協同治理視角下殯葬改革新模式初探
——基于江西省S縣調查的研究

王 偉

（中共廣元市委黨校，四川 廣元 628000）

一、引言

殯葬改革是國家為將簡葬節葬等理念落實到基層而開展的社會變革，其一般包括“逐步推行火葬，取代土葬；簡化喪葬，祭祀儀式”等內容，以及“節約自然、社會資源；破除喪葬陋習、封建迷信，實現移風易俗；推行更健康的生活方式”等目的。

早在1956年，以毛澤東同志為核心的領導集體便已意識到開展殯葬改革的必要性，并在一次黨中央的工作會議上發出實行火葬的倡議：實行火葬，不占用耕地，不需要棺木，可以節省裝殮和埋葬費用，也無礙于對死者的紀念[1]。會上便有百余名高級干部在《倡議書》上簽名，會后更有許多未能參加會議的領導干部紛紛響應，自愿死后火化遺體。自此，在高層以身示范的帶動下，殯葬改革在中國拉開序幕。

長久以來，這場始于政府高層的改革，多依仗行政力量得以推行。這一方面是因為，當喪葬行為演化成群體性、社會性的風俗習慣時，它就具備了穩定性、承繼性、民眾性等特點。并且，這種社會風俗及其背后的倫理支撐還會被社會制度和禮儀規范所強化，最終熔鑄在人們的意識層面[2]。中國人的喪葬風俗多樣，但其核心倫理支撐是儒家慎終追遠的孝道觀，它要求人們“哀死思親，厚葬久喪”、“事死如生，事亡如存”。這些觀念歷經數個朝代強化，已然成為社會共識，以至于個體在沒有受外力因素的影響下，若不遵從傳統葬俗行事，輕易改變處理先輩遺體的方式，很容易被社會指責為不孝。這也使得殯葬改革不可能完全依靠民眾自發完成，政府必然介入其中。另一方面，中國在改革開放前，政府一直是無所不包的，換言之，帶有全能主義的傳統。改革開放后，中國政府雖然逐步采納“治理而非管理”、“服務而不是掌舵”等學術理念，開始簡政放權。但是，中國的集權體制沒有變，其配套的壓力型體制也沒有削弱，甚至還加強了。這主要表現為壓力由“點狀式”到“籠罩型”的轉變和由“層級間傳導”到“跨級傳導”的轉變[3]。過去基層面臨的壓力集中在收稅和計劃生育上，其他任務是軟指標，而現在所有任務都可能變成硬指標。過去下級壓力來自直屬上級，兩級之間便于溝通、減壓。如今的壓力傳導鏈條增加了“跨級督查”這一形式，中央可以直接將壓力傳遞到基層，卻極少存在彼此的溝通和減壓。這一切的結果，是上級政府更容易通過行政科層組織將各種政策、改革以行政任務的方式下發，依靠官員任免權和否決權向下施壓，督促下級完成任務，從而造成政府在治理過程中對行政主導模式的路徑依賴。

S 縣位于江西省西北部，2019年3月份左右開始全面推行火葬政策，其改革過程也毫無例外地遵循著行政主導模式。然而，筆者調研發現，S 縣行政主導模式下的殯葬改革存在實際效果與預期目標脫節、基層治理的有效性和合法性受困、社會公正秩序受損等問題，難以真正有效地實現黨和國家推行殯葬改革的目的。

二、行政主導模式存在的問題

（一）改革的實際效果與預期目標脫節

在2018年的殯葬改革工作現場推進會上，江西省委書記、省長劉奇指出殯葬改革是破千年舊俗、樹一代新風的社會改革，他強調這場殯葬改革攻堅戰要切實提高遺體火化率、深入開展殯葬陋習治理、建立治理長效機制、加快補齊殯葬設施短板、提高殯葬服務能力和水平[4]。

