整合型治理：基層社會治理邏輯與實踐路徑的轉換

秦良芳 徐振華

［摘? 要］進入新時代，中國基層社會治理形態正漸次完成從“聚合”到“整合”的模式轉型。這一深刻轉型有著充分的理論和實踐依據，表現為治理主體的再認、治理目標的延展與治理路徑的重構。優化配置推動治理資源整合、深化改革推動治理體制整合、實化“三治”融合推動治理方法整合、強化科技賦能推動治理工具整合是重構整合型治理模式的重要路徑。

［關鍵詞］基層社會治理；聚合型治理；整合型治理

［中圖分類號］C91? ［文獻標識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2022）12-0064-06

黨的二十大報告將社會治理放在“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”的板塊加以闡述，進一步彰顯了社會治理的重要性。基層社會治理是國家治理體系的重要組成部分，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。隨著社會不斷轉型，基層社會治理的模式也在不斷演進，因此，厘清中國基層社會的治理邏輯，尋求治理模式轉換的理論和實踐依據，明確基層治理新模式的治理主體和治理目標，重構契合基層社會治理實際的基層社會治理實踐進路，具有重要的理論和實踐意義。

一、基層社會治理的兩種研究進路

在現代漢語中，外力主導下的異質性存在的被動聚集稱為聚合，而通過自組織過程與開放性互構及價值厘清、規范協調重新實現的組合則稱為整合。前者側重工具性配伍與功能性互補，忽視深度價值溝通與個別性權益主張；后者則關注自主抉擇基礎上的平等關照、互利共生，更側重現代世界價值與地方傳統精神以及功利訴求與規范認同的貫通融合。進入新時代，中國基層社會治理形態正漸次完成從“聚合”到“整合”的模式轉型。

聚合型治理指的是自上而下取向的多元子系統之間的集結聯動模式。在此模式踐行中，基層社會治理主體受行政力量影響和動員而產生聯動，但是其互動往往是功能性的單向度、機械性互動，僅僅實現了將分散的治理主體依托制度性強制與工具性關聯聚集到一個平臺上，治理主體之間多講功能分工而少講互利合作，缺乏更進一步的雙向價值磋商與多邊權益調和。聚合型治理有三個基本特征：一是單位制度各建，即建制主體各自為政，政出多門，單一的工具性考量壓倒全局性籌謀；二是單位矛盾各治，即集中一方力量，各自應對、調解內在矛盾糾紛，單位中心主義壓倒多元協商共治；三是單位資源各享，即資源主要限于部門內使用，共享稀缺，部門本位主義壓倒公共利益。

整合型治理指的是共享規范協調下的多主體良性聯動模式。在此模式踐行中，基層黨組織全面激活地方活力，統籌全局、協調各方，努力促成多主體深度有機參與，既有分工又有合作，它基于多邊互賴協同，整體推進基層社會良性秩序的維持。整合型治理有三個維度：一是制度共建，即在全員參與、多元協商的基礎上建立更具包容性的公共規范，并基于公共信任遵守及履行契約；二是矛盾共治，即整合多方力量，應對、化解矛盾糾紛，在充分尊重個別權益主張的基礎上疏解價值緊張、凝聚社會力量，實現更具前瞻性的規范統合與目標籌劃；三是資源共享，即在對地方或局部利益訴求保持開放的基礎上，實現資源統籌、集成使用與全局綜觀，避免重復建設與資源內耗。就其相互關系而論，聚合型治理是整合型治理的必經階段和前置形態，整合型治理是聚合型治理的必然趨勢。

二、治理邏輯轉換的主要依據

（一）治理邏輯轉換的理論根據

從“聚合”到“整合”的治理轉型中，習近平新時代中國特色社會主義思想是其最基本的理論根據。黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，中國特色社會主義社會治理理論逐漸形成。［1］在黨的十九屆四中全會上，社會治理被明確定位為國家治理的重要方面。

