土地財政、人地城鎮化協調與城鄉收入差距
——基于省級面板數據的實證研究

武小龍

（南京航空航天大學人文與社會科學學院，江蘇南京 211106）

一、引言與文獻綜述

財政改革始終內嵌于中國經濟改革進程中并發揮了不可替代的作用。[1]自1994年分稅制改革以來，以“土地”生產要素為核心的土地財政和土地金融問題備受關注[2]，“土地”成為地方經濟增長中不可或缺的關鍵要素。特別在2002年進行土地“招拍掛”出讓制度改革后，土地要素的價值快速釋放，政府通過土地征收、出讓等方式從中獲取的經濟收益規模呈現迅猛增長態勢，土地出讓收入甚至成為僅次于一般公共預算收入的地方“第二財政”。數據顯示，1998年全國土地出讓收入只有507.7億元，到2021年年底，國有土地使用權出讓收入已高達87051億元，擴大了171倍之多①數據根據《中國國土資源統計年鑒》和財政部《2021年財政收支情況》整理所得。。與此同時，伴隨著城市土地空間的不斷擴張，在工業化和城鎮化快速推進的過程中，始終呈現出“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”的困境。[3]有研究甚至指出，中國的城市化本質上是政府征用農民土地的過程，表現出對土地增值收益的追逐與青睞。[4]由此我們不禁追問：究竟是什么因素激發了地方政府的“土地財政”行為偏好？造成這一行為的內在動力機制是什么？另外，土地財政的行為偏好又會對人地城鎮化協調以及城鄉差距帶來什么影響效應？回答這些問題構成本文的核心研究動機。厘清這些問題對于理解土地財政的背后邏輯以及影響機理有重要價值，并能為進一步推進深化改革和政策制定提供理論依據。

關于“土地財政”的形成機制及其影響效應的探討，現有研究從“財政分權、財政壓力、財政支出、晉升激勵、地方競爭”等角度的解釋較為多見，并且很大一部分研究聚焦于分析土地財政對城鎮化及城鄉差距的影響效應上。一方面，從財政分權、財政支出與土地財政的內在關系來看，眾多研究基于不同計量模型、變量設定、方法運用以及分析框架的構建，基本一致認為財政分權后地方財政壓力的增加是導致土地財政規模和依賴度擴大的重要因素。[5]比如，儲德銀、費冒盛通過建立聯立方程模型，分析指出財政縱向失衡助推了土地財政規模的增長[6]；鄭駿川通過對35個城市面板數據的分析認為，推高土地出讓收益是地方政府緩解財政壓力的重要手段，并且這種影響對宅用地更為明顯[7]；黃思明、王喬通過回歸分析認為，財政壓力促使地級市政府對土地財政收入的依賴更為顯著，且西部地區的依賴性高于東中部地區[8]；還有研究指出，財政支出偏向對土地出讓規模和土地出讓收益的增加都有顯著的正向影響[9]；并且，財政透明度對土地財政規模呈現倒U型的影響效應[10]。另一方面，從政績考核、晉升激勵與土地財政的影響效應來看，政治晉升的壓力機制也普遍被認為是地方政府追求土地財政的動力誘因。比如，龔麗貞運用空間計量回歸分析指出，以GDP為主的地方政府官員政績考核體制是土地財政產生和持續發展的根源[11]；賈俊雪等人研究發現，較發達地區的政治晉升激勵對土地財政的影響更為強烈[12]；王梅婷、張清勇研究發現，晉升激勵是造成土地出讓的重要因素，并會帶來滯后期內土地出讓面積20%—30%的增加[13]；王芳和陳碩利用雙差分估計模型研究發現，地方官員晉升激勵是造成土地征用以及土地城鎮化快于人口城鎮化的重要原因[14]；同時，有學者研究發現，在晉升激勵下，地方政府間的競爭程度對于刺激土地出讓行為、獲取土地財政收入也有著正面的促進作用[15][16]。另外，對于土地財政與城鎮化、城鄉差距的影響效應，現有研究也形成了一定的積累。比如，章和杰等人基于2003—2015年地級市面板數據，運用GMM法估計認為，土地財政對我國城鎮化協調發展具有顯著的負面影響，并且東部地區的影響最為突出[17]；李成剛和潘康通過聯立方程模型分析發現，土地財政在1%的水平上對城鎮化存在顯著的負向影響[18]；馬萬里、劉胡皓認為，土地財政與土地金融的耦合，推動了人地非協調城鎮化問題的加深[19]；還有研究進一步認為，土地財政的城市偏向特性，會在短期內加劇城鄉收入差距的擴大[20]，更會帶來“人地失調”的城鎮化格局[21]。