筆者在S 縣X 村、Y 村的調查結果顯示，兩村的遺體火化率較火葬政策實施前確實提高了約40 個百分點。其原因有三：一是縣政府要求領取國家工資的人員去世后必須火化；二是縣政府采取鼓勵火化的獎勵措施，對于愿意火化尸體的家庭免除一切火化費用并補償三千元；三是村干部迫于上級壓力日夜蹲守于行將就木的老者房外，一旦人過世，立馬實行火化。這些原因，尤其是第三點，確實在短時間內提高了遺體火化率，但它并不是一種長期有效的激勵機制。隨著民生工作重心的轉移，縣、鄉、村各級對殯葬改革的關注逐漸弱化，村干部沒有精力也沒有動力繼續當“守尸人”。于是，兩村火化率又降了下來。

提高火化率似乎花去了村干部全部的精力，兩村在劉奇同志強調的破除殯葬陋習、補齊殯葬設施短板等方面幾乎沒有進展。2019年3月至2020年1月，全縣抓殯葬改革風頭正緊，偷偷土葬的家庭不敢辦葬禮。可等到風頭過了，這些家庭又都在2020年夏季補辦了葬禮，水陸道場、白事宴席、清明祭祖、中元封包，所有的傳統儀式和費用一點沒少，殯葬改革本該達成的簡葬、節葬目標無從談起。至于殯葬設施和服務，一方面全縣只有縣城有殯儀館，得將遺體拉至縣城再火化，不甚方便；另一方面，S 縣在2019年3月就開始在全縣推進火葬，但直至2021年秋季，X 村、Y 村的公墓才修建完成，而且使用率極低。未入公墓的骨灰，有的由殯儀館代存，有的由親屬帶回家中保存或偷偷加棺土葬。最荒謬的是，有一戶既不愿自己保存骨灰也不愿暫存在殯儀館，村委會遂將骨灰存放至當地烈士陵園。

概括而言，S 縣的殯葬改革只能說基本做到了火化，但完全稱不上火葬。火化之后的配套服務、措施政府及當地村委會重視不足，改革實際效果與目標相去甚遠。

（二）基層治理的有效性和合法性受困

基層治理的合法性困境很大程度上被認為源自周雪光所謂的“權威體制與有效治理之間的矛盾”，因為其導致了對于正式規則與非正式規則并存與交替使用的依賴[5]。更具體地講，政府在從上至下地貫徹某些合理的法律或政策時，會面臨決策層、執行層、基層之間的責任、能力與信息不對稱和基層社會認同的難題，政府如果完全依賴于正式權力或正式規則來貫徹這些法律、政策，就會導致治理目標難以有效實現；如果使用非正式力量或非正式規則，則會導致合法性危機[6]。

復盤S 縣的殯葬改革過程，在X 村、Y 村的十四例火化個案中，僅有一例受到了政府鼓勵火化的措施影響。村干部為完成上級要求的火化率指標，只能采取蹲守于風燭殘年之人房外的非常規做法，靠非正式的規則方式來完成政策目標。但這種方式只在短期內有效，而且極易引起民眾的反感。所幸S 縣是多宗族型村莊，村落內部是個熟人社會，村民多多少少會體諒村干部的難處，雖有怨言，也還是會配合工作。但在2019年夏季，A 鎮鎮長為了完成上級任務指標，采用強制手段推行火葬，在公開場合給老百姓施壓。這些做法極大地激起了民眾的反抗情緒，部分民眾自發前往鎮政府抗議、討要說法，并與政府工作人員起了矛盾沖突。“A 鎮事件”的爆發，終于警醒了縣政府，全縣殯葬改革暫緩，縣政府重新擬定殯葬改革推進方案。

S 縣殯葬改革由急入緩，再次驗證了周雪光提出的“權威體制與有效治理之間的矛盾”。實際上，這也是指標式治理的困境所在。上級政府為了政策規定便于執行，會將規定量化量化成行政指標，但在“一刀切”的標準下，執行人員往往會忽視人文關懷，執行過程中正式規則力量與非正式規則力量混用，且缺乏彈性，最終，既損害政府權威，又使得基層治理行為失效。

