市場經濟環境下我國土地儲備融資制度改革與新模式推進

寧秋英

(山東省東營市土地礦產發展服務中心，山東 東營 257091)

1 前言

土地作為一種不可再生資源，我國各級政府國土資源部門從宏觀調控層面出發加強了土地儲備的市場行為，實現土地資源的依法開發、儲備和供應等相關活動，從而高效的利用土地資源。土地儲備作為一種市場行為，開始于20世紀90年代中后期，當時我國經濟正處于發展的初始階段，農民開始大量進城，國家開啟了城市戶籍制度與住房制度改革，讓大量進城的農民可以落戶，這使得城市中新增住房需求非常強勁，房地產市場也正是在這種環境下崛起的，城市建設用地需求居高不下。為了高效利用土地，發揮地方政府在城市發展中的主導力，國家出臺了土地儲備制度，對我國過去20年城市高速發展做出了積極有效的貢獻。隨著土地不斷升值，土地資產價值越來越龐大，開發的成本也就十分高昂，僅依靠地方財政撥款解決土地儲備整治所需資金問題，根本就不能支撐龐大的資金需求，因此就出現了一種新的現象：土地儲備融資，土地儲備機構通過該方式取得所需要的運營資金，但是土地儲備機構本身沒有多少資金，憑借壟斷地位大規模債務融資，使得土地出讓價格不斷攀高，這種低效率和高成本的債務風險不斷積聚，房地產市場的價格泡沫就越發明顯，一旦泡沫被刺破，對我國的經濟發展是一個巨大的重創。于是，在2016年國家頒布了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜〔2016〕4號)，最重要的一條規定是各個地區的土地儲備機構不得通過銀行業金融進行土地儲備融資貸款。后又出臺了《土地儲備管理辦法》《土地儲備資金財務管理辦法》(財綜〔2018〕8號，以下簡稱財綜 8 號)等相關政策文件，從土地儲備主體、資金來源渠道和土地收儲政府采購工作等方面都做了新的規定要求。但土地儲備融資問題并不能通過政策在短時間內解決，因此文章將對現階段土地儲備融資問題進行分析，并提出新的土地儲備機構的融資模式，達到優化融資結構的結果。

2 土地儲備政策變化過程

(1)土地儲備融資允許向銀行等金融機構融資。城市規劃建設時期儲備規模大，土地儲備對資本投入量高，為了解決融資量問題，2001年國務院出臺了《關于加強國有土地資產管理的通知》(國發〔2001〕15號)，首次指出金融機構要依法向土地儲備機構提供信貸支持。到2007年，針對金融機構貸款的具體事項進行了優化，國土資源部、財政部、中國人民銀行頒布了《土地儲備管理辦法》(國土資發〔2007〕277號)，詳細規定了供、貸款的規模大小、滿足的條件和貸款資金專項管理等條款。截至2012年11月至12月間，為了堵住沒有列入名錄但還在承擔存量土地儲備融資的平臺公司融資渠道，11月國土資源部等四部委頒布了《關于加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發〔2012〕162號)，指出只有建立了土地儲備機構名錄的機構可以在省級財政部門核準的年度能夠融資規模范圍中向銀行金融機構舉借貸款，但是貸款的多少、貸款用途和貸款資金運用等都被嚴格的限制和監管；12月財政部等四部委頒布財預〔2012〕463號文件，指出地方政府規范土地儲備融資不能授權地方融資平臺擔負起土地儲備職能與土地儲備融資，儲備土地預期出讓收入不能當作融資平臺企業的償債資金來源。雖然2007年到2012年11月、12月間，向金融機構貸款的政策逐漸收緊，但是只要符合條件的依然可以向銀行業金融機構舉借貸款。

(2)限制土地儲備機構向銀行金融機構貸款。該舉措徹底堵死了土地儲備機構進行土地儲備貸款的金融融資渠道，同時還指出地方國土資源主管部門應探索政府購買土地征收、收購和收回涉及的拆遷安置補償和前期開發等內容服務，土地儲備政府購買服務的融資措施因此出現，不再是單一的土地儲備，而是形成配套發展，如政府采購實施儲備土地的前期開發就包括道路、供水、供電、排水、供氣和土地平整等有關的開發建設。到2017年5月，針對儲備土地前期開發政府購買服務模式，財政部頒布的財預〔2017〕87號文件指出儲備土地前期開發等建設工程嚴禁當作政府購買服務項目，查處違法違規問題將嚴肅處理。