綜合已有研究，盡管現有文獻對土地財政的形成機理及影響效應展開了比較充分的討論，為深化該領域的研究奠定了扎實的理論基礎，但依然存在可進一步拓展的學術空間。一是在研究視角上，已有研究從“財政分權”“晉升激勵”“地方競爭”等單一維度的分析較多，但在中國的壓力型體制下，晉升考核與財政分權本身就不是相互分離的。因此，本研究擬進一步構建“政績壓力—財政分權”的二維分析框架，并在此雙重視角中進一步窺視土地財政的形成機制，以此揭示其內在的本質邏輯。二是在研究方法上，當前多數文獻都是假設變量間只有單向聯系，對變量間可能存在的內生性討論偏少。為進一步揭示土地財政可能帶來的影響效應，本文采用中國各省區市的經驗數據，運用聯立方程來分析土地財政和人地城鎮化協調以及城鄉差距之間的內生聯系，并通過更換內生變量的方式，進行穩健性檢驗。這些也構成了本研究可能的邊際貢獻。

二、政績—財政：理解地方政府行為的二元視角

地方政府行為是一個極其復雜的問題。作為政府職能的實際履行者，在改革開放以來中國經濟快速增長四十多年的動態演進中，地方政府在不同經濟發展階段扮演著重要的核心作用，理解地方政府的行為模式對分析中國的城鎮化進程與國家治理體系現代化的構建有著重要的實踐意義。與西方國家的政治體制不同，中國特色的政府治理模式決定了有必要將地方政府行為納入多個角度綜合解析，現有研究大多側重于從“中央—地方”關系、地方政府之間的互動以及政策變遷等視角，聚焦于分析在體制機制的激勵與約束因素下地方政府的實然行為及其背后的動機，并形成了兩種主要的觀點：一是在“地方分權—財政激勵”的框架下，聚焦于分析地方政府行為的自主性；二是在“中央控制—政績激勵”的框架中，強調中央對地方政府行為的形塑與引導。

從地方政府行為的自主性來看，主要有兩種解釋性模式。（1）“中國特色財政聯邦主義（Federalism，Chinese Style）”模式。分權是討論改革開放后地方政府行為邏輯的起點，該模式主要集中于從“行政分權”與“財政分權”兩方面解釋地方政府的行為邏輯，追求財政收入最大化是地方政府行為的重要驅動力。這一理論假說指出，在20世紀80年代初推動的以“行政分權”和“財政分權”為核心的地方分權改革建構了一種中國獨特的地方治理機制，為改革開放后中國經濟社會的快速發展提供了關鍵的制度保障。一方面，通過行政分權的方式，中央政府將大量的經濟管理權限下放至地方，讓地方政府依據地方規律自主進行經濟發展決策；另一方面，通過財政包干的方式，向地方政府下放預算決策權，預算外的財政收入成為地方政府推動經濟社會發展的重要行為動機。[22]這種財政分權的過程也被看成政府向市場的放權，因此也被稱之為“市場維護型聯邦主義（Market-Preserving Federalism）”。作為中國市場經濟改革的組成部分，行政分權與財政分權的方式對既有的“中央—地方”關系形成了重構，在賦予地方政府處理轄區內經濟社會事務權力的同時，亦在某種程度上對中央政府的權力產生制約。[23]事實上，財政分權的確對中央政府的財政能力形成一定沖擊。1993年中央政府占國家財政收入的比重降低到22%，中央對地方汲取能力的下降導致中央政府的宏觀調控能力、干預地方經濟社會事務的能力均遭到弱化，地方政府也因此變成了具備獨立利益結構和多重角色的行為主體。[24]（2）“中央—地方”的行為聯邦制模式。這聚焦于從中央與地方的互動關系中探尋地方政府的行為邏輯。鄭永年認為，改革開放后中國經濟的快速發展高度依賴于地方層面的制度創新，為了促進經濟增長，中央政府下放部分權力到地方，使“中央—地方”關系越來越具有行為聯邦制的特征。作為與社會有著較高關聯的一線地方政府，他們具備著較強烈的改革動力，改革的成功更被看作政績的重要依據。[25]在這種行為聯邦制模式下，中央和地方表現出“強制、談判和互惠”三大層面的內在關聯，地方政府既受制于中央政府，亦可在復雜的環境中與中央政府進行談判，進而在雙方互利互惠的原則上，建構一個相互均衡的協作發展關系。[26]47-62

