地方國有平臺公司轉型對產業經濟的影響研究

沈 磊

（寧波國際投資咨詢有限公司，浙江 寧波 315000）

地方國有平臺公司是一類以具有清晰產權歸屬、權責分配和嚴格流轉機制為典型特征，以現代產權制度為指引建立形成的、圍繞資產形成的國有產權管理體系。國有資產監督管理機構作為治理核心參與其管理，公司兼具社會公共事業目標和經濟發展目標，并以經濟發展為基礎支撐地方社會公共目標的實現。近年來，伴隨著平臺經濟的快速發展，地方國有平臺公司也進入快速發展期，特別是地方投融資需求的快速增長，為國有平臺公司的持續發展提供了有利條件。但一直以來，地方國有平臺公司快速擴張，資產規模總量擴張，地方政府債務急劇膨脹，由于平臺公司以經濟發展為核心目標的投融資職能相對單一，導致其在面臨日益嚴峻的市場競爭情勢下無法表現出足夠的競爭力水平。由此也催生了平臺公司的市場化、實體化、規范化和多元化轉型。伴隨著平臺公司的轉型，與其資產相關的產業體系同樣受到轉型力量的驅動，能夠形成新的經濟增長點，這也是本文對地方國有平臺公司轉型與產業經濟關聯影響研究的價值所在。

一、地方國有平臺公司轉型現狀

（一）轉型必要性

1.政策變動倒逼平臺轉型

地方國有平臺公司一直以來都是地方經濟發展的重要支撐體系，在城建、電子、汽車、醫藥等諸多產業擴張發展過程中，國有平臺公司都作為主要的投融資力量出現，為城市建設和城鄉產業經濟發展提供兜底保障，而隨著城市化的快速發展，平臺公司資產規模和債務水平持續擴張，特別是政府債務高企，導致一定程度上系統性金融風險的出現。早在2010年，中央政府便已認識到引導地方國有平臺公司規范發展的重要性，會同財政部、證監會等多個部門出臺相應政策；在2014年，國務院辦公廳下發43號文，同時發布新預算法，將傳統以地方政府信用支持、以政府投融資平臺為主的城建投融資機制進行全面監管。此后，陸續有《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見（中發[2015]22號）》和《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見（國發[2015]63號）》等文件對提升國有平臺公司的高效發展水平做出相應指示。在政策收緊的背景下，地方國有平臺公司融資和生存壓力顯著加大，在當前經濟競爭格局下的轉型發展已成必然。

2.城鎮化發展迫切需要平臺公司轉型

在城鎮化快速發展的過程中，地方政府的投融資熱情高漲，雖然平臺公司在短期內完全剝離政府融資的可能性較小，且在未來一段時間內，平臺公司仍將是推進城市發展和城鎮化高質量達成的重要載體。但現階段，地方國有平臺公司的政府性融資職能下降，平臺公司本身的傳統融資難以得到延續和發展，特別是在城鎮化率不斷提高以及城鎮化建設由中心城市向縣城轉移的過程中，城市發展建設已從重建設向重運營發展，城市運營和管理將比基礎設施建設更具有明確前景，這也是未來平臺公司發展面臨的重大機遇。在此過程中，地方平臺公司傳統投融資功能需要向運營和管理職能方面轉型，這也是城鎮化水平不斷提升背景下，地方國有平臺公司轉型的必要性。

（二）地方國有平臺公司轉型方向

地方國有平臺公司轉型主要有四大方向。

⒈市場化轉型。在厘清地方政府與平臺公司之間關系的基礎上進行轉型，從政府運作向市場運作轉型，平臺公司在運作過程中，將逐步減少與政府行政管理的聯系，實現投資決策權和運營權獨立，以市場化的方式進行融資、運營和內部管理。

⒉實體化轉型。在城鎮化背景下，根據城市產業發展規劃和市場需求，通過國有股權參與投資管理或經營性業務逐步建立以及運營水平的提升等，實現重大產業項目投資能力提升，培育新的利潤增長點，逐步扎實實體平臺公司的競爭力。

