制度距離視角下城鄉融合的推進策略研究

郭勁光 張景媛 尹云龍

［摘? 要］黨的二十大報告中強調了鄉村振興對實現全面建設社會主義現代化國家的重要意義，然而打破城鄉區隔依舊是統籌城鄉發展的難題。為此將新制度經濟學中的制度距離引入城鄉融合研究中，分別基于城鄉戶籍制度、土地制度、社會保障制度三個維度開展問題挖掘和原因探討。研究發現，與戶籍制度密切聯系的各項公民權益、城鄉土地權利以及農村社會保障項目的全面性等幾個方面是產生制度距離的主要根源。對此，需要加強政策的頂層設計和引導，解決各個維度中的制度難題，進而加快城鄉融合進程，實現共同富裕。

［關鍵詞］制度距離；城鄉融合；制度環境

［中圖分類號］F321.1? ［文獻標識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2022）12-0050-06

一、引言

新中國成立以來，我國城鄉關系經歷了對立、過渡與融合三個基本階段。新中國成立初期，傳統農業與現代工業并存，傳統農業中的剩余勞動力被現代工業所汲取，國家也形成了城鄉兩策的宏觀政策體系。然而，農村資源大量涌入城市導致工農業失衡，城鄉二元結構形成且城鄉矛盾尖銳。隨著1978年改革開放序幕的拉開，我國城鄉逐漸開始以“城鄉互促、工農互依”為發展路線，城鄉之間的對立關系開始緩和。黨的十六大報告中首次提出了城鄉統籌發展的概念，城鄉一體化目標出現，城鄉關系進入統籌融合階段。［1］2020年，黨的十九屆五中全會指出要全面推進鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。［2］2021年全國兩會進一步指出，實現鄉村振興一直是黨中央重點關注的任務，目前取得了重大成果，一些改革試點和重大計劃也在有序推進。［3］城市與鄉村并不是各自獨立的區域，而是一個互相依賴且融合并進的共同體，城市的飛速發展離不開鄉村的支持，反之，城市也需要為鄉村的建設提供動力。雖然我國在城鄉協調發展以及推進新型城鎮化建設過程中已取得了巨大成就，但黨的二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村，要鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力［4］。當前城市和鄉村之間的發展仍存在差異，城鄉之間的要素流動依舊面臨著城鄉二元體制的障礙，探索如何破除城鄉之間要素流動的制度阻礙是打破城鄉之間壁壘的重要方面。

二、城鄉融合的制度基礎、關系機制及制度距離的引入

（一）城鄉融合的制度基礎

近年來，我國學者針對實現城鄉融合的條件進行了許多探討。趙天娥認為，城鄉關系是生產力發展的產物，隨著生產力水平的提升，資本主義私有制必然會形成對生產力發展的阻礙，首先要廢除資本主義私有制，才能夠改變城鄉分割局面，消除城鄉對立。［5］徐宏蕭認為，生產力發展提供的物質基礎和生產關系變革提供的社會基礎是實現城鄉融合的必要條件，從生產力維度看，大力發展工農業，實現科技進步和不同產業的交叉融合是關鍵；從生產關系維度看，則要消除造成城鄉分離與對立的私有制基礎。［6］馬斌、宋智勇認為，城鄉融合的前提條件是打通城鄉壁壘，實現資源和要素的無縫對接，使農村的勞動力資源、土地資源、人才資源的生產潛能發揮到最大程度。［7］由此可見，我國作為社會主義國家，自改革開放以來一直走中國特色社會主義發展道路，為城鄉關系的融合提供了制度基礎。梁健認為，城鄉治理應最大限度平衡城鄉各類要素資源，遵循自愿原則進行市場資源的集聚，提高資源投入的效率。［8］因此，當前首要任務是盡快打通要素流動通道，最大限度利用農村資源并重視農民的利益訴求，帶動其發展以達到城鄉統籌的目的。

（二）制度環境與城鄉融合的關系機制

制度環境是指以生產、交換和分配為基礎的政治、社會和法律基礎規則。［9］從社會經濟運行和發展的角度來看，將制度環境解釋為一套對約束和引導個人或組織行為選擇起直接或間接作用的基本制度安排。［10］在我國城鄉發展存在差距且不平衡的背景下，解決城鄉問題時必須重視城鄉之間制度環境的差異，明確城鄉各地區間的制度需求，這樣才能更加科學地進行制度安排并合理評價其有效性。在制度環境的作用驅使下，城鄉融合發展具體可分為以下兩種關系機制。