與強調分權邏輯下地方政府自主性的利益偏好不同，中央對地方政府行為的形塑則重點強調分權背景下中央對地方的縱向問責與垂直控制，主要包括三種解釋性模式。（1）“分權化威權主義（Decentralized Authoritarianism）”模式。該理論模式認為，中央政府在賦權地方的同時，通過新的治理機制的構建以實現對地方決策者的制約，從而在實踐中引導和干預地方政府的行政行為。[27]295比如，黨管干部原則、中央政府對地方分支機構的垂直領導等實踐方案。許成鋼也提出了“地區分權的威權體制（Regionally Decentralized Authoritarian System）”，雖然改革開放后的地方分權改變了政府的縱向治理結構，地方政府獲得了相對獨立的決策權、執行權與管理權，但中央政府依然通過掌控地方干部的人事權以實現對地方政府的實質控制，從而形成了“中央集權—地方分權”的中國特色治理體制。[28]可見，地方分權只是形成了中央與地方之間的“委托—代理”關系，中央仍然通過各種途徑實現對地方的監督、問責與控制，“黨管干部”與“壓力型考核”無疑成為縱向問責的核心變量。因此，在這一模式下，中央政府維持了對地方的有力控制，通過中央政府政策目標優先次序的變更，從而改變地方政府的行為模式。[29]（2）地方政府官員晉升的“錦標賽”模式。該理論模式主要從地方政府內部激勵的角度，重點圍繞“GDP增長”與“官員晉升”的問題，以揭示地方政府行為、政府體制與經濟高速增長之間的內在邏輯。周黎安認為，行政和財政分權并非中國地方政府之間內部激勵的長期源泉，而由上級政府（直至中央政府）推行的以GDP考核為核心的官員晉升“錦標賽”機制，才是理解政府激勵與經濟增長的關鍵線索。作為一種行政治理模式，錦標賽模式與地方官員的政治升遷需求存在一致性，由此驅動地方政府的實際行為，并獲得最優化的激勵效果。[30]（3）地方發展型政府的解釋模式。該模式也被稱為“地方企業型政府”[31]“地方合作主義”[32]“地方政府公司化經營”[33]等等。這是指在向工業社會轉型過程中，地方政府以推動經濟發展為核心目標，長期擔當經濟發展的主體力量，以經濟增長作為政治合法性主要來源的一種政府治理模式。[34]該解釋假說主要將地方政府作為一個微觀行為主體來看待，認為在市場經濟環境下，地方政府在城市經營的過程中同樣追求績效輸出的最大化，包括地方經濟增長、地方政府收入最大化與支出最優化。

綜上，現有關于地方政府行為的研究更多是將地方政府分別置于“地方分權—財政激勵”與“中央控制—政績激勵”的框架中展開的，這種分析方式為理解地方政府在城鎮化進程中的行為提供了一定的貢獻，但也難免會存在一定的狹隘性。雖說地方分權帶來的財政激勵是影響地方政府行為的重要變量，但上級考核引發的政績壓力與晉升激勵更是構成了地方政府行動的關鍵動力。因此，為深入理解中國特色城鎮化進程中地方政府的行為規律及其背后的動機，本部分重點構建“政績壓力—財政分權”的二維分析框架，擬從“地方財政壓力和官員晉升”的雙重視角來考察地方政府在城鎮化發展中的行為邏輯，對中國特色的土地財政和城鎮化發展路徑提供合理的理論解釋與實證檢驗。

三、財政壓力、晉升激勵與土地占用：一個解釋邏輯

從“財政壓力—政績激勵”的雙重視角來看，地方政府在鄉村經濟發展與城鎮化進程中的行為邏輯重點表達為對土地財政的利益追逐。厘清土地財政持續擴張的內在機理與背后動機，對于解釋地方政府在城鄉發展進程中過度出讓土地、忽視人口城鎮化與城鄉共生發展的行為起到關鍵性作用。

土地財政是指地方政府依托對土地的壟斷供給，獲得用地方支付的土地出讓金收入進而增加政府預算外收入的現象和行為。[35]從“中央—地方”財政關系的角度看，財政分權和行政集權體制催生了地方官員的土地出讓行為。[36]新中國成立以來，我國的財稅體制主要經歷了“統收統支（1949—1978年）、財政包干（1978—1993年）、分稅制改革（1994年之后）”三大發展階段。[37]其中，以分稅制為核心的財政分權改革導致地方政府行為發生了一系列變化，雖然地方政府因此獲得了一定的稅收權和自主決定預算支出的權限，但也造成財政收入占總財政收入比重的下降以及支出比重的上升。分稅制改革后地方政府面臨巨大的財政壓力，導致其開始積極從預算外，特別是從土地征收中集聚財力，以土地征收、擴張和出讓為核心的“城鎮化”逐步成為地方政府推動經濟發展的新增長點。[38]一方面，從1978—2020年的財政自給率來看（圖1），整體上中央財政自給率呈現上升趨勢，從1978年的0.33提高至2020年的2.36，地方財政自給率卻呈現下降的趨勢，從1978年的1.62降低至2020年的0.48；以1994年分稅制改革為界，中央和地方的財政自給率又呈現不同的變化，在1994年分稅制改革前，中央財政自給率普遍低于地方財政自給率，這也是促使分稅制改革的直接動因，但在分稅制改革后，中央財政自給率則從1993年的0.73迅速上升至1994年的1.66，地方財政自給率卻從1993年的1.02下降至1994年的0.57，并且在2020年地方和中央的財政自給率差距已擴大至1.88。另一方面，從1978—2020年財政分權的指標測算來看（圖2），在1994年分稅制改革前，地方政府的財政收入占到國家總財政收入的80%左右，但改革后，這一比重則從1993年的78%迅速降低至1994年的44%，而地方政府財政支出的比重卻從1978年的53%擴大至2020年的86%。因分稅制改革，地方政府已從1978年31%的財政富余（收入>支出）弱化到2020年31%的財政缺口（收入<支出）。因此可以看出，1994年后地方政府面臨的財政壓力急劇上升，“財權上移、事權下放”的分稅制改革，對地方財政平衡造成了較大的制度沖擊[39]，導致一些本應由上級政府承擔的職責，卻通過制度改革、任務加碼的方式交給了基層政府，由此造成地方政府職責過大，并產生了巨大的財政收支缺口。為緩解分稅制改革后巨大的財政壓力，地方政府被迫尋求預算內與預算外財政收入的增加。其中，“土地財政”便成為地方政府事權與財權不相匹配的制度約束下的無奈之舉[40]，地方政府不得不偏好于土地出讓以維持財政收支的平衡，由此形成“分稅制—財政缺口—土地出讓—土地財政—農地流失”的行為邏輯[41]。