我國土地儲備融資的制度改革主要受到兩大要素影響，一是土地儲備機構高負債融資的風險影響，二是政府政策環境的改變影響。

土地儲備機構高負債融資的風險影響大。首先是成本的增加、出讓價格的走低都會對土地儲備的收益大小形成影響，例如：土地征地難度變大時就會采取提高拆遷補償標準來達到征地目的，或者是儲備土地前期進行的道路、供水、供電、排水、供氣和土地平整等有關的開發建設造成成本的增加，假設出讓價格不變，土地儲備機構就會降低收益。出讓價格降低的影響主要是在房屋需求下降時房價跟著下跌，這時開發商購地的意愿減弱，土地儲備機構則會面臨下調土地出讓價格的壓力，不然就會造成土地積壓，土地儲備機構的收益就會減少甚至沒有，兩者之間是一種聯動的關系。其次是經營成本的增加和降低是土地儲備機構所不能控制的。土地儲備機構作為壟斷經營者，因為沒有競爭對手，管理上會存在一定的疏忽。Harvey Leibenstein創立的 X-效率理論指出壟斷經營者的管理會產生松弛、資源浪費、人員懈怠等低效率現象，低效率的管理必然導致經營成本的持續升高。最后是如果融資的價格上漲，作為壟斷性質的土地儲備機構就會提高土地出讓價格，而價格的上漲最終會轉移到房屋的銷售價格上漲，國家會出臺調控房價上漲政策，土地儲備機構的利潤影響降低，因此土地儲備機構高負債融資可能造成債務違約的金融風險。

政府政策環境的改變的影響主要表現在三個方面。首先是供給側結構性改革，該策略是通過增量改革提高存量調整，優化投資結構與產業結構。其次是政府部門職能的改變。從財綜〔2016〕4號文件強化拆遷安置補償和前期開發等相關服務看，其土地儲備工作、基礎設施建設和城鎮保障性安居工程建設等工作都不會再開展，土地儲備機構的利益渠道被剝離，其公益屬性進一步加強。最后是財稅、金融體制的改革影響。供給側結構性改革下土地儲備已成為財政改革的全新對象，土地儲備轉讓所產生的收益巨大，不但能降低土地儲備成本，為土地儲備提供更多的資金保障，而且還能減少人地矛盾，為所有有關主體提供科學合理的收益分配。財政改革擺脫了“土地財政”的依賴，為土地要素健康持續流動提供了基礎保證，但是中央財政在公共服務支出方面需要擔負更多的責任。

3 我國土地儲備融資模式創新方式探析

(1)以政府購買服務、政府采購工程或者PPP融資操作為主。據財綜〔2016〕4號文件，政府采購實施儲備土地的前期開發就包括道路、供水、供電、排水、供氣和土地平整等有關的開發建設。財預〔2017〕87號文件指出儲備土地前期開發等建設工程嚴禁當作政府購買服務項目，查處違法違規問題將嚴肅處理，不但整治了土地儲備中各個環節的問題，儲備土地前期開發的要求也更明確。融資時地方政府的債務風險怎么融資，怎么防范，如何融資就變得非常重要。依據財預〔2017〕87號文件禁止了儲備土地前期開發等建設工程嚴禁當作政府購買服務項目，但是土地征收、收購和收回的拆遷安置補償可以作為政府購買服務項目。因此“儲備土地前期開發”階段之前的拆遷安置補償可以作為政府購買服務進行，以該方式進行融資。其次是采用政府采購工程或者PPP進行融資操作。據《政府采購法》文件知道工程是政府采購類的一大種，包含了建筑物與構筑物的新建、改建、擴建和裝修等工程，儲備土地前期開發的工程可應用政府采購工程的方式操作。而儲備土地前期開發作為基礎設施建設還可應用PPP模式由當地政府和社會資本合作完成。

