排污交易中政府監管責任研究

河南財經政法大學 狄嘉敏

一、排污權交易的實質和發展

排污權交易是指在一定區域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量。從20世紀開始，許多國家就對 “究竟是優先保護環境還是優先發展經濟”這個問題產生了大量的爭論，而排污權交易就是綜合考量了這兩個方面提出的專門針對環境管理的一項靈活高效的經濟政策。依靠市場和交易雙方的協議，既能排污又能賺得一定的利益，促進排污權交易在市場中的運行，最終達到整個社會環境治理的積極效應。

（一）排污權交易的實質

排污權在交易過程中是一種商品，同時也是排污的企業向環境排放污染的一種資格。排污權交易的對象其實就是環境資源，交易使得環境資源商品化，能夠通過貨幣交換的方式進入市場，最終結果就是將整個社會的環境資源重新配置，達到減排環保的效果。排污權交易可以有效控制環境總量。排污權的發放量是有限額的，政府會根據不同的環境狀況，并參照一定的數據，制定出某一特定環境的排放總量，社會企業排污不得超出此量。如果是采用了付費排污的方式，就難免使得一些企業會超額購買所謂的排污權，讓全社會的排污量超出預期。而排污權交易正是在保證排放總量不變的情況下，由企業之間自行買入和賣出排污權，這樣便可控制住環境排污總量。

（二）排污權交易的發展優勢

排污權交易在一定程度上解決了環境保護和經濟發展的矛盾，其發展優勢十分明顯，具體表現在：第一，為企業獲取額外利益。企業都是具有營利性目的的，除了自己的營業產業方面的利益，企業利用手頭剩余的排污權進行交易，便可獲得一定的額外收入。若企業分配到的排污權不夠，還可以與其他企業進行協商交易，相對來說會比繳費排污更方便，且加強了企業之間的交流合作，并且對于整個市場而言是降低了總體的污染治理成本的。

第二，促進了環保產業和科技的發展。排污權交易制度，使得污染治理也變得有利可圖。企業在面對污染排放時，要么選擇購入排污權，要么就只能降低污染。而現代社會降低污染更多的是依靠高科技，手段，或是在生產中就使用高科技從源頭上降低污染，因此便會促進環保產業乃至高科技的發展。

二、排污權交易中政府的地位及作用

根據政府參與排污交易的時機和職能，可以把政府在此過程中扮演的不同角度分為參與者、服務者和監管者三種。政府如果直接進入到交易市場中，那么就是作為參與者進行交易的，反之則成了服務者和監管者。如果不能明晰政府在排污交易中的地位和角色，則不能夠準確定位政府的作用，不能讓政府在交易中良好的發揮其職能，市場在不穩定以及失靈的時候更加難以確定政府的責任。

（一）參與者

在排污權交易市場中，許多學者認為，政府只是作為第三者來參與交易。殊不知，當政府參與排污權買賣中時，自己也成了交易主體，也就是買賣雙方中的一員。此外，目前部分地方政府拍賣回購的排污權配額是無條件的，一旦政府手中的排污權進入市場，就會產生一系列的影響：市場中的排污權數量增加，稀缺性降低，按照市場運行秩序就會使得一些企業富余的排污權價值下跌，壓縮企業通過排污權交易所得的經濟效益等等，不利于環境污染的治理。因此，政府并不是僅僅作為第三者參與到排污權交易中的，而是作為“當事人”參與其中的。

（二）服務者

從這個角度來看，政府不是直接參與到排污權交易當中的，無論是作為交易者還是第三者，而是僅作為排污權交易的媒介或是信息交換平臺。政府為排污交易提供服務，實質上也是為市場秩序穩定提供了服務。政府的具體工作包括制定初始排污量，控制市場排污總量；規定排污權交易的范圍、規則和程序；建立排污追蹤系統、信息登記系統；定期發布污染物排污交易信息等。

（三）監管者

當政府真正對排污交易行為實施行政管理時，展現的就是監管者角色。與服務者角色類似的點在于政府扮演監管者的時候也不會直接介入市場，但是服務者與監管者這兩個角色是不可分割的，服務者側重于建設市場，無論是從秩序還是規則等方面，而監管者更注重于穩定市場秩序，監督市場相關行為。

排污交易中許多問題的產生，都是政府對其自身職能沒有一個充分準確的定位造成的。因此，在今后的排污權交易實踐中就必須糾正這樣的問題。政府應該適時轉變固有觀念，不僅要明白其不再是排污權交易的主導者，但也并不意味著政府不對社會經濟和環境發展負責。政府不是“救世主”，不可能凌駕于市場之上，而是為市場發展創造出穩定和公平競爭的環境，監督市場秩序，促進排污進程，達到保護環境的效果。