（三）社會公正秩序受損

保障公平、守護正義，既是人類永恒的價值追求，也是現代政府的神圣職責。作為社會主義道路的踐行者，中國共產黨和中國政府始終以實現社會公正為己任，強調立法、司法、執法、行政過程的公正取向，并通過反腐、扶貧、限制公權力等方式來維護和實現社會公正。可在S 縣殯葬改革的過程中，政府的某些行為卻損害了社會公正秩序。比如發生于2020年2月的“特許土葬事件”。事件的大致經過如下：B 鎮政府雇傭的一輛垃圾車在工作時與畫橋村村民李某發生碰撞，造成李某死亡，李某家屬要求鎮政府賠償一百二十萬，政府無力賠償，便以允許李某土葬為條件，從而減少賠償金額；李某土葬時，同村剛好有兩位老人去世，遺體被村委會拉去火化。針對此事，村民紛紛認為不公，長輩遺體被火化的兩家更是要去鎮政府討要說法。

在分析此案例時，有研究者認為B 鎮政府的行為是在變通執法，其行為可以用自由裁量權來解釋。但自由裁量權的定義是“稅務機關或其他行政機關及其工作人員在法律授權范圍內，依據立法目的和公正、合理原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出行政決定的權力。”換言之，自由裁量權也是要講公正的，而在此案例中，B 鎮政府是在用一種特許的方式謀取私利，雖然S 縣當時暫無非常清晰的殯葬改革規定，很難說鎮政府的行為不在規定允許范圍內，但這一行為確實在事實上違背了民眾對社會公正的認知，損害了政府的公信力，既不利于改革的推進，也不利于社會的長期穩定。

三、創建社區主導模式

S 縣在推進殯葬改革過程中遇到的問題，并不是個案。崔家田、孫高杰、辛廣等人在全國其他地區的調查也發現了類似的現象。而且這些問題、現象的產生都直接指向“行政主導模式”。有道是，窮則變，變則通，通則久。既然模式存有缺陷，就應當進行改革。基于調研結果，筆者建議創建由“社區主導、政府引導、市場配合”三者協同共治的全新殯葬改革模式（以下簡稱“社區主導模式”），如圖1所示。

圖1 社區主導模式

（一）社區主導模式

所謂社區主導模式，即在緊扣移風易俗（簡葬、破除封建迷信）、節約資源（經濟資源、土地資源）、健康生活等殯葬改革目標的前提下，由社區依據自身的文化傳統、經濟發展水平、集體土地存量情況，靈活選擇冰葬、火葬、生態葬（如樹葬）、水焚葬等殯葬方式，自行組織開展殯葬改革。政府負責引導社區民眾在思想上接受殯葬改革，同時給予政策、資金支持。市場作為社區的合作者，為民眾提高殯葬服務水平，以及提供殯葬行業的管理經驗和人才資源。

（二）為何由社區主導

以社區為主導是由我國社會現狀和文化傳統決定的。除了行政主導模式，可供我國借鑒的殯葬改革模式還有美國的市場模式和瑞典的教會模式[7]。市場模式以企業為殯葬管理的主導者，任其將殯儀館服務市場化和公墓運作商業化。但筆者認為我國不適合采用市場模式。一方面，我國殯葬服務市場目前并不完善，除了殯儀館等硬件設施沒有普及到鄉鎮外，軟件設施的建設也未跟上。比如，現階段殯葬行業服務人員整體素質仍然偏低，相當部分的殯葬職工缺乏職業意識、專業知識，不懂服務禮儀，辦事態度生硬，服務不夠人性化[8]。另一方面，當前我國殯葬市場進入門檻低、行業開放風險小、服務范圍固定，進而容易出現地區性的服務壟斷，加上民間畸形喪葬消費等因素的影響[9]，容易誘發“天價公墓”“骨灰盒攀比”等市場亂象。

