生態環境保護規劃體系研究-以廣東省為例

朱瑞歡

（中山市環境保護科學研究院有限公司，廣東 中山 528400）

廣東省是我國經濟增長城市群的重要組成部分，也是推動我國重點城市經濟增長的核心區域。然而，隨著人口和工業的不斷密集，廣東省資源枯竭和生態環境問題日益加劇，生態環境保護與城市建設之間的矛盾不斷加劇，生態環境保護逐漸成為制約廣東省建設的主要因素之一[1-3]。由于不斷對公共生態資源進行吸納，廣東省生態資源供給區的自然恢復能力已經不能滿足經濟增長的需要，生態平衡不斷被打破。同時，區域地形、氣候條件、土壤水質等因素也導致廣東省生態環境恢復重建滯后[4-6]。

1 廣東省生態環境保護的現狀

1.1 廣東省生態環境特征

2021年，廣東省常住人口達12 684萬人，同比增長0.4%；全市GDP達到124 369.67億元，同比增長8.0%。GDP的快速增長標志著廣東省城市群的正向演變，從而證明其正處于快速城市化的過程中。其中，廣州、深圳兩市第三產業GDP增長顯著，而第二產業增長趨勢持平。這說明廣州、深圳兩市在第三產業快速增長的同時，在一定程度上壓縮了第二產業的生態空間，促進了產業的綠色替代過程。另一方面，清遠、肇慶等市以制造業和建筑業為主的第二產業GDP逐年增長，而第三產業的增長趨勢遠低于廣州、深圳，其區域生態環境空間持續萎縮，直接加重了區域生態環境保護的負擔[7]。

基于上述特征，廣東省各城市經濟水平差距較大，導致協同生態環境管理的主要目標不一致。在人口集聚、空間規劃、經濟規模等方面呈現出加速增長的趨勢。然而，城市化和工業化的加速在一定程度上導致了能源、土地、空間和資源的破壞，忽視了居民的生態效益意識，城市建設與生態環境的矛盾不斷加深。

1.2 廣東省污染物排放情況

快速的城市化和工業化進程給廣東省的資源消耗和生態環境帶來了越來越大的壓力。城市群面臨著空氣污染、固體廢物產生、水污染、生態系統退化、自然資源短缺等諸多挑戰。2021年深圳污水排放總量高達253.7×105萬噸，占廣東省污水排放總量的32.13%；深圳的污水總處理能力為687.6萬噸/天，回收率為60.6%，而清遠的回收率僅為24.8%，其污水處理能力相對不足。佛山排放的污水氮、氨排放總量較高，分別占污染物排放總量的10.7%和15.5%。

另一方面，佛山的大氣污染物排放量遠高于廣州和深圳。其中，SO2和NOx年總排放量分別高達6×105噸和105.6萬噸，是深圳市排放量的30倍和7.3倍；佛山和中山工業源污染物排放量較高，分別為1.6×105噸和1.152×105噸。經過多年的投資管理，廣東省的大氣污染物排放得到了較好的控制，這可能與污染企業的分布和遷移特征有潛在的關系。城市生活垃圾的產生和處理方面，雖然2021年深圳市生活垃圾清除和運輸量相當大，但無害化處理率高達99.99%。

1.3 治理投入和研究機構情況

一個主要矛盾體現在生態保護投入和治理成本上?？紤]到污染物排放的增加，治理成本和環境基礎設施建設投資迅速增加。由表1可以看出，2021年廣東省環境治理投資總額為13 424億元，占全國生態環境治理投資總額的14.07%，其中深圳和廣州投資金額較高，分別為5 698.3和3 417億元。水利、環境等公共設施固定資產投資56 983億元，占全國投資總額的6.94%，其中深圳市環境固定資產投資最高，達到35 542億元。深圳市在環境污染治理方面的各項投資處于較高的位置，而江門環境基礎設施投資僅占深圳市的8.73%，環境投資占GDP的比重僅為1.68%。此外，廣東省污染物處理成本投入較高，污水處理和固體廢物處理成本分別達到975.4億元和245.3億元，分別占全國整體水平的18.74%和8.33%。

表1 廣東省2021年環境污染治理投資情況

1.4 企業與資源配置

高校和科研院所是科技創新的核心動力。2021年廣東省有160所高校，其中廣州83所，而江門只有7所。另一方面，由于大中型企業的不斷遷移和集中，工業機構和固定資產投資在廣東省的分布主要集中在較落后的城市，而其環保機構數量僅為廣州、深圳的70%。工業生產過程是污染物的主要來源，工業和環保產業結構不合理是目前廣州、深圳之外，城市環境污染嚴重的主要原因之一。廣東省各市工業企業和環保企業分布存在明顯的規模差異。大型科研設備、國家實驗室等差距較大。