三、排污交易中政府存在的問題

在明確了政府的不同職能和不同角色以外，政府在整個排污交易過程中還會存在著或多或少的問題，從交易前的排污權分配開始，還涉及政府對交易雙方合同履行的監督，排污企業在排放污染時的規范問題，以及對整個交易活動的監管等。

（一）初始排污權分配問題

排污權交易的重點和前提，就是利用市場這個大媒介分配環境資源。政府在分配初始排污權時，需要充分發揮其服務和監管職能。在排污權初始分配環節，首先需要相關部門檢測企業往年的排放量作為基礎，再結合企業申請的排污量、本地區的污染物控制總量等，決定是否發放排污許可以及發放多少排污量。然而，政府要先設置市場準入，確定可以參與排污權交易的主體，排除申請或資質不合格的企業。政府在制定市場準入標準時應當考慮整個社會團體的利益，例如是否要將一些以往沒有納入到排污交易主體范圍的企業納入其中。并且政府在分配中采用的方法也需要及時調整，分配方式的落后會在一定程度上制約交易的效率和效果。

（二）過程干預問題

1.政府干預過少

政府在排污權交易中作為服務者時，有一項職能就是為交易雙方提供信息。作為信息交換的平臺。因此政府就會作為多方信息的掌握者，并且撮合雙方達成協議。排污交易在我國多年的試點實踐中發現，企業之間自行達成的交易量并不多，許多交易都是在政府的干預指導下才完成的。據此我們可以看出，如果有些地區政府僅僅在給交易雙方提供完信息，或者在交易雙方還在協商中就“撒手不管”，退出交易程序，那么交易量很可能會大大降低。當然這只是政府干預過少的其中一種體現。其他方面則包括環保部門對排污企業以及污染物排放監管的缺失，會導致守法成本提高、違法成本降低等情況。

2.政府干預過多

政府過多地運用行政性指令的手段干預市場內部運行秩序，會取代市場對環境容量資源最終配置的權力，這便不是真正意義上的市場機制下的排污權交易，扭曲了排污權交易的方式，使得之前所說的排污權交易的優勢在各方面都難以實現。

相對于一些政府的“不干預”來說，有些政府對市場交易定價方面會過度干預，形成政府指導價，不能充分利用市場的調節功能。政府對價格方面的過度干預，也會導致企業缺乏積極主動參與的意識，就像一些孩子在父母過分溺愛的情況下會缺乏自我思考的空間和能力。從許多排污權交易實踐的案例中，我們可以清楚地看到，我國的排污權交易中具有濃厚的行政色彩，政府成了交易的主要推動者，市場機制的作用反而不明顯。排污企業并不是基于追求成本最小化的原則來進行交易，而是奉行政府的命令來完成“任務”。這種情況下，企業便不能體會到排污權交易制度對于自身利益的作用，社會也不能感受到排污權交易制度所帶來的好處和優勢。長此以往，市場上對于排污權交易的需求就會下降，陷入惡性循環。

除此以外，在一些跨區域的排污權交易中，賣出一方的地方政府會強行介入交易，不允許當地企業把排污權轉讓給其他地區的企業，要求只能在本地區內進行排污交易。通常來說，本地的企業和外地的企業進行排污權交易，無論買方還是賣方，對企業和地方經濟都是有帶動作用的。而這些地方政府卻只想讓本地區的排污企業充分排污，完全不顧其他地區的需求，也會使得整個排污權交易市場不能有效運轉。

（三）排污監測問題

排污企業必須安裝排污監測設施，自行監測。為了確保監測數據的可靠性和真實性，政府此時的職責就是鑒定企業排污監測的質量，記錄交易前、交易過程中和交易結束后企業污染物排放的情況。這種排污監測并不只是在交易完成以后，而應該貫穿于整個交易中，包括還未進行交易的時候。

我國目前的監測和管理水平并不太高，很難去保證監測的準確和公正。政府相關部門特別是環保部門應當監督企業的排污監測系統，及時掌握企業的排污信息。有學者提出，我們可以借鑒美國的做法：首先是環保局對電廠連續監測系統的鑒定監督；其次是聯邦政府統一領導的全國環境監測網。兩層監督既能保證電廠提供的數據準確有效，又能利用先進技術保證各地區的信息得以及時反饋。

四、政府監管責任

監管者這個身份一直被提到，特別是和服務者同時出現，但是并沒有被放在一個重點關注的位置。排污權交易作為一種新型的環境經濟制度，在我國市場經濟體制逐步成熟的情況下，其必將發揮更大的作用。但是由于排污權交易制度在我國還不夠成熟，且發展時間有限，因此實踐過程中必然會存在一些問題。而此時政府就需要充分發揮其監管作用，引導、促進排污權交易制度健康發展。以下將按照時間順序，以事前、事中、事后三個階段分析強化政府的監管責任。

