生態環境“微治理”體系觸發邏輯及政策引導機制*

許昌學院商學院 李慧

進入新時代，世界面臨著百年未有之大變局，國際社會中政治經濟秩序的不確定性與不穩定性問題突出，全球治理呈現出前所未有的脫序狀態，治理失靈日益凸顯，時代發展對各國執政黨提出了超越當前經濟和政治系統所具有格局與適應能力的挑戰。全球范圍內不斷涌現出的連通性、突發性、非線性、遠程耦合性問題為治理復合系統的研究與發展提供了基礎。這也預示著，未來新的問題將多發于國際公共性危機并對人類時空造成持續性的影響，這種演變趨勢將使得當前許多世界核心問題退出歷史主流位置，同時，引領人們將注意力更多聚焦于社會治理戰略層面的創新性思考。其中，毫無疑問的是，在“2016—2030”年聯合國可持續發展目標中，生態環境問題成為全球復合治理系統中符合大部分人類利益目標的重要關切點。

任何理論都緣起于對所處時代的深刻認知，并經過實踐的錘煉和時間的滌蕩才使其熠熠生輝。正如馬克思所述：“任何真正的哲學都是自己時代精神的精華！”[1]在20世紀末期，在學界與政界中治理理論逐漸興起，并從善治和服務型政府等不同角度賦予該理論內涵和外延上的拓展，使其在政府職能層面區別于傳統的統治與管理，將治理目標由規制型轉向服務型，更加符合時代發展趨勢與人類文明認知。治理的內涵是以制度的設置引導集體行動朝向預期結果，而避免走向眾所不欲的結果[2]。該治理理論核心在于執政過程中公眾的普遍參與，蘊含了個人目標同集體目標相一致的基本條件，最終落實到制度性安排與其要解決的問題相配適這一關鍵著力點。而此前，習近平總書記在十九屆四中全會明確指出：加快推進環境治理能力現代化；構建基層社會治理新格局，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。一系列行動指南為破解全球復合治理系統困境提供了具有中國特色的智慧良方。近年來，中國在應對全球環境問題上展現出一個負責任的大國之擔當，更是取得了一些根本性的成就，但是，要想在環境、經濟與政治可行性之間達成長效動態平衡，實現國家治理現代化的戰略愿景，我國仍需不斷推進與深化環境治理現代化體系的改革與創新。

一、我國生態環境“微治理”觸發邏輯

經濟社會發展過程中衍生的生態環境問題具有不同的類屬特征，大體包括全國性或區域性的重大環境問題、企業發展中的環境問題以及發生在普通公眾生活過程中的“小”環境問題等。抓實抓牢全國性或區域性重大環境問題治理及企業環境行為治理這個“牛鼻子”是關系到我國生態環境治理的全局性問題；居民生活過程中的“小”環境問題犄角旮旯，具有對象“微”及治理過程“微”等重要特點，它亦是中國之治的重要內容。“小”環境問題之治可以“集微勝為大勝”，對我國生態環境治理大局的影響不可小覷。進一步，我國廣大農村的“小”環境問題和城市社區的“小”環境問題，在類別、治理方法及組織形式等方面又具有不同特質。所以，“小”環境問題之治亦可以區分為鄉村生態環境“微治理”和城市社區生態環境“微治理”兩大類型。本文定位于城市生態環境“微治理”的精準研究。

從角色理論看，本文認為普通公眾與環境治理的關系可以分為兩個層面，一是全國性或區域性的重大環境問題以及企業發展中的環境問題需要公眾參與治理；二是發生在普通公眾生活過程中的“小”環境問題需要公眾（主角）治理。這里有兩句話（本質上看包含角色期待問題）需要我們體認：第一句，居民治理生態環境；第二句，居民參與治理生態環境。第一句話表達了居民是主語，環境是賓語，強調了作用于客體（環境）的所有行動者是居民（主體）；居民治理生態環境確實需要組織與引導，在這里，作為組織者與引導者的政府或其他團體回歸為社會服務之角色，還政于民，充分體現了人民群眾是歷史的創造者的戰略思維。第二句話表達了居民只是作用于環境（客體）的行動參與者，在這里，居民參與做狀語，隱含了政府或其他團體是行動主體角色；在紛繁復雜的社會實踐中，居民在某些情況下極有可能淪為被“裹挾”者，無法表達居民治理鄉村生態環境的主體作用。過往研究文獻類似于第一句話的探討鮮有報道。關于第二句話的研究已碩果累累。公眾參與環境治理是指公眾有權通過一定程序和途徑參與環境保護活動并使得該活動可以保障公眾的切身利益[1]。隨著我國環境赤字加劇，迫切要求將普通公眾等外部主體納入其中以滿足環境治理要求，公眾參與環境治理逐漸受到廣泛關注[2]。2015年《環境保護公眾參與辦法》使公眾（環境公民、環境市民和環境消費者）的身份得以明確，使得普通公眾參與環境保護活動有了法律依據[3]。公眾參與環境治理對于我國的民主、政治和經濟均具有深遠意義。例如，民主就是多數人參與環境治理的結果；我國環境問題犄角旮旯，較于其他的環境治理工具，只有公眾參與才能降低環境治理成本[4]。公眾參與作為環境治理第三方力量，其環境行動有助于補充國家或政府環境治理能力的不足，維護公眾環境權利，提高環境治理的成效[5]。一些地區公眾參與環境治理模式十分成熟，在環境治理實踐中自發形成“自下而上”公眾推動模式，凸顯公眾作為環境利益相關者權利和義務的統一性。探尋我國生態環境治理發生發展的歷史進程，普通公眾自覺參與生態環境治理的實踐并不多見，大致包括環境問題信訪（例如與近鄰污染型項目的抗爭活動）、環境公益訴訟、自發性環境保護（例如貴州李淑彬老人的“植樹近三百公頃，把風沙四起變成青山綠水”，在2016年3月被評為全國“老有所為”先進典型）等。這種自發性公眾參與局面正是目前我國生態環境治理實踐所缺乏的力量。

