全方位全地域全過程加強生態文明建設的實踐創新

□ 姚 文

（中共衡陽市委黨校，湖南 衡陽 421008）

黨的二十大報告深刻總結了黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以前所未有的魄力，全方位、全地域、全過程發力，開展了一系列根本性、開創性、長遠性工作，取得了舉世矚目的成就。

一、全方位謀劃：體現鮮明的辯證統一性

生態文明建設是實現中華民族永續發展的必然選擇，是踐行“以人民為中心”理念的內在要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷總結提升對人與自然關系與規律的認識，以理論創新推動實踐創新，使生態文明建設在重點突破中實現整體推進，體現了鮮明的辯證統一性。在習近平生態文明思想中，生態文明建設與全人類發展相互關聯，展現出生態文明認知的新發展，全方位呈現出我國生態文明認知所達到的新高度。［1］

（一）辯證把握國際壓力挑戰與國內現實需求的關系

我國長期以來“三高一低”的粗放型經濟增長模式，對資源的過度開發使得生態環境遭到極大的破壞。面對國際國內環境帶來的壓力與挑戰，中國政府積極應對。

一方面，積極參與全球環境治理，不僅承擔起一個發展中大國的責任，也積極向全世界提供生態環境治理方面的中國方案，貢獻中國智慧；另一方面，及時將國際壓力挑戰與中國轉型發展的現實需要結合起來，變壓力為動力。及時回應人民群眾對美好生活環境的現實需求，結合社會主要矛盾的變化，將良好的生態公共產品作為人民群眾的民生福祉，突出生態修復與環境保護，以美麗中國與美麗鄉村建設為載體，努力打造人民群眾滿意的良好環境。

（二）辯證把握經濟發展與環境保護的關系

全面建成小康，生態環境是重要內容之一。在打贏脫貧攻堅戰的過程中，各地把生態扶貧作為精準脫貧的重要方式廣泛運用，比較典型的如：三江源生態保護、京津風沙源治理、三北防護林、濕地保護與恢復等一批重點工程的實施，推動我國一些深度貧困地區通過生態治理實現脫貧摘帽，人民群眾過上小康生活。截至2021年底，湖南省已有瀏陽市、桃花源旅游管理區、永定區、資興市獲批“兩山”實踐創新基地，形成了一批可復制、可推廣的“兩山”轉化實踐經驗。［2］浙江安吉、塞汗壩林場、湖南十八洞村、貴州塘約村等一批綠色發展的先進典型，通過生態價值的轉化，實現綠水青山向金山銀山的轉變，使經濟發展與環境保護辯證統一的關系在具體實踐中得到印證與檢驗。

（三）辯證把握重點突破與整體推進的關系

生態文明建設是一個系統工程，從哪里突破尤為關鍵。針對這一系統工程，中央著眼于體制機制上的頂層設計來確保整體推進。2015年，我國先后出臺了《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等相關制度文件。為了與制度嚴格執行相配套，中央深入推進國家行政體制改革，進一步理順自然資源的所有權、經營權和管理權，促使各行政管理單位明責、履責。成立專門的職能部門，從根本上解決職能部門既當“運動員”又當“裁判員”的矛盾問題。在明確所有權和經營權的基礎上，又進一步明確管理權問題。組建生態環境保護部門，實現污染防治和生態保護的協調聯動貫通，大力推進生態環境綜合執法，推動所有權、經營權與管理權分離，充分體現了環境治理的整體性、系統性和協同性。

中央在堅持頂層設計確保整體推進的同時，針對環境治理問題，力求抓住重點進行突破。空氣、水和土壤污染問題，一直是人民群眾關注度最高，訴求最多的問題，對此，中央開展“三大行動”打一場污染防治攻堅戰，取得了階段性成果。針對生態環境破壞行為禁而不絕等問題，習近平總書記親自批示并嚴格督辦，先后就陜西秦嶺北麓違建別墅、千島湖填湖造地建高爾夫球場、青海木里煤田違規開采、新疆卡拉麥里自然保護區調減面積給礦產業讓路等重大案件進行批示，以重大案件為突破口，堅決糾正“先發展后治理”的錯誤思想與錯誤行為，確保全國上下形成保護生態環境就是保護生產力的深刻共識。

