黃河流域環境治理與區域經濟發展的實踐探索：歷史演進與經驗啟示*

山東師范大學公共管理學院 劉曉晨,李順成

2019年9月，習近平總書記在鄭州主持召開的黃河流域生態保護和高質量發展座談會上發表了重要講話，首次正式提出了黃河流域生態保護和高質量發展這一重大國家戰略[1]。習近平總書記多次強調保護黃河是中華民族偉大復興事業中非常重要的一個部分，要攜手共進，共同推動黃河流域環境治理，只有真正遵循科學指南才能夠落實好黃河流域的環境治理與區域經濟發展的戰略。新時代中國共產黨制定的黃河流域生態保護和高質量發展戰略，是黨中央著眼中華民族偉大復興和永續發展確定的重大國家戰略，不僅關系國家發展全局，而且對于實現中華民族偉大復興具有重要意義。基于此，有必要對黃河流域環境治理與區域經濟發展實踐探索的歷史演進和經驗啟示進行系統的梳理與總結。一方面它反映了中國經濟社會快速發展以及隨之而來的國家水資源管理戰略的變化和演進，使國內水資源狀況發生了深刻變化；另一方面，分析黃河治理戰略的歷史變遷，也反映了中國特色社會主義制度不斷完善和發展，國家治理體系和治理能力現代化的歷史進程。

一、黃河流域環境治理與區域發展戰略的歷史演進及戰略轉變

（一）黃河流域環境治理與區域經濟發展的歷史演進

中國共產黨成立百年以來，特別是創建陜甘寧革命根據地以來，立足于中國革命、建設和改革的時代特征與發展主題，深入剖析黃河流域環境、經濟、社會發展的基本事實與變革趨勢，在不同的發展階段，科學謀劃黃河流域環境治理與區域經濟社會發展的政策策略。中國共產黨黃河流域環境治理與區域發展戰略的百年探索呈現出顯著的歷史階段性，具體而言，其歷史演進主要包括以下四個階段:

第一階段，陜甘寧革命根據地建立至新中國成立時期。由于陜甘寧地區經濟長期處于落后面貌，邊區人民生存困難,經濟困難[2]，生態環境惡劣，土壤缺乏灌溉，土地貧瘠，植被缺失，沙化嚴重，都是導致當時地區農業水平低下的重要原因。為此，中共中央采取了適應中國革命需要的黃河流域治理與經濟社會發展策略。第二階段，新中國成立至改革開放時期。新中國成立后，國內各行各業百廢待興，工業、農業和運輸業的快速發展，離不開能源和水資源的高效利用[3]。這一階段，對于黃河流域的治理以保障生產和解決溫飽為重點思路。第三階段，自改革開放以來至黨的十八大以來，這一階段，黃河流域的治理開始以強調生態優先，穩固生態屏障，保護環境改善生態為核心[4]，重視黃河流域的生態環境建設，堅持“標本兼治”[5]。第四階段，自黨的十八以來，黃河流域綜合生態環境治理遵循全方位、科學可持續發展的整體戰略。2019年9月，習近平總書記考察河南時針對黃河流域生態環境治理和區域經濟發展做出重要指示，即加強黃河生態環境保護，充分考慮上中下游的差異，上游推進實施一批重大生態保護修復和建設工程，提升水源涵養能力[6]，不斷推進黃河治理的科學化、制度化。

（二）黃河流域環境治理與區域經濟發展的戰略轉變

綜觀中國共產黨領導下針對黃河流域治理的歷史階段，可以大致總結為：從第一階段治水患到第二階段治河道興水利，再到第三階段的綜合治理，最后到現階段的全生態圈發展。黃河流域的治理方略發生的變化，具體可以從以下角度分析：

首先，第一階段以治水患為工作重心。從清朝后期開始，我國國力貧弱，對黃河流域一直沒有實施有效治理，水患給當地民眾帶來了嚴重的災難。在戰爭時期，黨在局部執政狀態下對黃河的治理是戰爭的需要，主要工作重心是以保護生產為目的的修建水利工程和鞏固堤壩。其次，第二階段新中國成立后為發展生產而治理黃河，開始從區域管理向全流域管理轉變。由于長期沒有系統治理，黃河防汛形勢非常嚴峻，黨中央制定以排險為重的政策，先穩定黃河河道，以不再出現大災為重心，開始了由治到防的全局性治理。再次，改革開放后中國共產黨針對黃河流域的治理策略是預防災害，在穩定黃河堤壩的基礎上，把治理重心放在生態環境保護方面。黃河流域的綜合治理呈現多元化的趨勢，包括解決黃河中游的水土流失、植被保護問題，黃河流域的生態穩定治理，大力減少黃河支流水域的污染等問題。最后，黨的十八大以來，中國共產黨攻堅克難，帶領全國人民脫貧攻堅，全面建成小康社會。利用科學有效的方式，進行黃河全流域保護和治理，從而實現區域經濟平衡、協調發展的內在要求，推動我國經濟社會發展整體實現高質量發展[7]。

