耕地保護制度的相關思考

董曉博

（鐵嶺市自然資源事務服務中心，遼寧 鐵嶺 112000）

1 前言

土地是發展的基礎，更是保證民生的根本，是創造財富的基石，土地問題與國家安全息息相關，關系到國家糧食安全與社會經濟發展，更關系到國家的長遠穩定，由此可見，耕地保護工作是關系到我國國家存亡的重要內容，需要所有人長期堅持，正所謂國家興亡、匹夫有責，作為國家的一份子，必須思考耕地保護工作的有效開展途徑，集思廣益，對我們僅存的耕地資源進行保護與合理的規劃，充分開發耕地資源，確保耕地資源的最大化利用，從而實現對經濟發展與國家強盛的促進作用。

2 耕地保護制度的現狀分析

2.1 耕地用途管制制度

隨著我國城鎮化建設的深入，我國耕地數量越來越少，經濟建設與工業建設對耕地面積大量占用，同時調整農業生產結構也會占用耕地面積?；诖耍顬橹匾母乇Ｗo方式就是嚴格管制耕地用途，尤其是要限制耕地向非耕地轉變的行為。首先，國家在耕地保護制度中對耕地用途管制進行了嚴格規定，國家會對我國土地進行總體的利用規劃，并對可以占用進行建設的耕地區域進行明確限定。其次，在總體土地規劃的基礎上，每年度會對耕地建設進行計劃，嚴格控制經濟建設占用耕地的面積和數量。最后，對耕地向建設用地轉化的行為要進行嚴格審批，至少要上報至省級人民政府批準。

2.2 耕地占用補償制度

土地管理法中明確規定，如果批準非農業建設項目占用耕地面積，必須嚴格按照批準的位置和面積進行占用，同時應當遵循占多少、補多少的基本原則，由經過批準的耕地開發人員作為第一責任人，開發出與耕地質量與數量一致的項目用地。如果開墾的耕地并不能實現預期的要求，則應當按照各級人民政府的規定繳納符合標準的開墾費用，并將這部分資金作為專項資金，用于耕地開墾。

2.3 基本農田保護制度

基本農田指的是根據國家人口數量、經濟水平以及社會大眾對農產品的需求對建設用地及耕地面積劃分進行預測，從而明確地需要保留耕地且重點保護的農田。土地管理法中明確規定，任何單位以及個人不得以任何理由在未經過國務院批準的前提下占用基本農田。

2.4 退耕補貼制度

農用耕地可能會因為各種各樣的問題退耕，包括生態建設退耕以及災害影響退耕等等，國家為了將這部分無法用于耕種的耕地進行有效利用，會將耕地進行收繳，并將其在有償使用產生的收益補貼一部分給退耕較多的省市。

3 耕地保護中存在的諸多問題

3.1 保護耕地的行為與決策存在局限性

現階段，我國采用的耕地保護決策與制度上基本上還是對計劃經濟年代的模式進行延續，認為耕地保護的主要目的仍舊局限在解決我國土地資源緊缺問題上，因此，耕地保護工作主要圍繞兩個思路開展，分別是吃飯和建設。在這個大方向上，誕生了與耕地保護相關聯的種種制度與舉措，例如土地規劃政策、占補平衡等等。我們不能否認這些土地保護政策的效果，但是我們也必須承認，這些舉措并不能有效遏制政府在耕地保護過程中產生的違法行為，甚至還容易出現各種問題，例如水土嚴重流失、投入產出比例失衡以及荒漠化問題加重等等。

3.2 未完全建立耕地保護目標體系

我國現階段已經初步建立了耕地保護目標體系，但是這個體系并不完善，主要以《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》為基礎。但是長期以來的考核都以GDP作為核心，地方政府為了實現更高的GDP目標，導致現有的考核體系并不再適用，明顯缺少對耕地保護因素的考核，導致出現粗放的耕地利用現象，不僅有大量的經濟、工業建設項目占用耕地面積，還存在退耕還林情況，難以落實耕地保護制度，由此可見，我國面臨的耕地保護任務仍舊十分艱難。