1.制度環境作用下的城市鄉村化。城市鄉村化是指將城市的公共設施服務、教育資源、醫療水平、社會福利、高等人才等農村所缺失的要素，通過制度的制定和執行向農村轉移，以縮小城鄉差距進而達到融合的目的。［10］就目前來看，地處東部沿海發達地區城市帶的農村人口通過第二、三產業就業，城鄉間已無太大差異，而中西部農業型農村地區仍在通過政策、制度進行人才、教育、醫療等資源的引進。在農民不斷進城的現狀下，農村勞動力向城市的涌入造成農村空心化、宅基地閑置等問題，農村的經濟結構和社會結構都在發生變化，因此，應該健全相關制度，解決城市與鄉村資源分配不公平的問題。例如：重慶市大部分區域屬于山區，村民的房屋均建設在坡地上，將農民的宅基地拆除后，土地資源該如何恢復耕種？武漢市黃陂區的耕地大面積處于荒蕪狀態，被拋荒的土地又該以何種方式進行糧食的復耕？換言之，當前有關城鄉融合的制度首先應解決的問題是如何通過制度安排引入農村所不具備的資源，單一地投入建設是不符合當前制度環境的——反而會導致城鄉融合進程處于低效率狀態。

2.制度環境作用下的鄉村城市化。鄉村城市化指的是將城市中所缺失的風土人情、生態環境、綠色健康食品等要素通過制度規范從農村轉向城市，縮小城市與鄉村的邊界與隔閡，進而實現城鄉協調發展。［10］城鄉融合過程，不僅是城市資源向農村單方面地轉移，而且是一個要素雙向流動的過程。當前城市生活節奏的緊湊化以及信息技術的發達程度使得人與人之間的交流和關懷不夠密切，此時就需要制度安排發揮其作用，將農村的風土人情及生活方式適當引入城市。在國內國際雙循環的戰略背景下，可通過電商平臺助力農村的綠色健康食品流向城市，既能夠為農民增加收益，也能讓城市居民享受到原生態食品。可見，在制度的引導下令農村與城市不斷地互動，實現城市與鄉村的要素雙向流動，才能逐步實現城市與農村的融合。

綜合來看，城鄉融合在制度環境的作用下進行，同時城鄉融合變遷的方向也受到制度環境的約束，因此城鄉融合過程中不能忽視制度環境的作用：與制度環境相協調的城鄉融合制度才是具有效率的。反之，當制度安排無法滿足城鄉融合過程中的需求，與城鄉融合進程發生矛盾時，城鄉融合的發展也會對制度環境產生一種反抗力量，即新的制度安排產生的收益大于改變制度環境的成本且大到一定程度時，也會引起制度環境的變遷。也就是說，城鄉融合并不完全受到制度環境的限制，還可以對制度環境產生反作用力，制度環境與城鄉融合是相互作用、相互制約的關系。城鄉融合過程中會不斷出現新的問題，因此需要尋求新的制度或對已有制度進行改革和完善來支撐其發展。

（三）制度距離與城鄉融合研究

制度環境是城鄉關系從對立走向融合的切入點和抓手，在此出發點下引入制度距離有助于進一步剖析和判斷城鄉融合問題。制度距離的概念是Kostova在對國家間差異進行研究時提出的。他認為，制度距離是國家之間在監管、規范和認知制度環境方面的差異，可以用于解釋國家之間制度環境的差異對企業對外投資行為和決策行為的影響。［11］Estrin則認為，制度距離可分為正式與非正式兩種：正式制度距離是指國家之間在法律、規則等約束人們行為規范方面的差異，包括政治、經濟和法律上的距離；非正式制度距離則是指不同國家在道德觀念、文化認同感、社會普遍認同感等方面的差異，包括文化和心理等的距離。［12］學術界所定義的制度距離原本是以國家為基本研究單元的，認為國家內部的制度環境是不存在差異的。但事實上，同一國家不同地區之間尤其是城鄉之間要素流動也存在著顯著的制度鴻溝：制度距離是存在于國家內部的。

