新時代黨領導污染防治攻堅戰的基本策略及其經驗啟示

廣西大學 李夢

良好生態環境是檢驗是否全面建成小康社會的重要標準。大氣、水、土壤三大領域的污染是生態文明建設的突出短板。保護生態，治理環境污染刻不容緩，在諸多影響人民身體健康的環境問題面前，黨中央以極大的政治勇氣和極強的行動決心，著眼于黨和國家發展全局，對污染防治攻堅戰做出了戰略部署。2021年，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上莊嚴宣告，經過全黨全國各族人民持續奮斗，我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會。

污染防治攻堅戰在全面建成小康社會的藍圖中占據關鍵地位，自2018年緊急啟動以來就取得了卓越成效，為全面建成小康社會構筑了良好的生態環境屏障。

一、打好污染防治攻堅戰的歷史機遇與現實挑戰

（一）開展污染防治攻堅戰的歷史機遇

1.黨中央的高度重視

環境污染是重要的民生問題，要想全面建成小康社會，就必須集中力量解決這一突出問題。保護生態環境，功在當代，利在千秋。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視污染防治工作，并以前所未有的責任心和行動力，對污染防治攻堅戰做出了一系列決策部署。

自2013年以來，《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》相繼出臺，鐵腕治污進入新常態。在黨的十八屆五中全會上，習近平總書記指出：“生態環境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板。”[1]新時代以來，我國的社會主要矛盾已經轉化，人民群眾在相對充裕的物質生活基礎上，對優美生態環境需要也日益增長。黨的十九大集中民智民意，首次把污染防治列入全面建成小康社會的三大攻堅戰之一。隨后，習近平總書記在2018年的全國“兩會”上，對打好污染防治攻堅戰提出明確要求，同年，相繼在中央財經委員會第一次會議、全國生態環境保護大會對全面加強生態環境保護、堅決打好污染防治攻堅戰做出部署，吹響了打好污染防治攻堅戰的沖鋒號。2018年6月27日，國務院印發實施《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，標志著打好污染防治攻堅戰正式啟動。

2.科學的習近平生態文明思想指導

2018年5月，全國生態環境保護大會在北京召開，大會首次總結并闡述了習近平生態文明思想，標志著習近平生態文明思想的正式確立。習近平生態文明思想是對黨的十八大以來生態文明建設實踐的正確經驗總結，和對生態文明建設規律的科學把握，其內涵豐富，具有強烈的時代性和實踐性，為打好污染防治攻堅戰提供了科學的理論指導。在環境政績觀上，堅持良好生態環境是最普惠的民生福祉的民生觀和“兩山理論”的政績觀，破除了功利短視的唯GDP政績觀，同時注重協調經濟發展與環境保護的關系；在實踐理念上，前期生態文明體制改革的積極成效有力證明，“生態興則文明興”的觀念深入人心，在黨的堅強領導和全國各族人民的共同努力下，人與自然和諧共生的建設示范基地日益增加，人居環境和自然生態環境更為優美；在治理制度上，提出嚴密法治理念，用最嚴格制度和最嚴密法治保護生態環境，為打好污染防治攻堅戰織密法治網；在環境治理策略上，提出山水林田湖草沙是生命共同體、建設美麗中國全社會共同行動、共謀全球生態文明建設的共同體等思想理論。

3.新常態高質量發展的宏觀經濟基礎

習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出，生態文明建設到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。[2]新常態高質量發展的宏觀經濟基礎是打好污染防治攻堅戰的第一窗口。污染攻堅戰不僅要打，還要打贏，達到高質量的標本兼治，這就需要大量的資金投入，因此需要以高質量發展的宏觀經濟環境基礎提供物質保障。改革開放四十余年，隨著社會主義市場經濟制度的確立，我國社會生產力得到極大的發展，綜合國力位居世界前列，已躍升為世界第二大經濟體，并向著更高的發展目標邁進，中國完全有能力為打好污染防治攻堅戰提供堅實的資金、技術、人才保障。進入新時代，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，經濟發展模式不再是簡單粗放，這意味著我國宏觀經濟環境上總體進入一個良性循環。黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，協調了經濟發展與生態環境保護之間的良性關系。我國經濟發展模式由粗放到綠色高質量的轉換，一方面，為深入開展污染防治攻堅戰提供了可持續的經濟保障；另一方面，也從源頭上減少了環境污染源，進而減輕了污染防治攻堅的壓力和阻力。