（一）加強政府的事前監管

1.初始分配

控制好排污權的初始分配，是排污權交易的基礎。只有控制住全社會污染物的總量，才可能真正達到改善環境質量的目標。政府在排污權交易制度下，可以利用其行政手段，對環境質量實施宏觀調控。通過這種降低總量控制指標的方法改善環境，當然還可以通過購買和出售排放指標來調控環境質量，在根本上提高環境管理效率。

在進行初始分配的時候，政府首先要制定好市場準入的條件，明確企業達到一定的要求后適當降低準入門檻，充分發揮市場活力。政府應該相應的放手，讓市場自我運行，靠市場自身的運作，促進經濟發展和環境保護雙贏。其次，根據企業上報的信息和申請條件充分考察。因為不排除有些企業“報多排少”，將剩余的排污權或我們所說的“排污許可”握在手中，這樣的心理會影響我國的整體排污市場和減排的大環境。除此之外，有些企業一開始沒有獲取足夠的排污權，而后也不想花錢進行購買，只得進行偷偷排放，超標排放，也是非常不利于環境保護的。政府一定要在初始階段，充分考察企業以往的排污情況再進行初始分配，從源頭上減少排污權的浪費和損失。

2.達成交易

在“事前”階段，政府還要充分利用其職能，提供充分準確的市場信息，促進市場中的各個交易主體找到合適的交易對象。在市場秩序允許的情況下，促成各方達成排污交易，順利簽訂交易合同。與此同時，監督合同簽訂的程序和公平性等形式表現，以免在日后需要的交易中再因為合同問題產生矛盾和分歧，浪費不必要的精力和時間，也會在一定程度上減緩減少排放大目標的進程。

3.地方保護排除

政府應當倡導各地注重整個社會的排污大環境，不要僅僅拘泥于自我的地方性保護。雖然也有“讓富人帶領窮人富起來”的說法，但很多時候會發現富人越來越富，而窮人只會越來越窮。所以還是要注重平衡發展，關注木桶上的短板，政府要起到監督作用，將這種擁有多種優勢的排污交易放在全國層面上，再通過市場作用，充分發揮優勢，使得企業可獲利、可排污，整體實現優勢互補。

（二）加強政府的事中監管

政府在市場中各方“當事人”達成交易后，也應當對交易情況進行備案審查，但是注意不能過多干預也不可放手不管。排污權交易合同達成之后，對于合同的履行情況，政府也要通過環境監測進行監控。在實踐中必然會存在一些合同主體不按照合同的約定履行交易過程中所承諾的治理污染責任，進行超標排污。這種行為就會使得合同簽訂的意義喪失，也達不到最初實施排污權交易制度的初衷，這是對交易雙方主體的監督。

（三）加強政府的事后監管

在交易結束之后, 環保部門要對企業的排污量進行監測，確保其在許可的范圍內排污。而環境監測部門應在現行的監測方法上，再探索更準確的方法，以加強區域環境質量的監測，準確掌握排污情況，以便能夠及時提供排污信息。在此過程中，政府應該對自己在排污監測中的職責有明確的定位，它是排污監測的監督者，但也要防止在監測過程中濫用職權，妨礙監測地順利進行。

對違規現象進行處罰，是政策得以順利實施的必然要求，有違規有處罰才能對企業產生威懾作用，以防再做出類似的行為。為此，政府首先應該定期對企業的賬戶進行核查，如果其排污量超過了指標，則要對企業進行相應的懲罰，因此要對排污權的指標進行嚴格的審核。

總結而言，加強政府的事后監管，要建立排污權交易備案制度，要求買賣雙方在簽訂合同后及時向相關部門備案，以便政府跟蹤雙方企業的排污情況，監督交易雙方是否按照交易后所擁有的排污權進行排污，對超標排污量進行處罰，以確保排污權交易真實有效，落到實處。其次是建立排污權交易投訴制度。政府監管雖然不可或缺，但政府有關部門在監管中往往會受到各種因素的限制，難以發現排污交易中的違法行為，鑒于此，建立排污權交易投訴制度就會顯得尤為重要。

五、小結

比較而言，用“付費即排污”的方法來減少污染，更多是依靠政府的行為來推動環境保護。當然，實踐中有一些地方政府部門和排污企業之間會相互打擂，斗智斗勇，最后形成了“協議收費”，這就喪失了排污費應有的功能。另外，這種控制污染的辦法還會加重政府的財政負擔，結果就是只能看到排污經費逐年加大，但是環境質量卻并未得到改善。這些現象都增加了政府監管的難度。

因此，我國還是應該加強政府在排污交易中的作用，加強政府監管，已達到最終的排污效果。排污權交易制度是運用市場機制解決環境污染問題，但這并不意味著放任其自由不管。隨著政府干預逐漸變得合理和完善，真正意義上的排污權交易市場必將完善起來，以推動我國環境保護事業的不斷發展。