然而，城市和農村雖是相對獨立的個體，但在地理空間上的距離并不遠，二者卻采用不同的管理體制和管理制度。制度規定了不同主體如何進行資源配置，同時制度本身也是一種資源。資源分配、獲取、使用、流通的方式體現了制度制定者的目的，并對社會成員的生存狀況、發展條件、活動方式和方向起決定作用。［13］由于鄉村和城鎮在管理制度和管理體制上存在差異，因此它們資源配置的方式也是不同的。地方政府在資源配置上根據農村與城市各自的屬性特征因地制宜設計了不同的制度，這就使得城鄉資源在配置上出現不均等的情況，由此形成了城鄉之間的資源距離。中國自古以來形成的城鄉二元結構是城鄉融合過程中需要解決的一大難題，由于制度設計的不統一而出現的資源配置不均的問題需要通過制度的統合協調設計去改變。目前將制度距離引入城鄉融合發展的研究較少，在中國當前城鄉發展不平衡的背景下，有必要將制度距離這一概念應用到城鄉融合的研究之中，從本質上消除資源配置的不均等，使得資源要素能夠在城鄉之間高效雙向流通，能夠更好地解決城鄉發展不平衡的問題。

三、城鄉制度距離分析及改革方向

（一）戶籍制度距離分析與消解

1.戶籍制度距離分析。目前，我國城鎮戶口與非城鎮戶口界限分明且流動性不足，這種與戶籍捆綁的社會成員劃分使得農村人口與城市人口在現實生活中面臨不平等的問題，城市居民將會獲得更多的公民權益，且相較于農村居民，城市居民可享受更加優質的公共資源。這種以戶籍制度為依據的社會權益分配使得大量農村勞動力涌入城市，傾向于在城市落戶，并與城市居民享有同等待遇。這也使得農村缺乏優秀人才資源和勞動力，因此，戶籍制度的改革是城鄉融合發展的一大關鍵舉措。但是制度改革需要各個利益主體重新整合其利益需求，用新制度取代不合時宜的舊制度，實現利益最大化。我國戶籍制度作為人口管理的基礎制度，其改革也是在符合當代經濟發展狀況的基礎上，各利益主體進行比較和博弈的結果。

近年來，中央和地方政府進行了一系列的探索，雖取得了一定的成果，但在城鄉戶籍制度改革中依舊面臨一定的問題，主要有以下三個方面。第一，戶籍制度不僅是戶口的統一，還是經濟利益、社會福利、教育、醫療等的統一。農民落戶城市就意味著退出村集體，失去土地權益，這使得農民難以抉擇是否進入城市生活。第二，在教育、醫療、就業等方面，仍存在城市居民與外來人口的差異化對待，農村居民進城后難以產生認同感和歸屬感，使原來城鄉二元割裂的狀況轉移到城市內部，形成了新的二元制社會結構。第三，土地制度的改革也影響了戶籍改革的方向，從這一層面看，改革農村土地制度才是解決農民不愿進城問題的根本。但是，目前的土地制度改革比較困難，多方利益難以平衡，土地資產處置問題等使得農民不愿離開家鄉，這些都是戶籍制度變遷之路的阻礙。

2.打破戶籍制度距離的改革策略。為消除城鄉之間戶籍制度距離，可從以下幾方面對戶籍制度進行改革。首先，應重視頂層設計，中央政府對戶籍改革進行總體的頂層設計，而改革的推動則應交由不同的地方政府領導來實現長遠利益和當前利益的協調，避免地方政府一味追求自身的利益訴求，使政府與農民的利益達到一個均衡狀態。其次，戶籍制度改革應將實現均等化的公共服務作為重中之重。一直以來，城市戶口對于農民的吸引力主要是城市戶籍背后的福利與政策。因此，應將戶籍背后的額外權益與戶籍本身剝離，加快公共服務均等化的實現，對不同戶籍的人一視同仁，給予公正公平的發展機會，這才是戶籍制度改革的最終目標。最后，關于土地管理制度，應明確農村土地的使用權和所有權并頒發證書，落實農民土地權益的保護，完善土地流轉制度，減少農民進城落戶的成本，讓農民不再擔心自己的土地問題。