（二）打好污染防治攻堅戰的現實挑戰

1.發展與保護的矛盾依然十分突出

進入新時代以來，我國的綠色產業經濟雖然在持續建設，但是對于處于世界第二的龐大體量經濟體來說，由簡單粗放發展方式向高質量經濟發展模式的轉型必定是要歷經一段相當長的陣痛期。在生態環境保護和經濟可持續發展還未形成良好循環之前，種種落后淘汰產能產業的發展與生態環境保護之間的矛盾勢必會極其尖銳。新常態的經濟發展，會引起新一輪的產業轉移，由此帶來的區域污染轉移將會形成更大的城鄉環境區域差距，其造成的生態環境風險也會加劇社會風險的發生。同時，新業態的發展也需要通過良好生態環境做保障，而這兩者之間的相互成就還存在一定的時空交錯期。在經濟發展的各方壓力疊加、負重前行的關鍵期，如何保持經濟穩中求進還兼顧發展模式的順利轉型，同時深入開展污染防治攻堅戰，這是一場嚴峻考驗。

2.解決突出污染環境問題進入攻堅期

前期的生態環境保護工作基本解決了易于治理的污染問題，留下一直在啃還未啃下的硬骨頭，使得污染治理工作陷入了“天花板”瓶頸。大氣污染、水污染、土壤污染對人民群眾的生活環境影響最為直接且深遠。首當其沖的是大氣污染問題，《2017中國生態環境狀況公報》顯示，2017年，“若不扣除沙塵影響，338個城市中，環境空氣質量達標城市比例為27.2%，超標城市比例為72.8%”[3]，全 國338個城市在2017年的PM2.5年均濃度整體仍然處于超標狀態。其次是水污染問題，全國主要河流和湖泊中，仍有相當一部分流域或水域屬于嚴重污染程度，主要污染指標為總磷、化學需氧量和高錳酸鹽指數，導致居民飲用水安全沒有得到全面保障、地下水污染防治攻堅難以落實，城市黑臭水體還存在一定的治理難度，城鎮污水直排現象大量存在。最后是土壤污染問題，農村面源污染不斷擴大，固體廢物污染加重，部分耕地和工業用地重金屬污染嚴重，可持續耕種的耕地比例在下降，城鄉居民垃圾分類系統網點建設力度有待提高。開展污染防治攻堅戰，不僅要剔除表面污染源，還要從源頭防治，徹底消除污染存量，防止污染增量，而啃下這些硬骨頭，突破污染防治瓶頸，進一步改善環境質量的任務十分艱巨。

3.生態文明建設成效不穩固

黨的十八大以來，我國環境治理和生態建設雖然取得了不小的成績，但是也要正視“先污染后治理”“邊污染邊治理”的錯誤發展模式對我國生態系統造成的嚴重破壞。我國生態環境基礎仍很薄弱，環境惡化趨勢還未得到有效扭轉，生態文明建設工作在短期內取得的些許成就還不足以有效管控生態環境風險。近些年，我們可以看到部分脆弱的生態區的修復和保護成果并沒有得到可持續維護，一些環境保護工作存在做表面文章和急功近利的現象。甚有之，為治理而治理，為數據達標而一刀切，在部分北方地區，“煤改電”作為一項防治大氣污染和減少碳排放的民生工程，并沒有像預期一樣得到群眾的歡迎，在政策執行的過程中，出現政策不適配、工作方式方法不到位的情況。低質量的治理成果得不到人民的認可，經不起歷史的檢驗。因此，生態系統即使常年久治，極端天氣、重大自然災害、水土流失、土地荒漠化、大氣、水、土壤污染等生態頑疾仍交織滲透，頻繁發生，對群眾的生產生活和生命財產安全構成極大的威脅。生態環境保護是一個系統工程，污染防治攻堅戰作為其中一個子系統的先鋒工程，不僅要完成本領域當下階段的污染防治任務，還要兼顧鞏固生態環境各方面建設成效，防止已有的治理成果出現污染反彈、二次傷害，為全面建成小康社會和建設美麗中國守住生態底線。

