新時期水庫工程資金管理存在的問題與對策探討

茅彥升

（寧波原水有限公司，浙江 寧波 315100）

資金管理是水庫工程建設中重要的環節之一，水利設施涉及國計民生，水庫工程普遍投資巨大且建設周期漫長，這導致資金管理存在一定難度和復雜性。探究如何提高水庫工程建設的資金管控效果，讓資金發揮最大化效益，對水庫工程的科學實施具有重要的意義。

一、加強水庫工程資金管理的重要性

（一）有助于資金合理運轉，保障工程順利實施

水庫建設作為一項民生工程，受到國家、地方政府和社會各界的廣泛關注。在工程項目推進過程中，資金管理貫穿于項目立項、勘探設計、初設概算、材料投入、成本計算等全過程。通過科學、合理的資金運轉，從制度、政策、技術等多方面加強資金支出的審核，能有效控制水庫工程的投資規模，提高工程資金使用效益。在科學、精細的資金管理方式下，有助于保證工程整體進度和質量。

（二）有助于明確資金管理重點，加強財政監管

近年來，國家出臺了相關政策用以規范水利工程資金的使用，尤其針對財政撥付的用于水庫工程建設、水利防災減災、城市水利調度等方面的水利專項資金，通常是各級監管部門重點審計及稽查監督的對象。其通過專項審計對資金使用情況進行監督檢查，確保水利工程建設資金專款專用，防止資金用于其他項目開支或周轉。同時，通過定期督查對資金管理情況及時糾偏堵漏，發現有擠占、挪用、截留資金，虛報套取水利工程資金的，監管部門可及時按照有關規定進行處理。

二、當前水庫工程資金管理存在的問題

（一）資金預算編制不合理

對于水庫工程這類基建項目，完善的前期勘察、設計、規劃和合理的初步設計編制工作至關重要。部分水庫不重視工程前期的基礎工作，對實施項目缺乏前期調研、論證，或尚在論證階段就倉促申報，缺少依據充足、內容完整的項目建議書和可行性研究報告等文件，造成工程項目批復后又頻繁變更設計方案、調整工程概（預）算，引起施工工期嚴重滯后，不易對總體投資額進行有效預測。同時，不合理的初設也導致工程資金預算與實際執行情況嚴重背離，造成建設資金的撥付與水庫工程施工進度不相匹配的現象發生。此外，部分水庫缺乏對工程資金的整體規劃，整個預算編制未體現及時性和前瞻性，沒有明確相關資金的使用要點，本末倒置，在整個工程的前期非重點環節大規模投入，而對于重點環節卻因資金分配不均導致投資規模被迫壓縮，無法實施有效的資金管理，對整體的施工效率和質量產生不利影響。

（二）資金計劃執行不嚴格

在大中型水庫工程建設的資金管理中，資金計劃一般分為工程部分和移民部分，對這兩部分的嚴格執行是水庫工程資金管理的前提。但在水庫工程的具體實施過程中，時常面臨諸多不確定因素，導致初始資金計劃和項目實際實施之間無法有效銜接在一起，投資大幅超過概算已成常態，加大了整個工程資金管理的難度，降低了水庫工程建設的效益。投資概算超支問題也成為目前部分大中型水庫工程資金管理過程中一個亟待解決的問題。

對于工程部分而言，人工工資及材料價格上漲，部分施工分部頻繁變更，投資規模遠超設計，使工程難以嚴格按照年度計劃進行施工。甚至為了搞政績工程和形象工程，部分水庫工程擅自擴大建設規模，提高施工標準，從而導致投資概算大幅超支，后續需要等調概批復后，水庫工程才能竣工驗收。由于無法及時竣工并交付，經濟效益不能完全實現，尤其面臨價格多變的材料市場，一旦出現延誤工期的情況，將會對建設資金投入產生直接的影響。推遲交付也會造成融資利息、維護費、管理費等資金的極大浪費。

對于移民部分而言，主要涉及水庫工程建設前期的征地補償、移民安置等工作，包括城（集）鎮遷建、移民安置房建設、專項設施改復建等。移民工作通常項目龐雜繁瑣、時間緊急迫切、建設內容較多，需要投入大量的資金成本，對于資金管理有著較高的要求。在實際的移民工作中，水庫淹沒處理由于規程規范變化和國家與地方的政策性調整等因素的影響，導致原規劃的投資概算難以執行到位，移民安置標準和安置方案、企業遷建補償、交通改復建、安置點專業項目等均有較大的變化，引起資金需求大幅增加，移民部分實際投資超過概算。此外，移民工作涉及面廣，人員分工一旦不明確，很容易出現職責模糊、推諉扯皮等問題，加大了工程建設資金管理的難度。