圖1 1978—2020年中央與地方預算內財政自給率①中央財政自給率=預算內中央財政收入/預算內中央財政支出；地方財政自給率=預算內地方財政收入/預算內地方財政支出。

圖2 1978—2020年財政分權（收入—支出）指標測算①財政分權（收入）指標=預算內地方財政總收入/預算內國家財政總收入；財政分權（支出）指標=預算內地方財政總支出/預算內國家財政總支出。

“財政壓力”并不能完全解釋地方政府偏好土地財政的行為邏輯。[42]除財政壓力之外，中央對地方的政績考核與晉升激勵是分析地方政府偏好土地財政行為不可忽略的關鍵變量，這構成土地財政持續擴張的深層次根源。中國自上而下的垂直管理的壓力型體制，導致地方政府官員的行為受制于上級政府政績考核的約束[43]，而側重以GDP增長為核心的考核機制，為地方政府推動土地出讓提供了積極的推動力。一方面，地方政府熱衷于土地引資，旨在通過土地出讓促進經濟發展并擴大政績。城市經濟產業的發展需要大量土地與資本的投入，而對廉價土地的占用便成為各地普遍的一種現象。以土地擴張推動工業發展不僅可以帶來財政收入的增加，更能有效帶動第三產業發展并增加政府政績的影響力，這也是21世紀地方政府加大基礎設施投資、擴大城市建設規模的重要內在動力。甚至有研究指出，與財政壓力相比，晉升激勵更有助于推動地方官員土地出讓行為的穩健發展。[44]另一方面，由于預算內的財政收入需要與中央政府共享①分稅制改革后，企業增值稅被劃為共享稅，作為規模最大的一個稅種，中央和地方分別占75%、25%。，有限的預算內財政收入促使地方政府在高度分權的非預算資金收入上尋求突破，而土地征收、開發與出讓收入便成為地方政府核心的生財之道與政績提升的根本。即使在土地征收過程中可能引發較多的矛盾與群體性沖突，地方政府也傾向于通過對農村土地的征用推進經濟增長效益與城鎮化發展，因為農村土地的低成本征收并不會造成地方政府債務的增加，反而土地出讓與土地經營項目會對城市發展與城市面貌產生直接的改善效應，從而為地方政府政績加分，在實踐中存在的一些形象工程、面子工程等也是追求土地開發利益異化的結果。因此，在政績激勵的作用機制下，地方政府逐步形成了“政績考核—土地財政—經濟增長—獲得晉升”的行為邏輯。從1998—2020年地方土地出讓金來看（表1），自1998年國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》實施住房貨幣化和保障制度以來，地方政府逐漸意識到土地開發帶來的巨大收益，僅僅經過五年的開發，土地出讓金占總財政收入的比重即從1998年的10.19%擴大至2003年的55.04%，并且在2010年達到67.62%的峰值。另外，在近十年的發展中，這一比重始終保持在50%左右上下徘徊，甚至在2020年達到84.02%，占據地方總財政收入的4/5以上。從圖3可以看出，土地出讓金占地方財政總收入的比重呈現出指數性上升趨勢，這充分表明土地財政對地方政府推動經濟增長與擴大政績影響力的重要性。

