氣候變化的法律監督

浙江農林大學 朱天豪

一、引言

氣候變化的原因，一般認為同氣候形成的因子相一致。太陽活動、大氣環流、下墊面性質和人類活動，既是現代氣候的形成因子，也是現代氣候變化原因的主要方面。根據政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發布的第四次評估報告顯示，“有很大可能”是人為溫室氣體(GHG)的排放導致了全球變暖。除了政府間氣候變化專門委員會的科學報告，氣候變化在許多國家和地區也造成了極大的損害，在世界各地影響了數億人的飲水安全，造成全球熱浪，以及其他極端氣候事件。未來幾十年持續的氣候變暖，將進一步加劇已經是災難性的氣候事件，危及各國的環境和經濟穩定。

二、氣候變化的學理框架

（一）氣候變化的科學理論

著名的法國科學家約瑟夫·巴普蒂斯特·傅里葉第一個描述了現在所謂的溫室效應（傅里葉1824）：水和空氣的透明度似乎都增加了熱量的吸收，因為進入的可見熱很容易進入物質的內部，但看不見的熱量更難逃脫。大約40年后，愛爾蘭科學家約翰·廷德爾發表了關于地球大氣層溫室效應的第一個清晰描述。1863年，他寫道：“太陽熱具有穿越大氣層的能力，但是當熱量被行星吸收時，它的質量就發生了如此大的變化，以至于從地球發出的射線無法以同樣的自由回到太空。”因此，大氣層允許太陽熱量的進入，但檢查了它的出口，結果是一種在行星表面積累熱量的趨勢”（廷德爾1863）。

第一個談論由大氣溫室效應增強引起的人為氣候變化的是瑞典科學家斯萬特·阿倫尼烏斯。他利用蘭利發表的關于二氧化碳吸收帶的知識提出，認為煤的燃燒增加可能導致更高的表面溫度。他說：“…如果碳酸的數量，即二氧化碳在幾何級數中增加，溫度的增加幾乎會在幾何級數中增加”（阿倫尼烏斯1896）。蓋伊·斯圖爾特·卡倫達建立了由大氣成分變化引起的人為氣候變化的完整理論。他說：“由于人類現在正在以一種在地質時間尺度上非常特殊的速度改變大氣的組成，所以人們很自然地去尋找這種變化可能產生的影響”。從最好的實驗室觀察來看，二氧化碳增加的主要結果是地球上較冷地區的平均溫度逐漸升高（卡倫達1939）。與低緯度地區相比，高緯度地區的溫度變化更大，這也是他的部分推理。聯合國氣候變化框架公約將氣候變化定義為：“氣候變化指除在類似時期內所觀測的氣候的自然變異之外，由于直接或間接的人類活動改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化”。根據政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發布的第四次評估報告對于未來近期而言,風險主要取決于暴露度和脆弱性的變化。對于未來中期至遠期而言,氣候變化風險將隨著全球升溫加劇而增加。一旦升溫幅度超過 1.5℃,可能造成一些不可逆的影響,例如海冰和冰山融化，對極地和高山區造成的不可逆影響；海平面上升對沿海生態系統造成的不可逆影響等。

（二）氣候變化的法律監督

法律監督所要達成的，實際上只包括由人類活動引起的氣候變化。根據1992年《聯合國氣候變化框架公約》第二條所規定的定義范圍界定，“氣候變化指除在類似時期內所觀測的氣候的自然變異之外，由于直接或間接的人類活動改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化”。針對不同具體情況的人類活動提出不同的具體應對措施，有必要對引起溫室氣體排放的人類活動范圍做一個界定，以便根據實際情況提出具體的應對措施。就氣候變化問題上的人類活動，不同的學者與機構的認定各有不同。在國際社會，對氣候變化的人類活動的界定上，基本上達成了一定的共識，即根據《京都議定書》附件A中對應對氣候變化的法律制度中所指的人類活動的規定，明確說明只包括與主要的排放源有關的活動。

三、溫室氣體的內涵

（一）溫室氣體的定義

太陽短波輻射透明(吸收極少),對長波輻射有強烈吸收作用的二氧化碳、甲烷、 一氧化二氮、氯氟烴及臭氧等30余種氣體。這些氣體在大氣中的迅速增加，必將引起強烈的溫室效應,導致地面及低層大氣變暖。它們的作用是使地球表面變得更暖,類似于溫室截留太陽輻射,并加熱溫室內空氣的作用。由于這些溫室氣體對來自太陽輻射的可見光具有高度的透過性,而對地球反射出來的長波輻射具有高度的吸收性,能強烈吸收地面輻射中的紅外線,也就是常說的“溫室效應”,導致全球氣候變暖。全球變暖的后果,會使全球降水量重新分配、冰川和凍土消融、海平面上升等,既危害自然生態系統的平衡,更威脅人類的食物供應和居住環境。