（三）資金支付控制不規范

水庫工程資金的規范支付是工程資金管理的關鍵，資金支付控制不嚴、資金管理意識較差，容易產生資金用途不明確、挪用資金發放津補貼、超預算購置與工程實施無關的物資等問題，造成了嚴重的資金浪費，給資金使用效益帶來負面影響。同時，水庫工程建設的部分資金是由國家撥付的專項資金組成，需要?？顚Ｓ谩２糠炙畮熵攧展芾聿块T也未根據國家最新政策及時建立相關內部控制，財務部門往往只重視資金的撥款環節，而不關注撥款后其他部門對資金的實際運作過程，對不合理的資金使用情況不能及時察覺和改正，未能較好地履行財務監督職責，導致資金使用不規范。

（四）資金來源不明確，落實不到位

作為國家和各級政府重點扶持的公益民生項目，當前我國水庫工程建設資金來源渠道主要有三種：中央投資資金、地方配套資金和地方政府管轄的融資平臺籌集資金。其中，前兩種渠道占建設資金的比例較大。但隨著經濟社會的發展，水庫建設成本日益增加，單純依靠財政撥款已經難以滿足大型水庫工程的資金需求。且部分地區政府財政薄弱，自籌資金能力不足，往往會出現地方配套資金無法及時到位、工程項目申報資金未得到充分落實等現象，直接影響工程進度款的按期支付，從而導致工程工期拖延、工程質量欠佳、配套設施缺失等問題，因此，水庫工程的建設無法穩步、有序地開展，制約了項目的經濟效益和社會效益。

（五）財務人員業務水平不足

部分水庫工程財務人員未經專業培訓，對各項基建會計制度和財務核算一知半解，在應對相關核算業務時只能通過自身摸索去嘗試解決實際問題，導致資金管理問題不能及時得到解決。在基建費用核算過程中，經常發生會計科目設置不合理、成本費用核算不規范、財務核算依據不充分或科目勾稽關系異常等現象，未能對水庫工程建設成本完整并準確地計量。成本費用歸集和核算不完整，這在一定程度上制約了資金管理職能的發揮，無法為水庫建設資金的安全性提供保障。另外，部分水庫工程財務部門未在建設初期設立規范、全面的資金管理制度，以至于在工程實施過程中隨意更改相應制度，缺乏規章制度應具有的嚴肅性?；蛘哔Y金管理制度形同虛設，隨意使用工程資金，有規章卻不遵循，產生諸如未按規定支付資金、未及時合理結算工程資金、超概算未履行報批手續、出現質量問題卻仍結算并支付工程款等問題，嚴重影響水庫工程的整體管理水平。

三、新時期加強水庫工程資金管理的對策

（一）立足概算編制，深化預算管理

1.加強工程勘探，夯實前期工作

目前，造成大部分水庫工程資金閑置或缺口的原因主要是概算編制不準確，因此，要從源頭出發解決這個問題，加強工程前期勘探設計，編制科學合理的投資概算。水庫建設單位可以從質量、造價等多方面提出要求，并對工程設計單位進行市場招標。通過對各設計方案進行公開比選，從中選出造價合理、技術先進、切實可行的設計方案，這樣既能較好地提升設計質量，又能有效地控制工程造價。

2.做好資金預算，指導資金使用

水庫建設單位要合理安排工程建設資金，充分考慮政策變動及其他相關的可能引起預算變化的因素，嚴格進行整體工程的投資預算管理，提高資金使用效率，將預算作為指導后續投資行為的重要依據之一。同時，針對數額較大的資金，應由第三方造價咨詢機構進行預算審核，確保合理、安全地使用資金。

3.運用預算評價，促進提質增效

根據編制好的預算，將整個水庫工程資金管理劃分為立項、設計、實施、驗收、交付管理等五個階段，分別制定與資金使用和管理相關的評價指標，由水庫內部監督部門對工程進展及資金使用情況進行監督，從而實現對水庫工程資金支出的動態監控和評價，并依據評價結果進行下一步預算安排，保障資金及時、高效的使用。

（二）規范資金支出，加強制度監督

1.落實管理責任，做好資金結算

對水庫工程各項經費支出進行嚴格管控，是資金管理中的一項必要措施。從工程立項到竣工驗收決算，要建立起貫穿于全過程的資金管理約束機制。將責任落實到人，保證所有工程資金支出都能經過不同層級的人員進行分級復核，并由資金使用部門的主管對使用過程負最終責任。同時，以建立并落實公開招投標制度為手段，嚴格實行工程監理制，加強資金撥款水平和工程建設質量效率。綜合水庫工程的進度、工期、質量等要求，明確水庫工程施工重點和資金使用方向，合理分配工程資金，保證及時撥付款項。根據合同規定做好工程項目的預付抵扣、工程質量保修金預留等財務核算，保障工程質量和資金使用效益，以提高水庫工程資金管理和控制的有效性。