表1 1998—2020年地方土地出讓金情況②資料來源：根據歷年《中國國土資源統計年鑒》《中國統計年鑒》和財政部《財政收支情況》整理所得。

圖3 1998—2020年地方土地財政變化趨勢

由此可以看出，“財政壓力”和“政績激勵”雙重影響構成了地方政府城鎮化進程中土地占用的根源，“土地、財政、政績”三位一體的模式正好契合了地方政府追求政績與財政收入的雙重目標（見圖4）。當然，對“土地財政”的一味追求，也引發了一些負面后果，不僅造成了我國耕地資源的大量浪費與流失，“冒進式”的土地開發也導致拆遷沖突事件頻發、農村轉移人口融入城市困難，“人口城鎮化”與“土地城鎮化”陷入發展失調的境地。

圖4 財政壓力、政績激勵與土地財政的內在邏輯

四、土地財政、人地城鎮化協調與城鄉差距的影響效應

（一）計量模型構建

從“政績—財政”的分析視角來看，地方政府的土地財政偏好是政績激勵與財政壓力雙重作用的結果。那么，土地財政、城鎮化與城鄉差距之間的邏輯關系又是怎樣的？近年來，土地城鎮化快速推進、人口城鎮化發展滯后，人地城鎮化失調是否與土地財政有緊密的內在關聯？并且，城鄉之間的要素流通與互惠共生發展是否受到土地財政以及人地城鎮化協調因素的影響？這些問題值得進一步深入探究，本部分的研究目的也是對土地財政、人地城鎮化協調與城鄉差距之間的邏輯關聯展開實證檢驗。由于現有關于土地財政、人地城鎮化協調與城鄉差距之間的影響效應大多是采用單方程的方法進行計量檢驗，而這可能會對三者之間的雙向作用關系有所忽略。因此，本部分主要利用省級面板聯立方程模型綜合考察三者之間的影響效應。計量模型的基本形式如下所示：

方程（1）—（3）中，LFRit、LPUrbit、TLit分別代表土地財政、人地城鎮化協調、城鄉收入差距三個內生變量；Fpressit、Fselfit、IND2it、PGDPit、Ebiasit、Tradeit分別代表地方財政壓力、財政分權程度、產業結構水平、經濟發展水平、地方經濟偏向水平、經濟開放程度等六個外生變量；LFRit-1、LPUrbit-1、TLit-1分別代表土地財政、人地城鎮化協調與城鄉差距的滯后一期水平，用以捕捉上期實際水平對當期的土地財政水平、城鎮化協調度以及城鄉差距的影響效應；0α、0β、0γ為常數項，itε、itδ、itλ為殘差項，下標i和t分別表示地區和時間。

（二）數據來源與變量說明

本部分主要選取2002—2017年中國31個省、直轄市及自治區的面板數據作為分析樣本①由于2019—2021年《中國國土資源統計年鑒》尚未公布，本研究中各樣本地區的“土地出讓金”指標只能獲取到2017年份，受該指標數據獲取的限制，本研究重點選取了2002—2017年的數據作為分析樣本。，各指標數據均通過歷年《中國統計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》和《中國國土資源統計年鑒》整理計算而得，由此建立了一個跨度16年、截面為31個地域的靜態平衡面板數據。各變量的設定及說明如下：

1.土地財政（LFR）。土地出讓收入是各級地方政府土地財政的主要收入來源，本文主要利用“土地出讓收入占地方一般公共預算收入之比”來衡量土地財政規模的現實水平。

2.人地城鎮化協調（LPUrb）。在城鎮化發展的研究中，學界大多利用常住人口城鎮化率來表示城鎮化的發展水平，但這往往忽略土地城鎮化的現實作用。本文主要利用“人地城鎮化的協調度”以衡量各區域城鎮化發展的現實質量。由于人口城鎮化規模通常用“地區城鎮年末總人口”來表示，土地城鎮化常用“城市建成區面積”來衡量，因此本文利用“地區城鎮年末總人口與城市建成區面積之比”以測算人地城鎮化的協調度。

3.城鄉差距（TL）。對于城鄉差距的測算，學界通常利用“城鄉人均可支配收入比”“城鄉居民消費比”“基尼系數”等作為度量的依據，但這種測算方法往往忽略了城鄉人口因素，并不能準確測算出我國的城鄉經濟差異效應。因此，本部分主要采用“泰爾指數”來度量各地區城鄉收入差距水平，因為這能顯示出高收入階層與低收入階層在兩端的實際變化。具體的計算公式為：

式（4）中，j=1、2，分別表示城鎮和農村地區，Zij表示i地區城鎮（j=1）或農村（j=2）的人口數量，Zi表示i地區的總人口，Pij表示i地區城鎮（j=1）或農村（j=2）的總收入（用相應的人口和人均收入之積來表示），Pi表示i地區的總收入。TLit表示第i個橫截單元t時期的泰爾指數。

