區域創新生態圈。資源空間的優化機制與創新環境的協同提升機制，在宏觀上調節與支持民政服務機構資源配置系統的良性發展。市場是配置資源的決定因素，首先要以成果市場化為主線，通過建立市場對接機制、競爭機制、共享機制等機制群來促進技術市場和服務市場的聯動，使經濟深度融合，減輕成果轉化為現實生產力不得力、不順暢、不暢通的頑癥，加速民政服務機構的成果在全國范圍內的轉化；其次要通過建立資源共享共建機制、資源精準服務機制及其他創新服務聯動機制來促進資源跨區域共享利用，使創新要素配置與生產力配置匹配，使創新資源能夠在民政服務機構各創新主體，各創新領域，各區域之間進行合理配置[25]，從而產生區域協同創新的合力。成果市場化推進機制與創新服務聯動機制，是推進民政服務機構結構性改革，提高配置效率的重點。

（二）民政服務機構資源配置機制的運行

民政服務機構資源配置機制主要包括協同合作強化機制，資源空間優化配置機制，成果市場化推進機制，創新服務聯動機制和創新環境協同提升機制5個機制群，各機制群相互獨立又相互關聯，共同維系整個資源配置體系。民政服務機構的資源優化分配機制群是由各地民政服務機構作為分配主體，大數據、互聯網、云計算、區塊鏈作為新興產業，協同創新平臺，共享服務平臺作為載體，從民政業務整合，資源空間優化，創新環境協同升級，成果市場化，創新服務聯動的協同機制中形成產業鏈與創新鏈的整合，促進區域與民政服務機構的協同創新。其中政府是項目與政策的驅動者，民政服務機構是創新服務方式的推動者，中介機構是輔助性促進者，做到民政服務機構、政府部門、民眾、社會組織、信訪機構、中介機構多元主體充分參與，在李梅等[26]基礎上構建民政服務機構資源配置機制構成及運行模式，見圖2。

圖2 民政服務機構資源配置機制構成及運行框架

六、新時代優化民政服務機構資源優化配置的建議及預測

為了切實提升民政服務機構資源利用效率，努力創新思路，需緊緊圍繞科學發展這一中心，對民政服務機構進行合理配置、科學設置、精準劃分功能，為推動經濟社會和諧發展提供有力的制度保障。

（一）圍繞發展大局，科學配置民政服務機構資源優化

資源優化配置旨在推動服務機構進一步優化和民政服務機構科學發展，圍繞加快轉變經濟發展方式這條主線，根據民政局工作思路與決策部署，堅持科學務實，主動作為，著力實現民政服務機構最大資源效益，強化研究，創新思路。為了加強民政局各項工作中全局性、根本性問題及重點、難點、熱點問題的調研，民政服務機構應密切聯系本單位實際，深入到基層進行調研，進一步總結機構編制管理，實名制管理，科學核編及干部隊伍建設方面取得的成功做法，剖析現階段民政服務機構管理存在的主要問題，探討解決這些問題的措施，為民政服務機構資源科學配置提供第一手資料。

（二）創新管理方式，多途徑盤活民政服務機構資源

民政部門以“控制總量，限制增量，盤活存量，服務發展”為方針，探索推行“機構有突破，功能有轉移，人員有變動”的動態管理辦法，最大限度地提高了服務機構的資源效益。

一是要依據事業發展情況調整機構，對于任務嚴重不到位或者原擔負任務已完成的機構要撤并，對于職責相似或者交叉的機構要進行合并，對于條件比較成熟和改革方向比較清晰的業務和開發類事業單位要加快改企轉制步伐，進一步優化結構，激活服務機構資源。二是要依據職能變化情況調整服務機構，在確保服務機構總規模不改變的基礎上，適當擴大或縮小服務機構規模，更好發揮服務機構調控功能。

（三）嚴格監督檢查，確保民政服務機構資源優化配置落實到位

民政服務機構的資源發揮其使用效益的關鍵在于其資源配置能不能得到真正落實。因此，民政部門把監督檢查當作服務機構管理中的一個重要環節來抓，不斷加強措施，認真抓好落實。一是加強社會監督。通過推行政務信息公開，開設服務機構網站，健全實名制管理，公開舉報電話和聘用機構編制社會監督員，積極創建“陽光機構”，強化服務機構社會監督力度，保證各類行政事業單位在落實服務機構各項工作紀律時不走尋常路，在落實各項要求時不失真。二是加強巡查。機構改革完成以后，進一步推進政府職能的轉變，鞏固政府機構改革的成果。

（四）民政服務機構發展趨勢預測

基于民政服務機構的分析研究，將我國民政服務機構的發展趨勢分為三個階段。一是準確把握各級民政服務機構的重要性，研究民政服務機構內部各種工作相互作用形成的動力機制；二是準確把握民政服務機構在中國經濟社會發展中的重要地位，研究民政服務機構與其他經濟社會事業相互作用形成的動力機制；三是準確把握中國的民政服務機構在當代國際社會民政活動發展中具有的特色地位，研究中國的民政服務機構與國際上各種民政活動相互作用形成的動力機制。

七、小結

當前，我國正深入推進民政服務機構資源優化配置建設，服務資源的優化配置作為城鄉公共服務的重要內容，其在推動新型城鎮化建設、全面建成小康社會、實現共同富裕中扮演著重要角色。隨著互聯網技術及移動設備的普及，民政的服務范圍越來越大，服務資源的優化配置顯得極其重要，本文對民政服務機構資源的優化配置進行了研究，發現了民政服務機構資源在優化配置過程中存在的問題，提出了針對性的發展建議，有助于推動我國民政服務行業的現代化建設。