⒊規范化發展。在轉型過程中完成現代企業公司組織架構、人員管理和薪酬績效考核體系設置，提升規范性。

⒋多元化轉型。在轉型過程中逐步拓展多元化業務，由原有的代建業務向金融業務、旅游業務等多元發展，實現業務多元化、競爭力層次化。

二、地方國有平臺公司轉型對產業經濟發展的影響

地方國有平臺公司的轉型必然存在組織架構、業務模式、發展方向的全面轉變，在全面融入地方社會經濟發展的過程中，也將帶動地方產業經濟發展，主要影響體現在地方產業鏈結構、產業組織形態和發展方式方面。

（一）“平臺企業+群落”式產業鏈結構創新

在地方國有平臺公司轉型過程中，現代互聯網技術作為重要支撐，能夠實現跨領域、協同化、網絡化的產業平臺體系，并與傳統產業鏈各環節深度交融，能夠實現供、產、銷各環節緊密聯系的新型產業結構。突破地方傳統產業鏈注重有形產品投入產出相互關聯，更加重視在“市場化運作、專業化發展、多元化經營”的指導思想下，實現各業務的整合與探索，繼而形成產業鏈上中下游優勢互補、戰略資源共享、數據驅動價值創造過程交叉并行，以及信息高效匹配的現代產業經濟模式。伴隨著地方國有平臺公司由以往單一的投融資和代建平臺，向資源運營、管理、投資多業務協同發展轉型，地方產業鏈上中下游企業群落將能夠受此驅動而形成良性交融互動。例如，在轉型過程中，地方平臺公司按照“城鄉一體化”戰略思維有意識地將基建、水務、環保和地產置業等核心業務，逐步由中心城區向近郊區、遠郊區、縣城推移擴張，盤活區域內相關產業供需體系，在上游企業群落方面，建筑材料、管網、通信原材料供應商與下游企業設計施工實現模塊化互聯，圍繞平臺公司對接的各項產業資源，實現產業鏈系統模塊化發展。在此背景下，能夠有機地整合上游企業群落和下游企業群落的價值創造過程，基于經濟效益和社會目標效益最大化的發展，實現產業鏈結構創新，更加注重平臺公司對產業鏈上中下游企業群落的縱向連接，繼而優化產業布局。

（二）促進地方產業組織形態優化

地方國有平臺公司轉型的重要方向就是多元化，不僅體現在產業覆蓋范圍的多元化，同時也體現在公司所承擔的角色的豐富性方面。伴隨著地方國有平臺公司由平臺向生態、由產業向配套、由技術向賦能的全域轉型實踐，地方產業組織形態也將由分散化、區塊化向中心化、集聚化發展，地方國有平臺公司轉型能夠促進地方產業組織形態創新，實現集聚經濟的發展。在這方面，我國多個城市已有成功實踐。例如，濟南市產業發展投資集團有限公司是區域性國有投融資平臺公司，在近年來的轉型過程中，公司在市場化轉型帶動下探索平臺招商理念，與市域乃至省域內優質社會資本合作打造創新創業基地、智能電商產業園、互聯網大學城，并對傳統工業廠礦進行智能化升級改造，牽頭建設現代服務業和工業集聚發展的濟南臨港國際智能制造產業園，將智慧物流、信用惠民、小微金融等關鍵產業元素匯聚。其中，實現產業集聚形態構建，在此過程中，公司聯合融資擔保集團為產業升級兜底，共建“政企銀擔”于一體的政府性產業融資合作模式，在國有平臺公司市場化、多元化轉型的同時盤活區域產業經濟傳統形態，實現轉型創新。

（三）促進地方產業發展方式優化

轉型意味著方式和理念的創新，對于地方國有平臺公司而言，遵循現代化、市場化、多元化的轉型之路也給區域產業經濟的現代化發展帶來積極影響。國有平臺公司的國資背景優勢為新業務、新平臺的探索與搭建提供了較大可能，在尋求業務多元化、發展創新化的過程中普遍重視“產業為本”“金融為器”“管理為勢”的科學思路。例如，圍繞城投的主營業務布局醫療康養、數字化支持產業，實現圍繞主業的產業協同，能夠逐步打通縱向產業鏈，促進產業持續發展。同時，國有平臺公司也遵循資本加產業的發展模式，通過股權運作和基金投資，帶動社會資本盤活國有資產存量，推動國資保值增值目標的實現。受此影響，在地方產業與國資結合的過程中，也將逐步形成重視主業，拓展周圍產業，以金融資本為發展先導形成現代化產業運作理念，這在很大程度上可以解決以往地方產業經濟粗放發展、模式混亂的問題，長期來看可以優化產業經濟格局。