二、黃河流域環境治理與區域經濟發展戰略的基本經驗

中國共產黨在黃河流域環境治理與區域經濟發展的百年探索中，逐漸探索出了符合我國國情的治理與發展經驗，充分體現了中國共產黨積極推動環境、經濟和社會可持續發展領域的社會主義制度優越性[8]。

（一）探索形成環境、經濟、社會全面協調可持續發展的戰略格局

中國共產黨積極探索和實踐環境、經濟、社會全面協調可持續發展的戰略新格局。在協同推進治理的過程中，同時強調黃河流域發展的系統性和整體性。黃河流域的高質量發展其實是自然系統、經濟系統和社會系統的和諧發展。在實踐中通過借助各系統的和諧共生，促進產業轉型與綠色升級實現黃河流域的高質量發展[9]，重視黃河流域治理的整體性。

（二）構建全方位的區域治理協同機制

中國共產黨始終致力于構建全方位的區域治理協同機制，具體于黃河流域而言，中國共產黨構建的全方位區域治理協同機制主要包括以下三個方面：

首先，“自上而下”的頂層設計與“自下而上”的基層創新雙軌并行，相互結合。中國共產黨始終堅持頂層設計與基層創新相結合的方法論，用正確理念指導實踐，并根據實踐變化不斷進行政策優化。在頂層設計方面，主要強調“自上而下”的政府決策主導性和政策執行力，著力于構建“縱向（中央—地方）”和“橫向（政府部門間）”的黃河流域區域治理協同治理體系。在基層創新方面，主要強調基層政府或部門內生的環境治理和經濟社會發展動力，也是黃河流域環境治理與區域經濟發展走向常態化、制度化的過程。涉及流域安瀾、生態修復、防沙治沙、脫貧攻堅等多項體制機制建設，都是黃河流域環境治理與區域經濟發展由基層創新演變成國家宏觀制度機制調整和變革的具體實踐，發揮著不可替代的作用。

其次，構建政府與市場有效協同、相互促進的治理共同體。在中國共產黨探索黃河流域環境治理與區域經濟發展的早期實踐過程中，更加注重和強調政府治理，特別是國家治理作用發揮的重要性。而隨著探索過程的不斷深入，特別是改革開放以后，政府不再是區域經濟社會發展的“壟斷性”力量，隨著市場力量的有效釋放，社會參與和市場效能極大地推動了黃河流域環境治理和社會經濟的向前發展，并與政府作用一道構建起了政府與市場有效協同的治理共同體。

最后，探索“生態治理”與“社會治理”的融合機制[10]，實現環境、社會、經濟全面可持續發展。回顧中國共產黨探索黃河流域環境治理與區域經濟發展的戰略轉變過程不難發現，在不同時期中國共產黨均始終最大化地推動和實現“生態治理”與“社會治理”的融合發展。尤其是黨的十八大以來，黨中央將黃河流域生態保護與“脫貧攻堅”“全面建成小康社會”“鄉村振興”等社會經濟發展重大決策相結合，充分利用中國共產黨的組織引領、經濟扶持、社會動員等方法手段，不斷提升黃河流域區域治理能力。與此同時，中國共產黨也不斷調整、改革和創新相關政策和戰略支撐，不斷鞏固黃河流域生態保護和高質量的發展的長效機制，以實現環境、社會、經濟的全面可持續發展。

（三）堅持中國共產黨的全面領導

堅持中國共產黨的全面領導，構成我國治理黃河的底色和特色優勢。這主要體現在：其一，在中國共產黨的全面領導下，倡導脫貧治貧，堅持共同富裕，黃河流域才有了安定的今天，徹底為流域人民群眾特別是少數民族人民，提供生產生活安全等全方位保護，從根本上維護社會穩定、促進民族團結。其二，在中國共產黨對治黃的全面領導下，黃河流域的環境得到全面的恢復和保護。黨的十八大以來，正因為有黨的領導，有黨中央著眼于生態文明建設全局，才能帶領黃河流域人民創建一個生態和諧持續良性發展的黃河流域居住圈。其三，中國共產黨對黃河流域發展工作的全面引領，有效保證了環境治理保護和社會經濟發展等一系列政策的延續性，實現了我國黃河地區發展的“螺旋式上升”，充分彰顯了我國社會主義制度的政治優勢。其四，中國共產黨對治黃工作的全面領導，才能堅持協同發展的道路。協同發展是新時期中國共產黨保持思想統一的重要一環。在治理黃河流域的過程中，生態圈的建設和經濟建設以及人文建設都是建設重點，相互依存互相促進。