（二）土地制度距離分析與消解

1.土地制度距離分析。土地制度的改革一直是我國的一大難題，改革開放以來我國多次對土地制度進行調整，但是土地產權和土地資源配置不合理的問題仍然沒有得到根本解決。城市的土地所有權歸屬于國家，但農村的土地除由法律規定屬于國家外，所有權歸屬于農民集體，這種城鄉土地權利的不平等是城鄉二元土地制度的最大弊端。《中華人民共和國民法典》中規定，農村土地須首先被國家征用為國家建設用地后才能夠投入使用。［14］同地不同權還表現在宅基地沒有完整的用益物權，農村集體土地所有者與城市國有土地所有者一樣，所有權在其不動產中確立用益物權和擔保權益，但農村集體土地所有者并不擁有在其宅基地上建立完整用益物權和擔保權益的權利。農民也無法通過出租和轉讓宅基地使用權獲得收入的權利，極大地限制了土地資源、勞動力等生產要素在城鄉間的自由流動，這不僅與城鄉統籌發展的目的相悖，更不利于鄉村振興和新型城鎮化建設。因此，要打破城鄉土地制度上的差距，首先要解決的問題是城鄉土地不平等，具體表現為城鄉建設用地的使用權差異。

2.打破土地制度距離的改革策略。為推動城鄉間土地制度的改革，打破城鄉土地制度之間的距離，可從以下幾個方面進行統合推進。首先，使農村土地與國有土地在法律上具有平等地占有、使用、受益以及處置權利。使村集體的土地能夠同國有土地一樣，由開發商競標獲取土地開發權，在極大程度上保障農民土地財產收益權的同時，減輕政府的征地負擔，還可以避免許多由征地拆遷引發的矛盾與沖突事件。其次，積極探索宅基地用益物權應當如何實現，在注重吸收相關試點改革經驗的基礎上，及時修訂相關法律，同時加大宅基地出讓的探索力度，放開宅基地使用權，使農村集體住房建設用地使用權與城市國有住房建設用地使用權在法律上具有同等用益物權。最后，以土地利用目的為標準，根據是否為公共利益需要，可將城鄉土地進行劃分，存量城市土地保持國家所有，如果新增的城市建設用地來自農村并需要征收為國有土地，那么必須是為了公共利益的需要，否則，應通過集體土地依法入市的方式來滿足。

（三）社會保障制度距離分析與消解

1.社會保障制度距離分析。我國社會保障制度從建立開始一直呈現二元格局，城鄉社會保障制度差異比較明顯，農村相關制度的建立均落后于城市，除養老、醫療和低保等基本社會保障措施外，其他類型的社會保障在豐富度和全面性上也落后于城市居民的社會保障項目。隨著新型城鎮化的推進，城鄉社會保障體系逐步融合發展，盡管政府加大了對農村社會保障基金的投入，但城鄉社會保障水平差距依然明顯。在協調性方面，由于不同地區城鄉社會保障制度整合的標準不同，不同地區的管理制度也各有特點，并沒有形成統一的制度形式，戶籍的區分也限制了社會保障在地區之間的轉移，降低了社會保障公平的效率。在持續性方面，農村人口的養老及醫療水平與城市相差極大，如果將這些人員的待遇提高到同城市戶籍人口一致的水平，社會保障項目的覆蓋面、保障力度等都會有不同程度的提高，但在城鄉發展尚未協調的情況下，將會增加地方財政壓力，影響社保基金的可持續性。在法制化方面，由于許多社會保障項目沒有專門的法律法規，各地在整合城鄉社會保障體系的過程中，一般是根據人力資源和社會保障部、民政部等部門發布的文件和計劃，結合當地實際情況制定的，缺乏系統性、規范性和穩定性。此外，農村地區人們的法律意識普遍不高且參保意識弱，很有可能會使得自己的社會保障權益被損害。