4.影響土地財政、人地城鎮化協調與城鄉差距三者關系的外生變量。考慮到指標的科學性以及數據的可獲得性，主要選擇了六個外生變量。地方財政壓力（Fpress）水平，用“（一般公共預算支出—一般公共預算收入）/一般公共預算收入”來表示，以衡量分稅制改革后地方政府面臨的財政缺口與實際壓力；地方財政自給率（Fself），用“預算內地方財政收入與預算內地方財政支出的比值”來表示，財政分權意味著地方政府財政自給的要求更高，地方財政自給率越低，越有可能強化其追求土地財政的行為；產業結構因素（IND2），用“第二產業占GDP的比重”來表示，以衡量地區工業化發展的實際水平，并分析對地方城鎮化發展的影響效應；經濟發展水平（PGDP），用“各地區人均地區生產總值”來表示，用于控制經濟發展總水平對城鄉差距的影響；地方經濟偏向水平（Ebias），用“公共事業支出占地方財政支出比重”來表示①公共事業支出主要包括教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生與計劃生育、節能環保等各項支出。，地方政府城市偏向的公共政策，會對城鄉差距形成直接影響；經濟開放程度（Trade），用“進出口總值占GDP比重”來衡量，用以控制區域經濟交流對城鎮化以及城鄉差距的實際影響，其中人民幣對美元的匯率按各年平均價分別折算。本部分主要使用stata16.0對數據進行檢驗。各變量的描述性統計結果如表2所示：

表2 主要面板數據的描述性統計

（三）數據檢驗與全國層面的模型估計

為避免出現“偽回歸”問題，首先對面板數據進行單位根檢驗，這里主要采用LLC方法進行面板單位根檢驗。結果顯示（表3），變量PGDP和Trade存在單位根，但在一階差分后平穩，變量TL在5%水平下顯著，IND2在10%水平下顯著，其余變量則通過1%水平檢驗。從一階差分后的結果來看，所有變量在1%水平下顯著，均拒絕存在單位根的原假設，數據具有一定的平穩性，可進行回歸估計分析。

表3 面板單位根水平檢驗結果

可識別是對聯立方程進行參數估計的前提條件。從方程（1）—（3）來看，每個方程均包含一個內生變量，并且在排斥外生變量后，存在多個可用的工具變量，因而三個方程都屬于過度識別。同時，由于變量的單位以及數量級存在顯著的差異，本研究進一步利用廣義“科布-道格拉斯”函數，分別對方程兩邊取對數，將其轉換為對數線性模型后再進行最終的檢驗分析。另外，在估計方法上，對于過度識別的聯立方程模型，使用單一方程的OLS與2SLS往往會忽略不同方程擾動項之間可能存在的相關性。為增加估計結果的有效性，本研究主要采用3SLS對整個聯立方程系統同時進行估計。當然，本研究還進一步加入截面固定效應以揭示區域之間的差異性。具體估計結果如表4所示。

從全國層面的3SLS的估計結果來看（表4），可得到以下結論：

表4 全國樣本聯立方程3SLS估計結果

第一，方程（1）和方程（2）的估計結果顯示，土地財政與人地城鎮化協調呈現雙向互動的影響效應，并且土地財政對人地城鎮化協調發展的影響效應更大。方程（1）中，變量lnLPUrb通過10%顯著性檢驗，且系數為正，說明人地城鎮化的協調發展有助于土地財政規模的進一步擴大。因為城鎮化的發展需要地方政府投入大量的資金要素與土地要素，在財政缺口與政績激勵的雙重作用下，地方政府主要通過土地的征收與出讓以獲得支持城鎮化發展的資金來源，從而擴大土地財政規模。方程（2）中，變量lnLFR在5%水平下顯著，且系數為負，說明土地財政規模的擴大并不利于人地城鎮化的協調發展。因為土地財政的增加，意味著土地征收與出讓的規模不斷擴大，這會導致土地城鎮化超前發展，從而進一步加劇人地城鎮化的發展失衡。

第二，人地城鎮化的協調發展有助于減小城鄉差距，促進城鄉平衡發展。方程（3）中，lnLPUrb通過1%水平的顯著性檢驗，且系數為負，說明人地城鎮化協調發展是影響城鄉差距的重要因素。人地城鎮化的協調發展意味著在城鎮化進程中農民能較好地融入城市并享受與城市居民同等的公共服務，從而縮小城鄉差距，促進城鄉融合；反之，則會導致城鄉差距的進一步擴大。因此，推進以人為核心的城鎮化對于新時代鄉村振興與城鄉融合至關重要。

第三，地方政府對土地財政的行為偏好是央地財政分權后財政壓力與財政自給不足綜合驅動的結果。從方程（1）可以看出，變量lnFpress、lnFself分別在5%和1%水平下顯著，且系數為正，說明分稅制改革后地方政府面臨著較嚴重的財政缺口與現實壓力，地方政府在財政收支上存在較大的不平衡。財政自給率偏低導致地方政府普遍追求土地的征收與出讓，從而盡可能增加土地財政，謀求地方經濟發展，以此增加政績與晉升的可能性。另外，變量lnLFRit-1亦通過1%水平顯著性檢驗，且系數為正，說明地方政府對土地財政的追求存在慣性依賴的效應。