3.3 缺乏科學的耕地保護規劃

我國一直以來都是工業大國，盲目地追求工業發展成了我國各個地區的普遍狀態，無論是發達地區還是不發達地區，都沒有制定科學的耕地保護規劃，更沒有考慮到耕地保護規劃科學性的重要意義。目前我國地方財政的來源較為有效，缺乏完善的財政轉移制度。也就是說，不發達地區與發達地區之間無法實現成果共享與資源共享，想要發展工業就必須依靠自身向工業化方向邁進，這樣做只會產生諸多弊端，包括產業結構層次低以及區域內的惡性競爭，不僅浪費資金，更浪費了大量的土地資源。缺乏科學的耕地保護規劃直接影響著土地的合理利用，導致土地規劃與其他建設規劃相違背，無法順利銜接。

3.4 缺乏有效的土壤污染治理措施

根據有關資料內容分析，近些年我國正面臨著嚴重的耕地質量下降問題，可以將耕地質量下降問題的主要表現形式概括為四個方面，分別是嚴重的水土流失、耕地沙化嚴重、污染嚴重以及過分的掠奪式土地開發。

3.5 存在違法占用耕地行為

目前仍舊存在違法占用耕地的行為，首先，城鎮化建設、工業化建設都離不開工程項目的支持，重大工程項目占地的面積也更大，占用的土地區域涉及的因素與土地類型多樣，在項目審批過程中需要多個環節，例如申請林地占用許可、進行環境評估、規劃修改等等，這些流程需要耗費大量的時間，更是難以實現耕地占補平衡，部分工程項目因工期緊張，為了便于開展建設工作，導致容易出現程序性違法問題。其次，受到自然環境以及地質地貌帶來的影響，地方政府在建設線性工程項目時難免會占用到基本農田區域，但該工程可能并不符合允許占用基本農田的建設范圍，工程建設只能擱置，或者采用違法手段進行修建。最后是我國農村等偏遠地區的公民法律意識薄弱，尤其是依法用地方面的法律意識薄弱，很少有村民會按照宅基地流程審批用地行為，同時基層執法力度較低，很難第一時間發現違法占用耕地的行為，更無法起到震懾村民的效果。

3.6 缺乏完善的耕地保護監管體系

我國更需要對耕地保護管理體系進行完善，首先我國在耕地保護制度以及相關的標準制定上存在漏洞，沒有詳細的規定非法占用農用地以及耕作層破壞的界定標準，地方政府監管工作因缺乏明確的依據導致效果不佳。其次，針對新興產業的占用農用地行為的監管力度較低，同時仍沒有找到一個有效的解決方案。最后未建立一個完善的耕地保護聯合監管體系，地方政府與農業部門工作脫離，未對職責進行明確劃分，甚至管理理念大相徑庭。

4 耕地保護制度的合理建議

4.1 建立健全的耕地保護法律體系

首先，法律和制度是一切工作開展的基礎，要建立健全的耕地保護法律體系，從修訂法律法規入手，對現有的耕地保護制度進行逐條分析與完善，補充缺失的法律法規條款。將耕地保護工作開展的眼光放長遠，不再局限于耕地保護的數量上，而是要關注耕地保護的力度和質量。在耕地保護制度中增加與土壤污染防治相關的規定條款，將耕地保護的數量與質量放在相同重要的位置上，為日后開展耕地保護工作奠定法律保障。在我國耕地保護工作落實的過程中，隨著實踐過程的深入，耕地保護相關的法律法規都得到了不斷的發展與完善，耕地保護制度對我國整體發展與糧食安全等各個方面都有著重要的意義。耕地保護制度的出臺對我國耕地資源保護工作進行了保證，更為糧食安全工作奠定了制度基礎。耕地保護法律體系主要包含幾個方面的內容，例如從宏觀角度對耕地利用年度、季度規劃進行明確，落實永久性基本農田范圍，并將基本農田保護作為土地規劃統籌的切入點，其次，要嚴格落實耕地保護制度的改革與創新工作，構建一個完整的政策制度體系，尤其是要對耕地占補平衡政策進行優化調整，快速解決存在于城鎮化建設發展與土地資源利用之間的矛盾問題。通過采用增存掛鉤政策大力推動耕地保護的高質量開展，優化我國國土土地利用布局情況，從根本上提升耕地利用效率。

4.2 嚴格落實土地總體規劃

嚴格落實土地總體規劃的重點就在于對土地規模進行嚴格控制，確保盡量不減少耕地總面積，嚴格把控城市建設占用耕地的規模，避免因土地建設導致耕地面積大幅度下降的問題出現。在規劃城市建設用地范圍及規模時，必須符合國家相關標準的規定，并盡可能高效利用現有土地面積，盡量減少對耕地面積及農用地的占用。在對城鎮建設與農業建設進行整體規劃時，應充分考慮國家總體土地規劃，確保各級土地規劃的良好銜接。同時，對土地建設進行總體規劃，不得突破土地總體規劃對城市及耕地等土地的劃分范圍。