1.堅持黨的領導成為一種政治自覺、思想自覺和行動自覺。在以強制力為支撐的威權性地方價值逐漸式微的現代社會，細密社會分工割裂了傳統社會的情感紐帶與價值歸屬，但人們仍然需要一個堅實的認同中心來寄托集體情感、延展集體記憶并凸顯集體價值。在基層社會治理的理論演進和實踐轉型過程中，堅持黨的領導已經內化為一種自覺意識。從政治站位看，將黨的領導放在首要位置，是整合型治理的基礎。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。社會治理工作艱巨復雜，只有堅定不移堅持黨的領導，才能成功應對風險挑戰、克服中國式現代化進程中的一切艱難險阻。從指導思想上看，加強和改進黨的領導，是整合型治理的靈魂。在社會治理中，黨的領導核心作用主要體現在：突出“加強”和“改善”，牢牢把握黨領導社會治理的主動權；突出“牽頭”和“抓總”，牢牢把握黨領導社會治理的關鍵環節；突出“制度”和“規范”，牢牢把握黨對社會治理的領導權。［2］從實踐行動來看，強調不斷提高黨領導社會治理的能力，這是整合型治理的關鍵。通過不斷完善黨的執政方式，提升黨的執政水平，鞏固黨的執政地位，特別是發揮基層黨組織在基層社會治理中的優勢，將基層黨組織建設成堅強的戰斗堡壘。

2.秉持“以人民為中心”的理念，將“人民至上”落實到社會運行的方方面面。習近平總書記強調，社會治理的核心是人。這一命題有著十分豐富的內涵：社會治理的對象是人，是對人的服務和治理；社會治理的主體是人，要調動最廣大人民群眾參與的積極性；社會治理的目標是促進人的全面發展和社會的全面進步。堅持以人民為中心，是新時代社會治理的根本政治立場。基層社會治理以增進人民福祉為基本出發點和最終落腳點，并以命運共同體各單元間平等關照、多元聯動為關鍵理念來促進人與自然的和解、人與人的和解以及矛盾沖突的調和，從而為國計民生的持續改善奠定最恒久穩定的基礎。群眾之事無小事，基層社會治理從社會運行的微觀層面入手，不斷夯實黨的基層組織，厚植黨的執政之基，以服務人民群眾的實踐推動國家治理體系和治理能力現代化。

3.強調打造“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體。社會治理由過去單一的“政府有責”向“人人有責”“人人盡責”轉變［3］，向更加公平的享有轉變。以建設社會治理共同體促進人民群眾社會參與、保障參與的權利和義務，實現更有機的社會團結［4］，以此解決社會生活中的各類問題，這其實是將更加積極開放的治理形態引入基層社會治理實踐，以激活社會的自組織能力與社會行動者的參與熱情，倡導所有的社會成員共同參與，并以最低管理成本保持社會的自我修復、自我維持與自我更替，增強社會發展活力，提升社會治理效能，實現基層社會的持久和諧，并以此為基礎維護國家安全和社會穩定。

（二）治理邏輯轉換的實踐依據

聚合型治理模式在基層治理實踐過程中面臨著諸多現實難題，而如何化解這些難題正是推進其向整合型治理模式轉型的實踐依據。最基本的實踐依據主要包括以下幾方面。

1.科學技術正在重塑社會生活。互聯網技術的廣泛應用，為多元介入與有效溝通創造了開放性機會與空間，基層社會呈現出扁平化治理的特征。統一數據平臺、統一服務管理的形成正在打破過去的單元間信息分隔與溝通障礙，尤其是大數據的發展和智能感知服務的出現，更推動了政府組織形態的深刻轉型及流程優化，也使得社會組織形式和居民生活方式發生了急劇變革。人類社會的物理空間與信息空間不斷融合，人民群眾獲取信息的渠道越來越多元、開放，治理的透明程度不斷提高，促進了社會成員之間的互動、聯動，提升了整體社會學習的能力，給基層社會治理提出了新的更高要求。

2.公共規范的建立成為時代需求。新時代背景下，更具超越性的公共規范的建立已然成為基層社會治理煩瑣復雜工作的重中之重。無論是公共服務、公共管理還是公共安全，都是“公共”問題，這就意味著其應對必然牽涉到很多部門以及極為復雜的主體和客體關聯。因此，其制度安排和組織架構的運作邏輯就不能再是疏離、對抗與自我中心式的單元保護，而必須基于妥協與商討基礎上的有效合作和“相向規制”來建立公共規范。既然是“公共”規范，其制定就必然超越個體、部門、地域等的限制，在順應社會發展規律的基礎上，遵循法律法規的要求，注重倫理道德的規約，提升群眾的社會責任意識，以此全面提高公共治理水平。