同樣，我國也缺乏采取教會模式的基礎。首先，儒教、佛教、道教對中國人民的影響更多集中于文化層面，它們未曾像基督教一樣，讓民眾以教會為核心凝聚為一個共同體。其次，我國實行土地的社會主義公有制，民間宗教并沒有自留地可用做公墓。最后，民間葬禮雖需要和尚、道士做水陸道場，但傳統宗教僅參與殯葬儀式，并不負責死亡登記、公墓運作等現代殯葬管理過程；中國的基督教也是如此，它雖在江西省余干縣等地形成較大規模，但其活動依舊限于傳教、做禮拜等宗教活動，并不參與社會管理。

然而，我國雖不宜直接采用教會模式，卻有著可以替代教會的主體——村落。以費孝通為代表的學者認為，村落是中國鄉土社會的基礎，人們依據血緣、地緣關系在一村范圍內結成的一個相對獨立的社會生活圈子，共享文化習俗、規則秩序。而且自封建時代起，村落就有自我管理的傳統，當前中國推行權力下放，也強調村民自治。最關鍵的一點，農村實行集體土地所有制，村集體可在一定程度上支配土地使用，相較于市場化和宗教化的殯葬模式，社區主導模式可以減少與居民的溝通成本。照此看來，中國的村落跟西方的教會一樣有著凝聚力、管理能力和土地資源，甚至會更加出色。因此，從理論上講，可以用村落代替教會創建新的殯葬模式。但是，一方面村落本身包含村民組（自然村）和行政村，邊界相對模糊，相比之下，社區是治理的基本單元，是國家權力的延伸末端，構建農村社區也是國家鄉村振興戰略的關鍵；另一方面，社區承載的“半熟人社會”內核比村落承載的“熟人社會”內核更契合中國現實[10]，所以筆者主張創建由社區而非村落主導的殯葬模式。

（三）社區主導模式的優勢

1.規則嵌套，發揮社區主體性

在《村落的終結——羊城村的故事》中，李培林用“規則嵌套”解釋了為何在羊城村殘缺產權比完整產權更有效率。他提到“在村落中，再有效率的經濟體制，如果無法與其嵌入的社會體制相契合，也會使這種體制因交易成本過高而變成無效率的[11]。”實際上，不光是經濟規則，其他計劃嵌入到村落并發揮影響的規則，也必須滿足契合村落社會體制這一重要基礎。村落（社區）是一個相對封閉的共同體，數千年來，其都依照一套以人情關系為核心的規則體系在運作。雖然在現代化過程中，基層政治趨于民主化，經濟趨于市場化，但這套核心規則一直存在，人們始終受其影響。這也是為何學界認為中國是“情－理－法”社會，也能解釋為何我國基層治理的有效性和合法性頻頻受困，因為現代的國家體系本來就是在“情－理－法”的社會基礎上發展而來的，其運作強調規則、秩序、效率而非人情。所以，當政府將殯葬改革推行至社區時，容易出現因規則不契合而導致的效益低下。上級逼得緊，社區干部為完成目標，就會以政府合法性受損、高精力投入低成果產出為代價，綜合運用正式規則和非正式規則力量，強制推行火化；上級管得松，社區干部又遵循社區自身的規則，在人情關系內對土葬者睜一只眼閉一只眼。

創建社區主導模式，可以弱化規則嵌套的要求，社區主導、政府引導，實際就是主要以社區自身的規則來行事，減少行政干預，將自治權交還社區，最大限度地激發社區主體性。這并非無稽之談，湖南攸縣長茹村的殯葬改革成果就充分證明了發揮社區主體性的作用。在克里斯瑪型人物劉富喜的帶領下，世居于攸縣新市鎮福壽萬村長茹、新塘組的村民自主訂立了“兩改兩建四即四不”的改革綱領，擬定《殯葬改革議定書》，修建永安堂，完成了土葬墓葬向火葬堂安的轉變[12]。由此可以看出，激發社區主體性，讓社區自發推動殯葬改革確實行之有效。