2.打破社會保障制度距離的改革策略。首先，加強社會保障體系的管理，以人為本，從人民實際需要出發，將社會保障制度的各項標準措施落實到農民之處，并根據實際情況因地制宜制定出符合當地發展狀況的社會保障制度，優化政府內部的管理模式。同時，還應加強宣傳工作，使得公務人員深刻認識到社會保障制度的重要性，優化管理程序，提高管理效率。其次，應該增加農村社會保障項目，目前城市社會保障項目的數量遠超于農村。一方面，要提高農村社會保障總體水平，加大農村地區社會保障基金投入；另一方面，社會保障制度要充分考慮在城市生活的農村人口，即使他們不能享受城市居民的所有社會保障福利，但適當的政策傾斜保證流動人口的生活質量也是未來社會保障制度有待完善的重要內容。最后，應該采用更多的新技術和新設備，提高社會保障服務的現代化水平。隨著社會保障項目的不斷多樣化，社會保障管理的難度也相應增加，有必要及時更新過時的設備，盡可能使用現代技術，以提高社會保障管理的效率。農村地區的設備資源和信息資源也相對落后，需要加強相關人員各方面的專業素質的提高和先進設備的配置，為健全社會保障體系做出貢獻。另外，農村與城市的公共服務設施也存在較大差異，還要加強農村的公共設施建設，推動公共服務均等化的實現。

除此之外，在促進城鄉融合發展過程中還需要在制度改革中注意以下方面。第一，提高各項制度設置的協調統一度。城鄉融合離不開制度的設計與統合，在戶籍、土地、社會保障等制度的改革變遷過程中，各項制度并不是孤立的，需要進行整體設計，形成相互配套、協調統一的城鄉制度體系。第二，保障參與主體的多元化。將一些專業性制度的制定交由相關專家和智庫專業人士，以保障制度的科學性和有效性。同時，政策涉及大量利益相關者，充分考慮到不同利益主體的利益訴求，滿足其需要，這樣有利于在制度設計時更好地針對城鄉之間的差異進行調整。第三，提升制度評估的科學透明度。在制度的實施過程中進行多次評估來為制度的改進與變遷提供真實可靠的依據。其中評估方法的科學選擇，關系到評估結果的公正性以及評價結果是否有效、合理，有必要注重使用量化方法，提高政策評估的科學性和可參考性。此外，政策評估結果的透明性也是需要關注的問題，評估結果關系到專家學者對經驗與教訓的總結，利益相關者也會根據評估結果將自身需求訴諸相關部門。簡言之，在縮小城鄉制度距離的過程中不能忽視制度的協調統一度、參與主體的多元化以及評估結果，以實現城鄉之間的有效融合。

四、結語

制度距離為理解和研究城鄉發展中所存在的各種問題并尋求解決方略提供了一種有效的視角。城鄉融合應做到雙向流通，而不是單方面地投入和產出，應該做到“城市鄉村化”和“鄉村城市化”共同推進，通過制度規范將城市和鄉村各自獨有的資源、文化等進行雙向流轉。將城市在教育、醫療、經濟、文化資源上的優勢向農村轉移，縮小城市和鄉村在各方面的差距；將農村豐富的勞動力以及生態環境理念和綠色農產品向城市輸入，達到城鄉相互融合的效果。在當前城鄉融合的大背景下，通過探索中國特色的城鄉發展體系，縮小制度距離來拉近城鄉關系，有助于進一步推動城鄉統籌發展，實現鄉村振興。然而，運用制度距離進行城鄉發展的研究不僅要在理論層面進行合理解釋，還要在策略層面尋找到消減制度距離障礙的有效對策和方法，這仍然是一個長期而艱巨的研究過程。

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［14］《中華人民共和國民法典》全文公布［EB/OL］.https：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202006/t20200601_219283.html.

責任編輯? 王? 雨

［基金項目］國家自然科學基金項目“面向農村相對貧困者主體性價值提升的助推機理與政策設計研究”（72274029），主持人郭勁光；國家自然科學基金項目“貧困跨代干預復合架構的機理分析與政策系統設計”（71774027），主持人郭勁光；遼寧“百千萬人才工程”資助項目“相對貧困救助的社會生態系統SEsRPA及福利改進政策研究”，主持人郭勁光。

［作者簡介］郭勁光（1976— ），男，河北唐山人，東北財經大學公共管理學院教授，博士生導師，主要從事公共管理與公共政策研究。

張景媛（1999— ），女，山西太原人，東北財經大學公共管理學院碩士研究生，主要從事公共治理研究。

尹云龍（1992— ），男，遼寧沈陽人，中共遼寧省委黨校講師，主要從事公共管理與公共政策研究。