三、中國共產黨推進黃河流域環境治理與區域經濟發展戰略的重大價值與意義

中國共產黨對黃河流域環境治理與區域經濟發展的百年探索不僅為全國，也為全球的流域治理開辟了新路徑、開創了新模式，貢獻了中國智慧。特別是黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略布局以來，著眼于中華民族的偉大復興事業，著眼于黃河流域的歲歲安瀾和生態安全，著眼于經濟社會發展的大局，是黃河治理史上的重要里程碑，充分體現了全局性和系統性的重大戰略意蘊。

一是有利于促進區域協調發展，有效突破黃河流域區域經濟社會發展的瓶頸。從全國區域經濟社會發展的總體格局來看，黃河流域所處北方地區與南方地區相比尚存在較大差距，從黃河流域地區內部的區域經濟社會發展格局來看，自古以來長期存在上游落后、中游滯緩、下游發達的階梯狀分布格局，也因而形成了事實上的西北經濟塌陷區。回顧中國共產黨推動黃河流域區域經濟發展的歷史道路，有效促進了區域協調發展，特別是黃河流域生態保護與高質量發展上升為國家戰略，能夠進一步促進南北方區域協調發展，縮小黃河流域內部中西部地區與東部地區的發展差距，整體進入區域經濟社會高質量發展的新階段。

二是有利于打造我國重要的生態屏障，更好地貫徹落實新時代中國特色社會主義生態文明思想。近代人類的經濟發展史一再證明：走先污染后治理的老路是不可持續的。黃河流域面臨的一系列環境和生態問題既有先天不足的自然因素，更有后天形成的人為因素，表象在黃河，而根源則在于整個對于流域整體的保護。回顧中國共產黨推動黃河流域環境治理的百年歷史，成功實現了從治理水患到治河道興水利，再到實施綜合治理，最后促進全生態圈保護與發展的戰略轉變，初步構筑起了黃河流域的生態屏障。未來在新時代中國特色社會主義生態文明思想的指引下，建設好黃河生態經濟帶具有重大的現實意義。

三是有利于建立長效脫貧機制，有效推進減貧進程，進一步夯實“全面小康”的根基。一方面，黃河流域多流經陜西、河南、山東等人口和農業大省，且上游省份上屬于欠發達地區，是我國脫貧攻堅的主戰場；另一方面，黃河流域分布著諸多生態功能的承載區域，這些區域與貧困人口分布高度重疊，脫貧攻堅任務異常艱巨。中國共產黨推動黃河流域環境治理與區域經濟發展的歷史道路就是中國共產黨農村治貧脫貧的百年探索的歷史過程，通過長期的有效治理，有效矯正了農村貧困循環，打破了資本主義貧困治理的制度瓶頸。在全面建成小康社會的今天，努力推進黃河流域生態保護和高質量發展戰略，有利于鞏固脫貧攻堅的勝利成果，促進鄉村振興戰略的有效實施，以黃河流域為依托，探尋出脫貧致富的成功模式和鄉村振興的示范樣本。

四、結語

中國特色社會主義進入新時代，習近平總書記指出：“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，統籌推進各項工作，加強協同配合，推動黃河流域高質量發展。”[11]。以習近平總書記為核心的黨中央，在帶領全國人民實現中華民族偉大復興的道路上，配以科學發展的先進理念，對黃河戰略大發展賦予了新的時代發展意義。各流域和省區也應該以“讓黃河成為造福人民的幸福河”為戰略目標來更好地促進地區向前發展，爭取中央與地方統一認識，為促進黃河流域高質量的發展提供全方位的地方支撐。黃河流域的生態綜合治理不限于某個城鎮或者某個省區，而是全國人民在中國共產黨的領導下，齊心協力，既從全局視角出發，又能立足本區域，因地制宜，將黃河流域的生態問題作為共同謀劃的新發展思路的一部分，是保護人類命運共同體，建設綠色家園的必經之路。最終以協同發展理念為基礎來更好地推進黃河流域高質量發展。