第四，工業發展與經濟發展對人地城鎮化的協調起到正面的驅動效應。從方程（2）來看，變量ln-IND2、lnPGDP分別通過5%和1%水平顯著性檢驗，且系數為正，說明工業化效應與經濟增長效應均對人地城鎮化的協調推進有著正面的促進作用，合理調和工業化建設、城鎮化發展與經濟增長之間的聯動關系，有助于人地城鎮化發展的良性循環。變量lnLPUrbit-1也通過顯著性檢驗，且系數為正，說明城鎮化的協調發展是一個良性動態的正向促進的過程。

第五，城鄉差距還受到城市偏向的發展政策以及地區經濟開放程度的影響。方程（3）顯示，變量lnEbias在1%水平下顯著，且系數為正，說明城市偏向的公共政策是擴大城鄉差距的重要因素；變量lnTrade通過1%水平性檢驗，且系數為負，說明區域間經濟的交流效應有助于城鄉差距的縮小。因此，建立城鄉平衡的公共政策實施方案，推進城市區域經濟圈之間的聯動效應，有助于進一步縮小城鄉差距。

（四）區域層面的模型估計與結果分析

由于我國存在顯著的區域差異，全國層面樣本數據的估計結果并不能有效反映各區域的實際情況，因此按照全國地理區劃標準（東部11省、中部8省、西部12省）①東部11省市，上海、廣東、北京、天津、江蘇、浙江、山東、河北、福建、海南、遼寧；中部8省市，黑龍江、吉林、山西、河南、湖北、安徽、湖南、江西；西部12省（含自治區），內蒙古、陜西、寧夏、四川、重慶、青海、甘肅、云南、新疆、西藏、廣西、貴州。，本研究又分別對東部、中部和西部展開模型估計，以進一步檢驗土地財政、人地城鎮化協調與城鄉差距之間內在關系。具體的檢驗步驟同上，估計結果如表5所示。

從區域層面的3SLS的估計結果來看（表5），可進一步得到以下結論：

表5 分區域聯立方程3SLS估計結果

第一，就東部地區而言，土地財政規模與人地城鎮化協調互為影響，并且人地城鎮化的協調發展有助于城鄉差距的縮小。從東部地區的回歸結果看，變量lnLPUrb在5%水平下顯著，并正向影響ln-LFR；lnLFR在10%水平下顯著，但負向影響lnLPUrb；變量lnLPUrb在1%水平下顯著，并負向影響lnTL。說明人地城鎮化的協調發展對土地財政規模的擴大以及城鄉差距的縮小均起到較好的正面效應，而土地財政規模的擴大卻對人地城鎮化協調產生反向抑制效應。

第二，就中部地區而言，土地財政規模與人地城鎮化協調同樣互為影響，但人地城鎮化的協調發展卻促進了城鄉差距的擴大。從中部地區的回歸結果看，變量lnLFR通過10%水平顯著性檢驗，但負向影響lnLPUrb；變量lnLPUrb在10%水平下顯著，并正向影響lnLFR和lnTL。這同樣說明土地財政規模的擴大反向抑制人地城鎮化的協調；另外，與東部地區不同的是，人地城鎮化的協調發展在推進土地財政規模擴大的同時，卻導致城鄉差距擴大。這可能與中部省份過度依賴土地財政有關，由于對土地財政的過度依賴，即使在城鎮化進程中注重人地城鎮化的協調發展，但由于土地的擴張效應遠高于人口城鎮化的步伐，從而造成人口城鎮化滯后與城鄉差距擴大。

第三，就西部地區而言，與中部地區一樣，人地城鎮化協調發展不僅導致土地財政規模的擴大，也引發了城鄉差距擴大；但與東部和中部地區不同的是，土地財政對人地城鎮化協調發展的影響效應并不顯著。從西部地區的回歸結果來看，lnLPUrb分別在10%和1%水平下顯著，并正向影響lnLFR和lnTL，變量lnLFR并未通過對lnLPUrb的顯著性檢驗。城鎮化對土地財政只存在單向促進的關系，可能是與西部地區資源稟賦薄弱以及經濟發展相對滯后有關，并且勞動力資源的缺少也增加了城鎮化的成本，從而對城鎮化發展造成了阻礙，這也是西部地區城鎮化發展落后于東部和中部地區的重要原因。因此，加大對西部地區的政策供給與資源支持，對促進人地城鎮化協調發展與縮小城鄉差距也許會有更直接的效用。