(2)地方政府發行土地儲備專項債券。根據2017年國家頒布的《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(財預〔2017〕62號文件)，該文件指出地方政府可為土地儲備發行土地儲備專項債券，作為一種金融產品類型，而且62號文件印發了額度管理、監督管理、預算執行和決算、預算編制、職責分工等方面的具體要求，以此防范挪用土地儲備資金等行為出現。土地儲備機構通過專項債券融資模式便能減少或取消銀行借貸行為，同時融資渠道變得更多元化，土地儲備項目融資風險問題也可以得到有效杜絕。此外，專項債券還能確保供給側結構性改革有充足的資金來實施，這樣，政府土地供應自主權增強的同時也使得土地供應效率提升。2019年年底，國務院相關會議提出暫停發行土地儲備專項債券，但是并沒有完全拋棄該方式，雖然各地土地儲備融資工作因此產生了一定困難，但是也可以通過該方式的啟迪挖掘其他的融資方式。

(3)土地證券化融資。土地證券化融資符合人們的低投入高回報的心理，是需求者獲得所要資金，提供者得到報酬的資金融通行為。例如向被拆遷對象出售便能夠融得大量低價資金，土地儲備的財務風險因此可以分解轉移。證券化有兩種類型：一是項目證券化；二是債權證券化。對應土地證券化分別是土地開發項目融資證券化和土地抵押貸款債權證券化。土地開發項目融資證券化是指資金需求者通過證券形式售賣流動性差的項目資產獲得資金的過程。土地抵押貸款債權證券化是以土地當作抵押物實施借貸而形成債權證券化的過程，首先是金融機構、中介轉讓土地抵押債券權。其次是證券發行機構包裝組合形成以金融債券資產進行擔保、設計、發行證券的行為。通過資本市場，土地證券化融資，土地權益人能直接獲得融資，融資渠道更廣，融資成本更低，資本市場運作速率反而更高。

(4)采取私募股權基金的方式融資。從國家近年來的政策發現限制土地儲備機構的債務融資的根本目的是降低地方政府的債務風險，而私募股權融資是相對公募股權融資的一種方式，以有限合伙的模式建立私募股權基金，向符合條件的投資者采取非公開募資，該融資在法律條款上的規定較為寬松，有助于降低債務融資的同時降低債務風險，可以被土地儲備機構所利用。而且通過私募股權基金的方式融資能夠改善土地儲備的管理方式與交易形式。當前土地儲備機構作為一個壟斷經營者，存在的問題是管理成本不敏感，管理成本易上升，壟斷經營者就會把上升的管理成本轉嫁其產品或服務的買家，買家就會損失利益。而采取私募股權基金融資，最大的優點是通過融資項目組建有限合伙企業，在融資項目、土地儲備機構的經營活動中隔離開成本、收益、風險等情況。土地儲備機構便成為一個普通合伙人擔負起投資項目的管理機構，并向有限合伙人披露項目管理信息，有限合伙人作為投資者其自身就有很強的成本控制意識，可以對經營管理項目不同情況提出不同意見，目的是讓經營管理的成本符合合伙協議要求。因此私募股權基金有助于控制土地儲備機構的管理成本。

(5)構建土地儲備基金。正所謂“巧婦難為無米之炊”，要實現土地儲備高效有序的運轉，資金的有力支撐是強有力的后盾。土地儲備基金的來源包括政府政策性補助；政府撥款；政府投入實物資產；土地有關金融產品銷售收入；城市土地儲備收益用做土地儲備基金循環應用；土地證券用做土地儲備收益還本付息。城市土地儲備基金的構建讓土地在“征購、儲備和出讓”中實現了資產和資金良性循環，為土地儲備制度的完善提供可靠的資金保障。

4 結論

當供給側結構性改革和財稅與金融體制的改變以及政府職能轉變，采用銀行金融機構進行融資已經不能適應當前土地儲備融資的發展需求，因此迫切需要進行改革與創新。文章探究了土地儲備的新融資模式，包括土地儲備基金、土地證券化融資、地方政府發行土地儲備專項債券以及政府購買服務、政府采購工程或者PPP融資操作等措施。