1997年12月在日本京都由聯合國氣候變化框架公約參加國三次會議制定《京都議定書》，規定了六種國際公認的主要溫室氣體：二氧化碳、全氟化碳、一氧化二氮、氫氟碳化合物、甲烷和六氟化硫。這六種國際公認的溫室氣體與人類活動影響密切相關，《聯合國氣候變化框架公約》要求公約參與國制定并定期提交這六種溫室氣體的排放清單。溫室氣體包裹著地球，在地球大氣中存在逐漸增加，無可避免地造成地表溫度升高。溫室氣體在大氣層中氣體的比例雖不大，卻能產生極大的溫室效應。溫室氣體排放量的增加，正在改變全球氣候，對環境的廣泛影響，包括海平面上升、氣溫升高、降水量和降水強度變化等。

（二）溫室氣體的來源

1997年12月開始的《京都議定書》，確定了六種溫室氣體二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、氫氟碳、六氟化硫和全氟碳(PFC)的排放目標。IPCC(1996b)報告的大多數氣候政策經濟研究都集中在二氧化碳上。其他氣候氣體的排放有時會被外源性添加，如在諾德豪斯（1994）、Manne等人（1994）和諾德豪斯和楊（1996）的綜合模型中。然而，旨在控制這些排放的政策不受評估的影響。對二氧化碳排放的關注可以用這樣一個事實來解釋，即二氧化碳的排放，預計是全球變暖的最重要貢獻者。影響溫室氣體排入大氣中的因素還有很多，包括經濟活動、人口增長、消費模式、能源價格、土地使用和科學技術。

在產生溫室氣體的許多人類活動中，能源的使用是迄今為止最大的排放源。全球溫室氣體中約70%來自于能源的使用，如發電、工業生產、交通運輸等。從溫室氣體來源的分析可以看出，人類的工業活動所產生的溫室氣體，對全球氣候而言影響深遠。人類活動向大氣層排放溫室氣體，全球經濟增長和技術應用加快，使溫室氣體更快速地進入大氣中，導致溫室氣體在大氣中的濃度大幅度上升。其中通過燃燒化石燃料產生的二氧化碳是總溫室氣體排放量的主要來源，是氣候變化的問題關鍵。因此，管控溫室氣體，主要是管控二氧化碳的排放變化，將成為塑造地球未來氣候形態的重要因素。

四、氣候變化需要法律監督

（一）氣候變化的特性

氣候變化是一個“流浪漢”，它可以隨心所欲地去任何地方。它無所不能，無所不在。由于當前的主流觀點認為，氣候變化是人為造成的，扭轉氣候變化可能超出人類的能力，至少在短期內是如此，任何人都無處可逃。盡管我們無法阻止猛烈的暴風雪或肆虐的颶風，但我們可以努力減少導致它們的條件和它們的兇猛程度，阻止氣候變化的發展并適應氣候變化。我們可以采取行動，抵抗和恢復當前和即將發生的變化。

氣候變化導致氣溫升高、降水模式發生變化、海平面上升以及暴雨、熱浪、干旱和強風等極端天氣事件頻繁發生，已經嚴重影響人類的生存和發展。經過科學探索后的氣候變化問題，引起了政策上的重視，在進行相應的政策應對后，氣候變化問題的發展進入呼吁規范應對、尋求法律制度化管控的層面。如何以減緩和適應方式來應對氣候變化，是全球須共同面對的問題。分析氣候變化的特性，是了解如何以法律規范應對的關鍵，進而凸顯出其對法律制度治理的需求。

氣候變化作為當前一代見過的最大環境挑戰，已經嚴重影響到人類社會和自然生態系統。氣候變化是廣泛的全球性問題，無論身處地球何處，氣候變化帶來的危害是一致的。氣候變化同時影響各個經濟部門，包括能源、水務、交通、農業、畜牧業、林業、漁業等依賴自然資源的部門。因此，氣候變化不但對自然界影響巨大，同時對人類的生命權、健康權、飲水權、衛生權、財產權和氣候穩定權等帶來深遠影響。

在過去的幾十年里，氣候變化的特點包括長期視野、復雜的科學、眾多且廣泛的貢獻者，以及不同的地理影響，一再與政策和法律進程交叉，阻礙了有效緩解法律和政策的制定。因此，氣候變化不愧為一個“超級邪惡”的公共政策問題，無法立即解決。各國目前對減少大氣溫室氣體（GHG）的承諾遠遠低于將氣候變化及其影響限制在可容忍所需的水平。即使各方都履行其在《巴黎協定》下的非約束性承諾，模型預測在本世紀內，變暖將顯著超過2°C，這是公認的最大可容忍的變暖水平。為了正確看待這一點，事實證明，目前“剛剛”超過1°的變暖、野火、洪水和風暴的表現是致命的、代價高昂的，而且會造成巨大的混亂。科學家們提出了更為嚴肅的觀點，氣候變暖甚至達到 1.5°C 都會帶來不可逆轉的影響。有警告說，“除非全球政治、社會和技術迅速變革，我們有幸將氣溫上升限制在2.6°C，就像可能達到3.9°C一樣，并且不能忽視達到4.0°C或更高的可能性”。一些國家采用激進的溫室氣體排放目標，溫室氣體的市場價值不斷下降，各種事態發展層出不窮，大型化石燃料公司發出信號，表明氣候變化政策正在扭轉這一局面，但時間很短。人類每年向大氣排放約40Gt的碳，許多人估計，這將使我們在大約21世紀30年代中期耗盡我們的碳預算（可以向大氣中排放的碳總量，以保持將變暖保持在1.5°C或2°C以下的良好機會）。2019年，科學家警告說，如果將自然封存碳的釋放（例如，永凍層排放或森林退化）計算在內，世界可能已經耗盡了碳預算。而實現適當的近期碳減排任務是艱巨的。