3.治理合力的形成成為時代必然。二元對立與單元隔離取向下的“分而治之”理念與多頭治理實踐增加了部門間溝通協調的困難，與此同時，資源的垂直流動模式與子系統的自我保護取向導致了重復投入與信息遲滯，加大了統籌難度與規劃誤差。既有可能因為權責交叉而相互推諉，也有可能因為邊界不清而出現治理盲區，“多頭管”變成“都不管”，形成投入大、產出少、浪費多、人浮于事、矛盾堆積的無效治理，導致治理失靈。只有整合型治理才能打破分散治理、聚合治理的壁壘，通過中國共產黨的堅強領導加強對治理資源、治理體制、治理方法、治理工具的整合，實現多元合作與互利。

4.提高群眾參與度成為基層工作的重中之重。聚合型治理模式下過于頻繁且不可預期的行政干預導致群眾參與意愿降低。基層社會地方性價值占據重要地位，且任務指令與完成上級考核目標占據了基層工作的大量時間和精力，而本該由其及時完成的公共服務反而排在了次要位置，這種“行政干預主義”［5］的基層社會治理既使得基層社會治理工作者們疲于應付、苦不堪言，更脫離群眾需求，貶抑群眾參與，降低社會信任，導致民眾疏離甚至漠視公共事務。而整合型治理強調基于平等互利格局而生發的創造性智慧與自組織力量的有效發揮，重視群眾的集體智慧和力量，強調人民群眾的普遍、深度參與。

三、治理邏輯轉換的前提與根本

（一）治理邏輯轉換的前提：一軸多元的主體再認

整合型治理意味著治理主體再認。在此治理邏輯中，黨的領導是不可動搖的主軸，政府是制定規則的元治理主體［6］，市場主體、社會組織和公眾是多元治理結構的協同主體和參與主體。作為中國特色的社會治理架構，整合型治理將黨的領導與多元主體共同治理理念有機結合，在深度拓展主體邊界的基礎上，將循序漸進、商討共濟、和合大同等中國傳統處世哲學與治世智慧融匯其間，達到了以最小的治理成本獲得最高效持久的社會治理效果的預期目標。具體而言其基本內容包括以下兩個方面。

1.以黨的領導為“軸”來凝聚共識。在基層社會治理中，黨的領導是堅定價值認同、鑄就宗旨信仰與強化群體情感歸屬的核心。黨與時俱進，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力來積極應對國家現代化進程中的諸多矛盾，并依托、吸納現代社會治理理論來不斷優化基層社會治理路徑，增強黨對社會的全方位“整合力”［7］，發揮政黨“組織嵌入者”“多元利益協調與整合者”“公共事務治理參與的倡導者”“文化價值觀的引領者”［8］130的重要作用。

2.鼓勵多元主體共同參與基層社會治理實踐。在堅持黨的領導的基本前提之下，保障所有社會成員無差別無障礙地平等參與治理。政府通過資源、組織、管理下沉的方式嵌入社會網絡之中，通過制定規則保障不同治理機制與規制的兼容性和凝聚力，保證各個治理主體之間細密分工、積極參與、平等對話、廣泛合作，實現整個社會的機構制度完整。以企業為代表的市場主體擁有技術、資金、人才等方面的優勢，同時要履行服務社會、反哺社會的責任。社會組織是專門提供專業社會服務的機構，能夠有效促進社會公平正義。人民群眾是基層社會治理最重要的參與主體，基層通過開展廣泛的群眾自治，最大限度激發人民群眾創造活力，讓群眾自己的事情自己說了算。

（二）治理邏輯轉換的根本：互利共生的目標延展

在整合型治理模式中，各社會子系統的分工不是基于淺近的工具性權衡及短時段的經濟利益考量，而更多的是基于以互利共生為終極目標的價值商討及規范共建。在這一核心價值指引下的社會治理將最大限度打破簡單、武斷的二元價值對立，始終以民主、文明、法治等現代規范為核心行動指南，以積極建設、寬容對話、廣泛合作為基本實踐形式，從而建構起既有共同價值目標又有健全民主參與機制與多元政治協商形式的國家治理新形態。