第四，從整體來看，在土地財政上，東部和中部地區的土地財政規模都受到來自地方財政壓力與財政自給率的正向影響，并且中部地區的影響效應更深（中部地區lnFpress和lnFself均在1%水平下顯著，東部地區lnFpress和lnFself則在5%和10%水平下顯著），說明中部地區在央地財政分權后面臨的財政缺口更大，這也是中部地區更加偏好土地財政，對城鎮化協調發展抑制效應更深的原因所在。在人地城鎮化協調上，工業發展對中西部地區城鎮化發展的促進效應更明顯，但經濟增長卻在某種程度上抑制了人地城鎮化發展的協調性。另外，回歸結果顯示，東部地區公共政策的城市偏向效應比中西部地區更深，對城鄉差距的影響更明顯。

（五）穩健性檢驗

為進一步驗證結果的穩健性，本研究主要采用更換內生變量的方式進行穩健性檢驗。用城鄉居民人均可支配收入之比（Gap）代替泰爾指數（TL），用“大土地財政（LFR2）①大土地財政=土地出讓金+房地產稅收（土地增值稅、耕地占用稅、契稅、城鎮土地使用稅、城市建設維護稅、房產稅）。”代替“土地財政（LFR）”，作為聯立方程模型的內生變量，并對全國層面樣本數據再次進行實證檢驗。從穩健性檢驗結果來看（表6），土地財政與人地城鎮化協調呈現雙向影響效應，土地財政抑制人地城鎮化協調發展，而人地城鎮化發展卻促進了土地財政規模的擴大，并且有利于城鄉差距的縮小。雖然在估計結果上，部分變量的顯著性有所減弱，但檢驗結果與上文研究結論基本一致，這也證明本研究結果的可靠性。

表6 穩健性檢驗3SLS估計結果

五、結論與啟示

本研究主要通過構建“政績壓力—財政分權”的二元分析框架，對地方政府土地財政的形成機制及其對城鎮化協調發展、城鄉差距的影響效應展開理論分析與實證檢驗。主要得到以下結論：（1）“財政壓力”和“政績激勵”構成了城鎮化進程中地方政府占用土地的根本因素，“土地、財政、政績”三位一體的模式正好契合了地方官員追求政績與財政收入的雙重目標。（2）土地財政與人地城鎮化協調呈現雙向互動的影響效應，城鎮化的協調發展促進了土地財政規模的擴大，土地財政的擴大則抑制了人地城鎮化的協調發展，并且抑制效應大于促進效應。（3）中部地區對土地財政的依賴度比東部地區更強，并且土地財政對人地城鎮化協調發展的抑制效應也更深。（4）人地城鎮化的協調發展受到工業發展與經濟發展的正面驅動，并能有助于縮小城鄉差距，促進城鄉平衡發展；此外，城鄉差距還受到城市偏向的發展政策以及地區經濟開放程度的影響。

結合分析結果，本文的政策啟示主要包括四點：第一，推進財稅制度進一步深化改革，優化地方財政收入結構。在財政縱向分權的體制框架下，事權與財權的不匹配是造成地方政府土地財政行為偏好的重要因素。這有必要進一步明確界定央地之間、特別是省級以下地方政府的事權職責和財政支出范圍，把過去一些不屬于地方公共服務職責的事項去除或上移，以減輕地方財政的實際壓力；同時，可以考慮加強對地方的轉移支付，甚至可以通過適當的財權下放，保障地方政府財政穩定支出的能力，使事權和財權更加匹配合理，從而降低對土地財政的依賴。第二，逐漸破除以GDP增長為核心的政府績效考評機制。為真正打破地方土地財政的依賴行為，需要構建起符合新時代經濟社會高質量發展的政績考核機制，可逐步建立一個包括經濟增長、公共服務、生態建設、民生改善等多元平衡的考評體系，特別要賦予公共服務等更大的考核權重，以破除地方經濟競爭的“錦標賽效應”，通過建立地方之間互促共進的“循環示范效應”，糾偏對土地財政的盲目追從。第三，注重人地城鎮化的協調推進。新時期的城鎮化發展必須要扭轉“以地為核心”的觀念，通過政績評價與財政結構的不斷完善，逐步將“人的城鎮化”作為最根本的政策目標。同時，通過建立“人口—土地—產業”要素之間的有效聯動，促進新型城鎮化的健康協調與可持續發展。第四，尊重區域差異，構建城鄉共生發展的政策體系。雖然新時期已全面開啟鄉村振興的建設步伐，但由于中國巨大的區域異質性，城市偏向問題依然存在，因此有必要因地制宜制定層級性、差異性和動態性的城鄉發展政策，繼續加強對中西部地區的資源投入與支持，培育和增強統籌城鄉治理的內生驅動力[45]，通過分類治理的方式切實減輕對土地財政的依賴，真正實現城鎮化協調以及城鄉平衡發展。