梳理更多關于第二句話的研究后認為，普通公眾參與環境治理的探討已引起學界高度重視，但較多留痕于理論框架，鮮有從社會復合治理系統進行本土化研究。但有關第二句話的研究為第一句話的關于普通居民必須成為生態環境“微治理”主體的探討提供了很好的研究視角、思路和方法。目前，我國城市生態環境治理處于以政府為主導的“自上而下”運行式治理模式。該模式下的基層治理層面“內卷化”嚴重，使得環境治理程序與過程嚴謹有序，但效率甚低，成了“扎扎實實走過場”的活動。基層環境治理失靈追本溯源在于公眾長久處于“強政府-弱社會”的被動境地，導致公眾產生路徑依賴，未曾真正參與到治理中去，這與治理所追求的目標背道而馳。環境治理問題展現的是整個復合治理系統問題中的一隅，環境治理作為社會復合治理系統中一個子系統，以單一場域去建構和運行引導機制是不足以廣泛適用并發揮特定社會功效，環境、經濟、政治、文化、人口、資源等問題相互交織、相互掣肘、相互作用，任何單一問題相匹配的引導機制其作用力都會影響到整個治理系統的綜合功效，因此，研究環境治理問題不能與社會復合治理系統相剝離。

自新冠肺炎疫情暴發以來，我國發揮社會主義制度優越性，依托我國國情，以網格為單位，發動群眾自治，通過大數據信息技術的應用，對疫情做到了可防可控，形成了我國公眾參與下的底層治理模式的初步建構。現實證明，“微治理”單元面對基層社會分化、群體突出、個體異質的現實狀況可以做到最大程度的貼合“多元主體”利益需求，制定“精細化”治理目標，使資源在規模和范圍相對較小的治理“微”單元有機整合，發揮體系靈活自主性，完成差異化處理，確保公眾微觀信息與政府宏觀信息相互通，公眾短期目標與政府長期目標軟結合。此外，我國廣大公民的環境問題多發生于生活場域的犄角旮旯，包括隨手可及的生活垃圾分類、生活廢棄物循環利用、綠色出行、低碳生活、“廁所革命”、自給自足式家禽飼養污染的治理以及農業面源污染治理等方方面面，這些“小”環境問題顯著不同于工業生產過程中衍生的“大”環境問題，具有對象“微”及治理過程“微”等重要特點，較于其他的環境治理工具，只有公眾作為環境治理第三方力量積極參與，以其環境行動彌補國家或政府環境治理模式的局限性，才能避免政府環境治理失靈或不經濟的情況發生，提高環境治理的成效，節約環境治理成本，緩解我國環境赤字的加劇。據此，筆者認為在環境治理體系的“神經末梢”上植入新的“微治理”單元，以公眾需求為導向重塑基層部門的管理職能、授權結構和組織架構，形成扁平化、多層次的公共服務體系切實具備現實緊迫性和可操作性。