三、推進國有平臺公司轉型、促進產業經濟發展的對策

（一）推進政府投資項目市場化運作

在轉型發展過程中，地方國有平臺公司為當地產業發展、市場繁榮提供重要支撐作用，政府作為推進國有平臺公司轉型的核心，要順應平臺公司轉型發展的實際需要，推動政府投資項目市場化運作，并在此基礎上制定更加有利于平臺發展的政策。一方面，地方政府要積極作為，鼓勵并推動國有平臺公司實行“代建制”，承接政府委托實施的基礎設施、公用事業和土地開發等基礎項目建設，在承接政府投資項目時，要全面制訂并落實項目資金平衡方案，形成立項決策規范及“借、用、還”調諧和統一的投融資閉環體系。同時，在國有平臺公司市場化轉型過程中，業務范圍擴大，各級政府也要在遵循權責對等基本原則的基礎上與產業鏈上下游企業簽訂市場化合作協議，明確雙方在項目中的權利和義務，并落實主體責任，切實維護企業發展和經濟社會建設成果。另一方面，在地方國有平臺公司轉型發展過程中，逐步“脫虛向實”也使得其發展需要更加以地方經濟社會發展狀況、產業經濟運行水平等為出發點，這要求政府在制定產業政策時，應充分考慮到國有平臺公司同地方產業各部門間的結合，破除地方保護主義，培育秩序良好、規范有序的全國統一市場。針對平臺公司轉型的不同階段，對產業內各部門的帶動和影響性的差異，地方政府也應該制定配套性良好的產業政策，對企業進行良好的引導、監督和管理，以保證國有平臺公司轉型同地方產業經濟發展現實需要的契合。

（二）做好債務管理工作

為優化地方國有平臺公司債務結構，促進債務管理水平優化，在轉型過程中，地方國有平臺公司應嚴格執行內部決策流程，按照相關規定及程序向國資部門進行報備，接受審批。國資部門需對公司債務進行嚴格管理，以防范系統性債務風險對公司轉型和產業發展造成的不利影響。在此過程中，公司還應加強對當年投資計劃和資金計劃的審核，根據產業投資和發展情況調整債務水平，建立完整的債務臺賬并進行定期匯總與分析，時刻根據政策和相關部門的管理要求加以落實提升，避免債務風險蔓延導致轉型的不可持續性。

（三）優化組織架構，加強內部管理

深化轉型發展需要以市場化的組織架構對國有平臺公司進行管理，具體可設立以項目為核心的靈活組織架構，提升現代化管理人才在公司組織轉型過程中的價值，提升組織活力。同時，在持續推動地方國有平臺公司轉型的過程中，要堅持黨的領導，加強國有企業黨組織建設，全面落實黨建相關工作章程要求，提升內部組織結構對于管理水平的高質量、現代化落實的能力。企業黨組織領導人員要強化政治站位，主動帶頭落實執行相關政策法律，堅決執行黨中央有關地方國有平臺公司轉型發展的決策部署，推動轉型工作的持續化發展。

四、結語

地方國有平臺公司轉型是響應相關政策和當前城鎮化發展大勢而逐步實施的，在轉型過程中，地方國有平臺公司逐漸由體制化、制度化轉向市場化、信息化、多元化，更加契合外部市場和經濟發展目標的需要，對于防控地方政府債務風險、優化地方自然及行政資源的配置具有重要價值。基于此，本文研究了地方國有平臺轉型對產業經濟運行發展的影響，主要體現在“平臺企業+群落”式產業鏈結構創新、促進地方產業組織形態優化、促進地方產業發展方式優化三個方面，利用好地方國有平臺公司轉型，提振地方產業經濟需要持續推進政府投資項目市場化運作，同時做好公司債務管理工作，優化組織架構，唯其如此，才能促進國有平臺公司轉型升級的可持續化，推動產業經濟高質量發展。