2.健全制度體系，強化資金管理

制度建設是水庫工程資金管理中必不可少的保障和支持，建設單位應加強全方位的資金管理和監督機制的構建，通過建立健全覆蓋從項目立項到竣工驗收全環節、從資金分配到撥付使用全過程的資金運作內部控制體系，以制度來約束資金的使用，保證水庫工程資金管理有據可依，防止不合理支出，有效節約資金成本。

3.加強過程監督，保證資金安全

針對工程不同階段的資金需求，運用現代信息技術手段實時監測資金的管理活動。也可聘請專業的中介機構實施跟蹤審計，較好地控制工程造價，了解資金的分布及使用情況，合理安排資金，增強預警水平。同時，根據工程進度形成事前、事中、事后監督機制。事前監督主要針對水庫工程資金到位情況，確保中央、地方等配套資金及時足額撥付；事中監督主要通過現場檢查、定期抽查、考核評價等方式，將工程預算和實際投資進行動態對比，建立針對各級財政安排的水利專項資金的跟蹤監管和反饋機制，一旦發現問題，能夠及時采取控制與糾偏措施；事后監督主要關注工程資金管理的實施效果，總結存在的問題并及時糾正。

（三）嚴守投資計劃，拓展融資渠道

1.推進計劃落實，防止概算超支

針對水庫工程建設資金管理中普遍存在的概算投資超支問題，必須加強工程建設管理計劃的有效落實。在工程實施過程中，建設單位財務人員應嚴格按照項目概算執行，認真測算，統籌安排資金，切實保障建設資金專款專用，防止隨意擴大投資、肆意鋪張浪費等現象發生。

2.重視按期驗收，及時竣工決算

按期進行竣工驗收和資金撥付是水庫工程資金使用過程中的重要環節之一，也是決定項目進度、項目質量、資金管理效果、資金使用收益的關鍵。作為管理、控制水庫工程造價的最終一環，建設單位可以委托中介機構實施竣工財務決算。在水庫建設初期，在設計會計賬套及明細科目時，也應盡可能地與概算的明細內容有效銜接，為竣工決算提前做好準備。

3.創新融資模式，落實資金來源

不斷拓寬籌資渠道，是水庫建設按期推進和資金有效實施的重要保障。除加大中央財政資金對水庫工程的投入外，還需要積極吸引、鼓勵地方政府、企業和民間等社會資本積極投資水利項目，以BOT（建設-經營-轉交）、合資、特許經營等方式參與水庫建設。此外，水庫建設單位應改變以政府為主導的投資模式，充分發揮自己籌資的積極性，成立項目公司作為融資平臺，落實各項優惠政策，通過政策性項目貸款、商業銀行流貸、企業債券融資、中期票據等形式，通過多種融資渠道解決水庫建設資金的不足。

（四）打造人才隊伍，加強資金管理

1.創新培訓形式，提升素質能力

在資金撥付前，對水庫財務管理人員在資金的使用、票據的開具等方面進行相應培訓，使其掌握基建財務方面的先進專業知識和技能，提高資金基礎核算，熟練應用計算機網絡技術和各種財務軟件，嚴格規范銀行賬戶管理，認真履行財務收付、稽核等程序，規范、合理地支付資金，從而獲得良好的資金管理成效。

2.嚴格執行制度，確保遵章守紀

財務人員要嚴格遵守水利工程建設資金相關的規章制度，促進水庫資金管理的制度化、規范化。建設單位應根據各級政府及水利主管部門提出的各項資金管理規定，結合水庫建設實際情況，設計完善的管理細則和有效的管理方法。結合內部審計、內部牽制等內部控制制度，嚴格根據審批程序，綜合考慮工程的計劃、進度、合同等因素，及時進行資金撥付，保證水庫工程各環節的資金管理有章可循、有據可依。

3.強化績效考核，注重結果運用

編制一套合理且實用的業績考評指標，結合財務人員實際工作開展情況和內部管理制度，對其進行客觀考評，并將考評結果作為后續薪資提高、職級晉升的重要依據，倒逼財務人員認真履行資金管理職責。

四、結語

在經濟全球化的時代背景下，我國水庫工程建設應立足于實際，將資金管理作為整個工程中的管理重點，不斷落實，進一步優化專項資金管理方法，建立健全各項資金管理制度，保證經濟、高效、依法、安全地使用和管理資金，進而創建更多的優質水庫工程，為推動水利事業新發展，提升水庫工程質量提供強有力的支撐。