二、“閉環形”生態環境“微治理”體系框架建構

“閉環形”生態環境“微治理”體系框架強調以公民目標需求為導向，以治理主體細化為前提，以治理技術現代化為抓手，以治理過程精細化為核心，處理不同利益群體的個性需求問題。基于“目標——價值”相一致理念站位，洞察公眾環境治理目標需求，使之有效嵌入國家政府宏觀環境治理目標，形成“自上而下”與“自下而上”的運行機理相耦合。治理主體中的常量組織主體按照“政府統籌、社會運營、動態發展、專項協作”的思路孵化轄區內各層社會組織，進行任務分發和監督落實并提供政策支持、資金支持、專業技術支持、組織培育支持、能力提升支持等；變量組織主體作為動態可編入主體，以社會運營組織為載體，觀測社區內部目標需求，平衡居民內部利益關系，規范管理社區服務、實現社區內生良性互動，形成社區“目標—價值”利益共同體。微觀組織主體決定了治理目標以及治理過程的精細化，催化兩級主體權力的下沉與分享，促使公眾權利與義務增加，提升公眾參與治理的活力。“閉環形”生態環境“微治理”體系框架保障了“微量主體參與—變量主體回應—微量主體反饋—常量主體引導——變量主體改進—微量主體參與”的動態循環運行，形成事事有著落，件件有回音，人人受監管的制衡局面，以此逐步實現環境治理多元主體轉換，完成環境治理從宏觀到微觀、從粗放到精細的模式變遷。

三、生態環境“微治理”政策引導機制設計

（一）關于強制性引導機制

探索建立個人電子征信系統，從小學入學開始記錄村民與年齡相對應的重大事件。例如，利用電子征信系統載入村民治理環境實踐活動的影像資料或評價材料，設置統一的量化標準，核定等級；可以探索參與環境宣傳教育及參與環境治理活動作為從幼兒園到研究生每個層次學生入學的前置條件，力求從娃娃開始滲透環境理念，使環境理念入腦入髓入行；落實大學及以上學生的具體環境責任清單，組建社會實踐團隊利用暑期親臨村落開展豐富多彩的環境教育宣傳活動，甚至圍繞內容清單和方法清單參與并指導普通村民治理鄉村生態環境活動，讓生態環境治理理念漸次深入民心；探索普通村民參與環境宣傳教育以及村民治理鄉村生態環境實踐活動作為就業與再就業的前置條件，推動普通村民的環境權利與治理環境義務的有機統一。

（二）關于推薦性引導機制

對于市場類型的鄉村生態環境治理項目，逐步探索市場調節正常消費與限制過度性消費的雙輪措施，形成合理消費稀缺資源的全民行動。例如，以一定區域內的電費/水費/燃氣費/燃油量的平均值作為標準，普通村民相對應環境消費額度與之進行比對，采用階梯性價格消費。對于非市場類型的鄉村生態環境治理內容，充分考慮利用大數據“空間識別、群體定位、交叉復現、多元節點監測”等功能，篩查普通村民環境自治效果或治理行為，量裁獎懲等級視具體情況記入公眾個人誠信檔案。此外，探索實施村民生活垃圾限量制度，將垃圾處理處置責任聯系到家庭甚至單個村民，敦促村民減少垃圾產生并強化可再生資源回收力度。探索制定我國居民電子化消費制度政策，推行居民生活垃圾電子化分類收集及無害化處理處置實施條例。例如，對村民生活垃圾實行登記或“掃碼”方式進行分類回收等。建立村落環境信息共享平臺，發布廣大村民最為關心的環境問題，同時引導村民反饋關于生態環境治理的所見所聞，力求在查錯堵漏甚至舉報環境治理腐敗等方面斧正我國環境治理的盲點以及堵點。

“體系+技術”的革新使基層環境治理實現“精細化”目標的內在邏輯：一是以體系再造為技術治理提供保障。即使融入大數據信息技術支持，但公共環境治理的落地實施仍需依托明確的組織和個人，單純通過技術引入而無精準對接的責任部門，結果難免陷入形式主義和官僚主義的泥沼。因此，環境“微治理”的優化路徑從形式上需要依托信息技術提升治理效率，但從實質上則需要在體系保障前提下再造治理流程。二是以技術迭代拓寬體系實踐維度。雖然環境治理部門已然引入了數字信息技術，但僅局限于搭建各自的信息系統，導致形成數目眾多的信息孤島，為信息不對稱提供了“避風港”。此外，由于系統技術陳舊使得海量數據的深挖和研判難以實現，只能以抽樣數據為基礎，進行簡單的歷史性分析，極大限制了“精細化”治理目標的實現。鑒于此，唯有權威部門牽頭，統籌建立打破環境治理行政層級分割的大數據共享交互平臺，實現集感知層、通信層、數據應用層三位一體的物聯網技術迭代，嵌入基于“閉環形”環境“微治理”體系創建的平臺子系統，深入基層且全方位響應海量輿情的關注和訴求，立足多層次和多維度的利益群體視角，推送更具針對性和共情力的環境教育宣傳，喚醒環境治理中各級民眾的主體意識，以微觀環境治理革新為切入點，實現公民“自治”、社會“善治”的宏觀環境治理目標。