二、全地域保護：體現鮮明的整體系統性

國土是中華民族繁衍生息和永續發展的家園，國土生態安全是國家安全的重要部分。因此，全地域保護，更加強調從整個國土空間出發，加強對各個子系統全要素之間的系統保護。

（一）協同推進綠色化融合發展

生態環境是個大系統，各種要素之間相互聯系、相互作用，牽一發而動全身，單獨從某一生態環境要素或某一領域推進，難以從根本上解決問題。因此，“五位一體”總體布局落實到具體實踐層面，就是把生態文明建設放在突出位置，積極融入城鎮化、信息化、農業現代化的進程中。

綠色化融入的過程，既強調“貫穿”之意，更強調“同步”之意，區別于協調發展，其本質是協同發展。推動綠色化融入工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的方方面面，這種協同性具體表現為：堅持綠色發展理念，加快轉變生產方式，優化產業結構調整，完善產業結構布局，從設備更新、流程再造、工藝技改、上下游產業鏈銜接等方面堅持節能減排提質增效齊頭并進，構建以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系，使我國綠色產業實現新突破；致力于人民群眾期盼的“青山常在、綠水長流、空氣常新”的美好生活環境目標，堅持節約資源能源，大力倡導綠色消費方式，暢通公共交通便捷出行等，努力構建生態文化體系，為人民群眾提供良好的公共生態產品。

長期以來，京津冀地區的大氣污染嚴重影響人民群眾生產生活，負面反響強烈，防治難度大任務艱巨。在“單兵作戰”效果不佳的情況下，京津冀地區開始探索區域協同治理措施，建成上萬平方公里的“無煤區”，不僅僅改善了環境質量，而且還與供給側結構性改革充分結合，進而助力推動產業轉型、升級以及新舊動能轉換。因此，協同治理打的既是污染防治攻堅戰，也是產業轉型升級的攻堅戰，更是解決突出環境問題、促進社會和諧的攻堅戰。

（二）整體推進主體功能區定位，優化國土空間布局

《全國主體功能區規劃》在國家層面對城市、鄉村與重點生態功能區分別進行明確定位。各地在明確功能定位的基礎上，結合實際對國土空間進行結構優化，推動經濟社會發展向有限的國土空間要利用效率，避免國土空間無序開發、過度開發，推動綠色生態空間進一步擴大。

珠江三角洲9個地級市區域綠道是主體功能區明確定位、國土空間科學布局的典型案例。早在2012年就率先建成總長約1690公里的區域綠道，既較好地劃分了生態型、郊野型和都市型三種類型的功能定位，又將自然保護區、風景名勝區、歷史古跡與城鄉居住區緊密聯結在一起，推動國土空間布局得到最大優化。2021年，珠三角9個市已基本建成全國首個林城一體、生態宜居、人與自然和諧共生的森林城市群，實現綠色化在經濟、社會、文化等方面的融合發展，充分激活了國土空間的發展活力。

在推動國土空間綠色化方面，習近平總書記親自示范，每年帶領首都各界植樹造林。塞罕壩經過幾代人的努力，已經完全改變過去滿目荒涼、風沙滿天的景象，真正實現了綠樹成蔭，草長鶯飛。通過長期以來堅持不懈的植樹造林活動，從衛星上俯瞰中國國土空間，綠色已經逐漸成為大自然的底色，從美麗中國到美麗鄉村，整體推進主體功能區定位優化國土空間布局的成效已然顯現。

（三）系統性推進山水林田湖草沙系統治理

《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021-2035年）》將全國重要生態系統保護和修復重大工程規劃布局成“三區四帶”。與以往重大工程修復治理不同的是，“三區四帶”的布局極大改變了以往以單類的生態要素為主開展治理的方式，采取以條線為主推進工程的治理模式，將山水林田湖草沙進行一體化保護和修復，開展綜合治理，取得良好的效果。長江經濟帶岸線治理作為運用統籌山水林田湖草沙系統治理的典型案例，自“共抓大保護不搞大開發”的禁令發出后，湖北省宜昌市著眼于“化工圍江”問題，以壯士斷腕的決心，強力推動134家沿江化工企業“關改搬轉”，取締碼頭216個，減少港口岸線42公里，進一步筑牢三峽生態屏障，守護一江碧水東流，向長江大保護交出了一份亮麗的答卷。