氣候變化的時空跨度大，與大氣溫室氣體迅速增加的有關變化，已經影響到全球氣候和海洋，預計這些變化將在未來幾十年加速。人們感受到的最廣泛的變化是氣溫升高，不僅是空氣，還有海洋表層水。這些溫度變化引發了連鎖反應，首先導致更多降水，然后是風暴和洋流的模式。隨著河流流量的變化，海平面隨著海水的自然膨脹而上升，因為海水變暖，并因大冰帽的融化而增加了水量。

氣候變化帶來負面后果的嚴重程度確實令人恐懼，下個世紀海平面上升高達一米，在許多地區，海平面已經上升了20厘米或更高，而且上升速度很快雖然對于未來這種變化的速度沒有共識，但似乎正在加速，因為對全球海平面上升的估計可能無法揭示地表層面的變化，而地表層面的變化是由當地條件驅動的。雖然二氧化碳濃度的增加，可能會對沿海植被的生長速度產生積極影響，但據預測，海洋酸化對珊瑚礁和其他鈣化生物的影響也會很嚴重。人口密度和發展，導致城市熱島效應。城市微氣候的另一個特征是，當自然植被表面被不透水表面取代時，吸收、保留和再輻射的太陽能比草和樹更多。隨著平均氣溫的上升，城市熱島效應也隨之上升。

氣候變化具有潛在的不可逆性，在過去的幾年里，我們看到全球極端和日益致命的天氣事件增多，如進食、野野、颶風、干旱、熱浪等，海平面正在上升，冰川正在融化。世界衛生組織報告說，危及生命的疾病感染模式正在上升，預計在2030年至2050年期間，每年約會有25萬人死于與氣候變化相關的健康問題。到2030年，與氣候變化相關的健康問題造成的直接損失平均每年約為20-40億美元。

隨著氣候科學越來越復雜和技術越來越先進，我們對所面臨的問題的嚴重性和緊迫性的理解也變得越來越深刻。聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)，在最近的科學報告(第五次評估報告，或AR5)中發現，氣候變化不僅會放大極端天氣事件的風險和對人類（和自然）健康的危害，而且,如果不立即采取果斷行動，將會產生新的問題。政府間氣候變化專門委員會的AR5進一步強調了這個問題的緊迫性，澄清我們將看到“在全球產生嚴重、廣泛的影響，不可逆轉的高風險”，到了21世紀末，沒有對目前情況以外的緩解和適應采取額外行動。氣候變化的嚴重程度、時間和頻率及其危及生命的風險，將受到目前采取的減少總體排放的行動的影響，大幅減少確實可以降低這些風險。聯合國環境規劃署(UNEP)在其排放差距報告（2018年）中增加了更高的風險，報告說增加而不是減少，這再次突出表明，當前的承諾和行動是不夠的，所有政府需要采取“前所未有的緊急行動”。

（二）氣候變化的法律需求

氣候變化的法律生成總是遵循著從科學認知到政策共識，最后轉化為法律的客觀規律。從科學家們發現氣候變化的成因到2021年11月13日《格拉斯哥氣候協議》，經歷了幾十年的歷程，氣候變化導致的威脅已經十分明了。盡管氣候變化及其損害后果仍然存在一些爭論，但政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的結論無疑獲得，得了多數人的認可。

《IPCC全球升溫1.5℃特別報告》做出權威性判斷，氣候變化的影響隨著全球平均氣溫的升高而迅速增加，當升溫到達2℃時，世界將因氣候變化而受到巨大影響。要想將升溫限制在1.5℃之內，就需要在2050年左右實現全球二氧化碳凈零排放，并在21世紀晚期實現所有其他溫室氣體的中和排放。

面對氣候變化問題，在昆明世界環境司法大會上，宣告通過公開透明、公正高效、可獲得、可負擔的司法過程，確立裁判規則，維護公眾環境權益，優化環境公共政策，完善環境治理體系，維護人與自然和諧共生。為此，有必要秉持生態文明理念，持續深化環境司法領域國際合作交流，攜手應對全球環境危機，尤其在氣候變化領域，加強全球環境危機的司法應對，應對氣候變化及其影響。秉持公平、共同但有區別的責任及各自能力原則，為當代人和后代人的利益，在各自國家國情的基礎上，依據各國國內法及其參加或締結的國際條約，依法審理節能減排、碳交易、低碳技術、綠色金融等相關案件，促進氣候變化減緩和適應，推動實現碳達峰、碳中和目標。