4.3 加大耕地保護工作執行力度

加大耕地保護工作執行力度的基礎就是嚴格落實基本農田保護要求，主要通過以下五個方面實現符合基本農田的保護：首先，不得對除國家規定之外的重點項目外其他建設占用基本農田，也就是說，基本農田是保證耕地面積的基礎，除極特殊情況外無任何理由可以占用。其次，具有良好耕作條件的基本農田嚴禁被劃分為退耕還林以及生態建設范圍內，不能違反我國整體土地利用規劃，不得隨意以各種理由減少基本農田面積。第三是嚴禁利用基本農田開展植樹造林，更不能利用基本農田發展林業與種植業。第四是不準利用基本農田進行農業結構的調整，更不允許出現一切可能對耕作層產生破壞的生產活動與經營活動。最后是嚴禁利用基本農田建設綠色設施，例如綠色隔離帶以及綠色通道。不僅如此，加大耕地保護工作執行力度的有效途徑還有對基本農田保護監管制度的強化，隨著信息技術水平的不斷提升，衛星遙感監測技術在各行各業都得到了良好的發展，有利于提升土地整體耕地質量，并監控耕地向其他類型用地轉換的行為。如果發現非法利用基本農田的行為，嚴格執行誰破壞農田，誰進行復墾的基本原則，加大耕地復墾工作力度，維持基本農田數量及面積的長期穩定，有效提升基本農田耕地質量。

4.4 保護耕地，有效節約集約用地

落實耕地保護制度，守住耕地面積紅線，有效實現集約用地的節約。在保護耕地時應當遵循四個基本原則，分別是嚴控增量、管住總量、節約集約以及盤活存量。在這四個原則的基礎上，對現階段閑置的土地進行充分開發與利用，從而提升土地總體利用效率，在保證耕地面積的同時為必要的工程建設用地提供保障作用。應當從宏觀角度出發，建立完善的集約用地節約標準與建設體系，對土地管理制度進行充分落實，宏觀調控土地管理相關政策。對建設用地使用耕地面積的有償使用費進行調整提升，從而確保建設用地利用最大化，通過提升城鎮建設土地使用稅，發揮市場經濟及資源配置在耕地保護工作中起到的基礎性作用。

4.5 通過先進的技術手段提高耕地保護質量

耕地保護工作主要分為兩個部分，分別是質量保護與數量保護，如果說耕地數量難以增加，而且農業產品的數量已經確定，那么耕地質量在一定程度上直接決定著耕地的數量，如果耕地質量高，則耕地數量會隨之下降，對農業生產的發展有著重要作用。通過先進的技術手段提高耕地保護質量可以主要利用四個方向進行，首先是防止出現水土流失問題，其次是避免出現嚴重的耕地鹽堿化現狀，第三是防止因經濟活動等各項因素造成耕地污染，最后是對耕作層進行保護。

4.6 對耕種層破壞及農用地標準進行明確

首先應當明確耕種層破壞標準進行明確，將達到破壞程度的指標進行規定，從耕地區域糧食生產能力、耕作層完整性以及自然屬性等角度出發，對耕作層的破壞情況進行衡量，在為正確執法提供依據的基礎上避免出現一刀切行為。其次應當根據建設項目的實際情況，明確用地面積，并將各類建設項目允許占用最大耕地面積的標準進行細化。同時要積極研究學習農業用地建設商業的經典案例，強化耕地保護意識。最后是要完善農用地占用的標準，最后要明確占用農用地的標準，聯合各個相關部門的優勢，制定完善的劃分標準，減少占用農用地行為的發生，提升農用地效率。

5 結語

綜上所述，耕地保護制度的落實與完善是我國未來發展的重中之重，土地是發展的根本，更是保證人民生活的基礎條件?，F階段耕地保護制度的落實仍舊存在諸多問題需要解決，只有發現存在于其中的弊端，提出對耕地保護制度的合理建議，才能提高耕地保護工作質量，減少非法占用農用地與基本農田的行為發生，同時促進耕地的最大化利用，發揮耕地的重要作用。