2.因地制宜，確保殯葬效果真實性

從政策的設計來看，我國火葬政策是面向人多地少的平原地區，其初衷在于改變傳統的土葬習俗，減少墳地對耕地的占用，保障耕地面積。對于山區來講，耕地本身就是極為寶貴的資源，人們不會將遺體葬入耕地，廣袤的山地是埋葬老人的天然場所。或許有人會主張，推行火葬有助于治理農村亂葬現象。但S 縣的殯葬改革實況顯示，政府依舊允許民眾將逝者遺體火化后，葬入除耕地外的自有土地，只是限制了墳冢規模。換句話說，“一刀切”標準下強制推行的火化政策在山區不僅缺少保護耕地的現實理由，而且很可能無法實現火葬的附加優勢。此外，位于我國中西部山區的村落，多是賀雪峰所講的“宗族性的團結型村莊[13]”，它具有強大的宗族勢力，家族觀念濃厚，重視殯葬價值，有動力阻礙政府強制推行違反傳統的政策方案。

但是，社區主導模式讓民眾從政策的被動接受者變成主動施政者，可以將宗族勢力由阻力變成助力。在葬禮方面，社區主導模式并不強調單一的火葬模式，位于山區的社區完全可以選擇樹葬。“死一個人，栽一棵樹”，樹下一塊小型大理石銘牌鐫刻逝者的生卒歲月、樹名和樹葬時間；根據死者個人生前的喜好，選擇不同的樹種或不同的花草來代替墳墓[14]。這既可以部分保留土葬傳統，降低人們的抵觸感，還可以治理亂葬，美化社區，甚至將“墓地”變成景區，真正實現殯葬改革節約資源、移風易俗的目的。

四、結語

死亡是人類生命的最后一站，殯葬則是連接生者和亡靈的橋梁。在世之人處理先輩遺體的儀式，以及相關的祭祀活動，蘊含著人類對死亡的觀感、對人性親情的思考、對群體價值的傳承，并最終回答著個體該如何安身立命并追求超越性意義的根本問題[15]。誠然，傳統土葬習俗與現代社會發展的需要并不適配。節省土地和環保更是現代文明發展的應有之義，理應認真對待，但不能因此而損害喪禮的本來意義。一切殯葬方式都必須服務于最根本的原則——以喪禮來安頓人們的精神生活。換言之，改革的牽頭人和執行者要謹防目標與手段的錯位。

政府開展殯葬改革的初衷是便民利民，但事實證明，政府依靠行政主導模式開展殯葬改革并不總能很好地達成節約資源、移風易俗、推行更健康的生活方式等目標。在此情形下，筆者提出的社區主導模式不失為一種改進方案。相對行政主導模式而言，社區主導模式更能結合地方特色，因地制宜地選取殯葬方式，激發社區主體性，進而達成改革目標。但不可否認的是，社區主導模式還只是一個粗淺的理論模型，在這一模型內，如何確保社區、政府、市場三者間規則運作的流暢、穩定、有效，如何在發揮政府引導作用的同時避免政府引導再度轉變為政府主導，如何完善市場配套機制，如何規避殯葬服務過程中金錢綁架人性的可能，都還有待進一步的研究來給出答案。

注釋：

①厚葬久喪：在喪葬問題上孔子力主薄葬，主張崇尚精神性的悼念，但戰國時期，尤其是孟子厚葬其母后，儒家的倡導喪葬觀呈現出由重精神到重物質、由儉到奢、由簡到繁的趨向。

②事死如生，事亡如存：《中庸》記載“事死如生，事亡如存，仁智備矣。”《荀子·禮論》記載“喪禮者，以生者飾死者也。大象其生以送其死也。故如死如生，如亡如存，終始一也。”

③中元封包：中元鬼節之前，修水人會用白紙包住黃紙，封成長方體狀的紙包，用于中元節時當做紙錢燒給先祖，紙包上會注明是哪位晚輩燒給哪位祖輩的。另外，親友之間如有長輩是上一中元節至此次中元節間過世，彼此也會互贈紙包，并附上10-100 元的紅包，當作壓包禮錢。

④兩改兩建四即四不：即改土葬為火葬，改墓葬為室安；主建骨灰盒安放室，附建悼念輔助用房；逝者遺體當即火化，骨灰當即安放，村民當即悼念，遺囑當即答謝；不用棺木、不占墳地、不立墓碑、不搞鋪張。