1.多元參與不是零和博弈而是合作共贏。以黨的領導整合市場主體、社會組織、人民群眾的力量，多元主體以共同體成員的方式組織起來［9］，形成互利共生、合作共治的向心力。各個治理主體發揮自身優勢通力合作、揚長避短，形成強大合力。與此同時，也要關注不同治理主體代表的不同利益群體、擁有的不同利益訴求，在追求總體目標一致的基礎上，盡量滿足其個性化訴求，讓不同的參與主體都能夠在合作共治的基礎上找到自身發展空間，形成良性循環，讓基層社會治理更加公平、更可持續、更為安全。

2.民主協商不是宣傳口號而是實際行動。整合型治理模式中，民主協商平臺的搭建與運行是非常重要的環節。整合型治理以強有力的措施拓展基層的民主渠道，并對協商主題、內容確定、參與主體、協商形式、協商結果發布以及落實等進行規范，建章立制。在此基礎上開辟線上協商的網絡空間和線下協商實體空間，為民主協商提供基本場域，讓廣大群眾“有地方說話”。同時廣泛鏈接資源保障協商結果的落地落實，形成完整閉環，讓廣大群眾“說了不白說”。以民主協商賦權增能，達成行動主體之間廣泛接受的共識，互惠合作，促進公共利益最大化。

3.活力與秩序不是此消彼長而是動態平衡。整合型治理模式中，在中國共產黨的堅強領導下，能夠充分發揮中國特色社會主義制度的優勢，形成一個橫向到邊、縱向到底、縱橫交錯的基層社會治理網絡。以橫向到邊促進部門之間的整體協同和多邊聯動，以縱向到底推動各項治理資源的下沉，以縱橫交錯填補治理的空白區，推動政府治理同市場調節、社會調節、居民自治良性互動，充分發揮基層自組織的重要作用，尊重人民主體地位和創造精神，激發不同主體的創造活力，促進社會持續健康發展。整合型治理模式之下，對社會秩序的追求不以抑制社會活力與創造力為代價，對社會活力的追求不以破壞社會秩序為底線［10］，要保持二者之間的動態平衡。

四、整合型治理模式的路徑重構

（一）優化配置推動治理資源整合

整合基層社會人才流轉網。黨的二十大報告指出，人才是第一資源。在基層社會“人才”更是社會權威性資源［11］14，是實現基層社會有機聯動的關鍵。一是要加大專業人才引進力度。加強人才需求側與供給側的有效對接，讓治理人才的專業化培養與基層實際相銜接，確保基層“引得到人”。地方實踐中探索的“崗編分離”［12］，能夠有效保障基層“留得住人”，值得研究借鑒。二是要加強本土人才培養力度。增強社會工作者的專業化理念和意識，將基層治理工作作為一項專業技術來實現成長和突破，打破目前低水平同質化競爭的局面，讓這些“社會醫生”能夠在專業服務上深耕細作，提升專業化程度，為實現整合型治理奠定基礎。三是要做實“雙報到、雙報告”。讓更多的政府部門、更多的黨員干部參與到基層社會治理的實踐中，調動他們投身基層社會治理的實踐，發揮其鏈接資源、解決問題的能力，為基層社會治理凝聚更廣泛的人才力量。

整合基層社會治理資金配置網。著力加大對基層社會治理資金的全面監督，減少“錢少事多”的矛盾，充分整合資金配置網。一是完善符合經濟發展和治理需要的對區（縣）轉移支付機制，依法依規賦予街道（鄉鎮）更多財政預算資金使用自主權。特別是街道作為上級政府的派出機構，不具備獨立財權，且面臨著使用經費項目多、金額小、申請周期長等實際困難，亟須提高經費使用自主權。二是健全社區（村）經費保障及正常增長機制，嚴格實行“權隨責走、費隨事轉、事費配套”的制度，要切實做到人財事相配套。

整合基層社會治理的各類信息資源網。網基層社會必須建立完備的信息流通網絡，對各類信息進行較為完備的搜集、處理與傳布，消除諸多因信息失真及信息阻障與流通滯后等帶來的負面影響，實現信息本身的物盡其用，使信息效用最大化。［13］尤其自新冠肺炎疫情防控以來，對防疫、抗疫信息的統一采集、及時發布和科學使用大大消解了不必要的誤解與猜疑，為社會信任與政治信任的增進、夯實提供了可資借鑒的示范。