三、全過程治理：體現鮮明的統籌協同性

構建和完善生態環境保護制度體系是黨的十九屆四中全會的重要內容，也是生態環境治理能力現代化的基礎性工作。要堅持系統治理、協同治理，破解生態文明制度建設上存在的重復交叉和遺漏缺失并存的問題。

（一）立足治本建立源頭嚴防制度體系

黨中央將建立主體功能區作為治本源頭，重點抓好國土空間的規劃和管制工作。源頭預防是指采取有效措施從源頭上控制污染產生，嚴格控制污染物排放，嚴把環境準入關口，是保護生態環境事半功倍的舉措。［3］結合全國各地不同的自然環境和資源條件，根據全國整體發展規劃及各地具體情況，將國土空間劃分為四個區域，分別是：優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域以及禁止開發區域。在此基礎上，劃定生態紅線確保每一個區域的功能定位都能堅持生態優先。

（二）立足協同建立過程嚴管制度體系

生態環境保護涉及自然資源資產開發、管理的每一個過程。在源頭嚴防的基礎上，針對開發利用過程中出現的損害環境問題，建立起一套約束地方和企業行為的制度體系，是建設生態文明的關鍵之舉。從2016年起，中國開始探索對國土資源、水、礦產、森林、草原、海域海島等自然資源建立有償使用制度，堅持“誰使用誰付費”原則避免在部分地區因公共自然資源無序開發利用造成的“竭澤而漁”和“公地悲劇”等。針對長江水生生物種類急劇減少、長江漁業資源逐年衰落甚至瀕臨枯竭的現實，從2020年開始施行十年禁漁，并且納入“十四五”規劃，從根本上保護長江生態環境和長江生物的多樣性，維護長江生態系統的平衡，給母親河一個休養生息的機會。

只有對自然資源進行科學評估，才能建立自然資源價格機制，從而正常進入交易市場，有償使用制度才會發揮作用，生態補償制度才能落到實處。這一系列過程是環環相扣，協同進行的。協同治理體現在生態補償環節中，東中西部地區之間、流域上下游之間，要通過科學合理的生態補償制度，推動生態產品受益方向生態產品提供方進行付費補償，調動提供方積極性，保障提供方利益，進一步深化細致地開展對重點生態功能區的涵養與保護工作。因此，建立市場化、多元化的生態補償機制，必須從完善自然資源的認定、分類、估價、交易等一系列基礎性制度入手，加強對開發地區、受益地區的引導，實現流域上下游、東中西部重要生態保護區協調發展。

加強對生態環境的保護，還必須堅持節能減排、提質增效齊頭并進。通過實行企事業單位污染物排放總量控制制度，做到增產不增污或增產還減污；探索實行污染物排放許可制度，完善生態環境保護管理體制和資源環境承載能力監測預警機制等，確保自然資源在生產消費的全過程得到嚴格監管。

（三）立足責任建立后果嚴懲制度體系

長期以來，對領導干部履行環保職責、做好環保工作的要求比較泛化、籠統，形成了評議流于形式、法不責眾的局面。建立并實行生態責任終身追究制度，通過“責任清單”進一步明責，則有助于改變這一局面，推動綠色政績考核與生態文明建設考評機制同時發力，把資源消耗、環境保護、生態效益等納入綜合評價體系，使綠色成為干部政績的指揮棒。在此基礎上，建立領導干部生態環境損害“黨政同責、一崗雙責、聯動追責、主體追責、終身追責”責任制，從根本上推動生態環境工作既從源頭得到進一步重視，又在事后得到進一步管理，從而為生態文明建設提供根本保障。

法律制度雖然嚴密，但破壞生態環境的行為卻時常出現。因此，建立生態環境損害賠償及責任追究機制，將環境污染損害賠償制度納入民事基本法、環境基本法、環境單行法等有關法律條款，確保制度與法律相輔相成形成合力，可以使環境執法做到有法可依、執法必嚴。公眾是生態系統鏈條上的重要一環和生態環境保護中不可或缺的一分子，建立健全公眾參與機制不可忽視，能充分調動廣大人民群眾的主動性、創造性，推動廣大公眾發揮主體作用，只有以主人翁的態度真正投入到生態文明建設的方方面面，生態文明建設才會造福人類本身。