2 制約生態環境保護的因素

2.1 污染物排放不平衡 治理投資大

從廣東省近年來的生態環境污染物排放量可以發現，江門市內部污染物排放量較高，影響了廣東省地區的生態環境質量，主要體現在污水和污染氣體的排放上。此外，高碳工業污染物的排放，以及其它污染行業的結構布局，對廣東省大氣環境質量有著決定性的影響[8]。廣東省在地理分布上連片，形成了完整的生態環境區域系統。雖然近年來治理強度和相關清洗技術不斷提高。由于過度污染企業和處理廠的積累，以及污染源的集中遷移，江門市目前仍處于重度污染狀態。這種情況的結果是制約了城市化進程，降低了城市化的質量、生態環境承載能力。生態環境建設需要大量的資金投入，但近年來污染物排放的不斷增加，導致了廣東省的治理成本不斷上升，在分配投資流量的同時，對生態建設造成了更大的壓力[9]。因此，在雙重壓力下，生態環境保護成為一個高投入、高能耗的項目。

2.2 機構和科技資源分布不平衡

從相關機構數量和固定資產投資來看，廣州作為國家科技文化創新中心和經濟增長帶動區，具有良好的科技資源基礎。江門等相對較落后的城市的限制，與廣州的科技資源基礎和固定投資存在較大差距[10]。截至2021年，江門工業機構數量是廣州的兩倍，環保機構數量僅為廣州的70%。由于科研需求大，大型實驗儀器短缺，江門大型科學儀器的利用率高達102.2%，而廣州相關儀器的利用率保持在80%左右，達到了良好的資源與需求關系。廣州高校和科研機構固定資產總額為1 466.9億元，而江門僅為192.7億元。大量工業企業和高污染企業遷入江門，江門環保相關投資和技術開發條件相對不足，導致江門每年產生大量的污染物，由于缺乏技術和相關制度，無法滿足治理需求，影響了城市群生態環境保護。

2.3 缺乏信息技術共享機制

現階段，廣東省各市尚未建立完善的跨區域科技資源共享體系，各區域科技資源共享效率相對較低。廣東省各管以轄區為界的區域內部事務，各管生態環境資源共享論壇碎片化、分割較遠，協調機制存在諸多不足，經濟增長與生態環境保護矛盾較大[11-15]。從規模上看，2021年廣州市未共享大型儀器的比例高達17.8%。在科技資源相對稀缺的狀態下，江門市的資源共享總量比廣州市高3個百分點左右。區域科技資源共享的關鍵。雖然各地都出臺了相關的科技資源共享機制，以提高科技資源共享效率，但由于管理體制劃分較遠，獎勵補償機制存在區域差異，無法形成協調的科技資源共享機制，這就制約了廣東省和地方科技資源共享效率。

3 建議

3.1 加強組織管理 優化頂層設計

建議將國家頂層設計與廣東省實際情況相結合，成立專門的管理辦公室和領導小組，實施廣東省生態環境規劃，探索新路徑，合理規劃廣東省生態環境保護的頂層設計，構建生態環境系統的長效機制。

3.2 優化產業布局 促進統籌協調

以廣州、深圳為功能產業領域中心，明確各區域責任制度，充分結合規劃政策和生態環境機制，提升區域產業結構，優化區域產業布局，以廣州、深圳為牽引，在一定程度上向其它各市轉移環保企業和科技資源，向生態保護區轉移部分優質環保科技資源，加快形成更加合理的空間布局。

3.3 建立科技資源共享機制

制定區域科技資源共享的獎勵補充機制和保障機制，加強廣東省各市技術交流和資源共享，促進廣東省各市長期保持相互聯系、相互滲透、相互補充。為跨區域科技資源咨詢和征集業務提供政策保障，支持科研院所、產業園區、科學實驗室、工程技術中心等相關機構跨區域服務項目，并根據服務性質，給予相應的政府補貼。通過優化環境保護科技資源，在區域內的分布模式，實現科技鏈、產業鏈和商業鏈的充分整合

3.4 建立資源共享服務平臺

需要構建一個全面的新平臺，在現有平臺的基礎上，利用新一代信息技術，建立科技信息和技術資源共享平臺，加強各地生態建設的互聯互通和協調，避免資源信息的“獨立”現象。從廣東省中小企業及相關產業創新需求出發，整合城市群分散的生態環保技術資源，與環保產業協調布局，為廣東省各市進一步做好信息共享、技術共享、設備共享、產出共享等方面的合作，提供了良好的平臺支撐。

4 結語

廣東省生態環境保護的核心，是構建和完善廣東省各市協調的生態環境體系。協調城鄉生產空間格局是廣東省的主要任務之一。應發揮廣東省各城市命運共同體作用，統籌規劃、綜合管理、資源共享?？梢劳虚L效生態環境機制和資源共享機制，在完善協調的政策保障下，共同推進廣東省的生態環境保護工作。