（二）深化改革推動治理體制整合

現行基層社會治理體制存在嚴重的權責不對等的情況，“向上集權、向下分責”的“壓力型體制”由來已久。［14］27-28權力在運行中還通過傳導壓力，責任層層加碼，導致基層作為壓力的最后承接者，往往不堪重負。一是轉變政府角色。政府作為基層社會治理實踐的主要組織者，應當著力增強平等觀念、公開意識和包容態度［15］，弱化行政功能，增強自治功能，并以政策激勵、包容差異等策略，增強主體的責任意識，促進多元主體間資源互補的積極性［16］，發揮整合型治理模式的主導者、推動者的重要作用。二是深化街道體制改革。通過推動重心下移、賦權屬地管理、適度位移權力來提升治理效能。［17］三是深化社區體制改革。通過信息化支撐的社區“扁平化”管理，賦予基層社區更大的自主權。依托統一治理聯動平臺、信息共享系統及城市網格化的建設，凝聚治理合力，放大治理效應。

（三）實化“三治”融合推動治理方法整合

在整合型治理模式中，自治法治德治三者密切關聯，你中有我、我中有你，達到了兼施共濟的效果。一是通過廣泛自治增強活力。完善基層群眾自治制度，保障群眾參與公共事務的權利，通過線上與線下相結合、請上來和走下去相結合、集思廣益和重點吸納相結合等有效形式，讓這項基本政治制度得到落實。在此基礎上引導群眾對普遍關注的公共問題進行探討并付諸行動，培養群眾的社會參與意識和社會參與能力，并逐步內化為一種社會自覺。二是依托健全法治強化保障。以村規民約、社區公約為抓手，以短期激勵培養長期習慣，以外部約束催生內生動力，引導人民群眾做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。［18］35公共法律服務網絡進一步向基層延伸，在群眾中形成學法、知法、守法、懂法、用法的良好氛圍，以法治促善治。三是高揚共享規范以德治樹正氣。以德治為柔性手段，弘揚傳統文化中的德治基因；以社會主義核心價值觀來高揚正氣，以普遍認可的公序良俗潛移默化地影響、約束、規范和引導人們的思想和行動，以社會賢達引領風尚。

（四）強化科技賦能推動治理工具整合

治理工具是治理主體為完成治理任務和實現治理目標而使用的方法、技術、策略等的集合。［19］隨著時代的發展變遷，科學技術逐漸成為整合治理工具的重要手段。

一是運用大數據、云計算等現代科技逐步消除基層社會治理中的各種不確定性。建立起既涵蓋各個治理主體又能實時更新的基礎數據庫，打破部門之間的數據壁壘，并通過信息注入、關聯互動、交互分析進行數據整合，以數據作為整合型治理模式前端預測、合理干預、有效監管、科學評估的重要依據。二是線上平臺和線下服務的有機聯動。將線上職責整合與線下部門分工對應協調，加強平臺與職能部門之間的互動，不僅線上數據運行要流暢，線下政府之間也要加強協同。［20］在基層治理實踐過程中，不能將智能化治理簡單地理解為“建平臺”，更重要的是建立平臺之后運用平臺整合功能，切實提高科技的支撐能力。三是加強技術學習與防范技術俘獲的平衡。依靠科學技術的發展，基層治理不斷科學化、精細化、智能化，但是，也不能無條件崇拜技術、盲從技術，因為對技術的應用既可能提升治理績效，也可能造成新的治理問題，并非簡單的線性關系。［21］在基層治理實踐中，既要以科學技術推進治理工具的整合，也要“防范過度依賴技術帶來的技術俘獲倫理以及技術替代價值的風險”［19］。

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責任編輯? 魏亞男

［基金項目］國家社科基金項目“共建共治共享視角下縣域社會治理現代化路徑研究”（18BZZ003），主持人陳麗華；中共遼寧省委黨校校（院）級重大省情調研基金項目“重大突發事件中的社會矛盾預警機制優化研究”，主持人徐振華；中共宜昌市委黨校校內重點課題“社會組織在服務基層社會治理中的現實之困與應對之策”，主持人秦良芳。

［作者簡介］秦良芳（1990—? ），女，土家族，湖北宜昌人，中共宜昌市委黨校文史教研室講師，碩士，主要從事基層社會治理研究。

徐振華（1981—? ），男，滿族，內蒙古察右中旗人，中共遼寧省委黨校領導科學教研部副主任、教授，博士，主要從事政府治理、領導學和政治哲學研究。