二、開展污染防治攻堅戰的基本策略

（一）黨委齊抓總管，落實“一崗雙責”要求

我國幅員遼闊，污染區域和程度差別不一，難以統一標準、集中管理，要想打贏污染防治攻堅戰就需要堅強有力的組織領導，充分發揮中國共產黨的領導在生態文明建設中的這一最大優勢。2018年印發的《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》強調，要加強黨對生態環境保護工作的全面領導，落實黨政主體責任，嚴格實行黨政同責、一崗雙責，同督察、同考核，同問責。“一崗雙責”要求壓實各級責任，地方各級黨委和政府的一把手負總責，對重大問題和工作案件親自處理，各地要制定責任清單，理清權責關系、杜絕相互推諉扯皮，把任務分解落實到有關部門。相關探索已有成果，我國在2016年就開始貫徹落實《關于全面推行河長制的意見》，在全國江河湖泊污染防治區全面推行河長制，致力于構建權責明確、長效監管的河湖管理保護機制，進而從根本上解決河湖管理的難題。“一崗雙責”要求層層抓落實，從中央到地方，各地各部門要求種好自己的污染防治攻堅責任田，并把每年落實情況向上級黨委報告，對生態環境保護責任沒有落實到位、工作任務沒有完成的情況，依法依紀，實行問責追責條例。

（二）注重統籌協調經濟發展與環境保護

2013年，習近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學演講時論述了“兩山理論”，深刻闡述了經濟發展與環境保護深刻的辯證關系。“我們既要綠水青山，也要金山銀山；寧要綠水青山，不要金山銀山；而且綠水青山就是金山銀山。”[4]由此可以領會出，不能為了發展就竭澤而漁，生態環境保護也不是經濟發展的絆腳石，發展與保護的良性關系就是相互依存、相互成就的，在真槍實踐中，應該要努力實現二者的雙贏。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不僅是這么說的，而且也是這么做的。在綠色生活方式方面，培育全民低碳生活理念，倡導綠色低碳、節約環保的生活方式，推廣綠色出行和光盤行動，通過綠色生活革命，倒逼綠色生產，以綠色生產塑就綠色習慣。在綠色發展方式方面，經濟發展進入新常態以來，國家以經濟高質量發展為污染防治攻堅戰提供強大動力，在產業結構上深化改革，在產業布局進行優化調整，在生產和消費上進行供給側結構性改革。近年來，綠色經濟的轉型體現在不斷培育形成壯大高新技術產業、清潔能源產業、節能環保產業的綠色產業鏈，發展高效農業和綠色環保型的第三產業，從而實現從產業發展的源頭上降低污染物排放，做到既發展了經濟也保護了環境。

（三）邊打邊防，攻堅戰與持久戰雙重開展

污染防治進入攻堅期，意味著黨中央已經深刻認識到這場戰役的艱巨性、長期性和緊迫性，為此，做了打好攻堅戰與持久戰的雙重準備。2019年，中央經濟工作會議提出，堅持2020年污染防治方向不變、力度不減，推動生態環境質量持續好轉。打好攻堅戰即是堅持對現存的污染頑疾和治理死角持續提高攻堅力度和效度，堅決不放松治理力度、不放寬環保標準，突破治理的“天花板”瓶頸。打好持久戰則在鞏固已有的治理成效前提下，有效管控生態環境風險，推動經濟發展穩中有進，實現污染防治常態化，做到既算清舊賬，又不欠新賬，從而有序促進我國生態環境質量同全面建成小康社會目標相適應。黨中央在2021年11月2日印發實施了《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》，此文件為“十四五”時期和將來很長一段時間指明了污染防治攻堅戰的任務、方向和依據，同時也提出了更高的要求，實現碳達峰、碳中和的目標也要求污染防治攻堅戰深入推進、久久為功。

（四）問題導向，重點突破

污染防治攻堅戰是一場抓重點、補短板的攻堅戰，堅持聚焦問題，根據不同污染源的特點抓重點。在重點領域上，集中力量攻堅大氣、水、土壤污染。確保打贏藍天保衛戰，重點治理冬季嚴重霧霾，包括燃煤散燒、農田秸稈燃燒、機動車尾氣排放、施工揚塵等領域。打好碧水保衛戰，重點治理污染嚴重水體，消滅城市黑臭水體，保障飲用水安全。推進凈土保衛戰，強化固體廢物污染防治，加快推進垃圾分類處理，突出重金屬污染物治理。在重點區域上，大氣污染治理主戰場集中在京津冀及周邊、汾渭平原、珠三角、長三角及PM2.5濃度相對較高的區域，應加強聯防聯控。在水污染治理方面，重點關注水源地保護區、長江黃河流域排污口、渤海海區入海排污口、農村郊區等區域。土壤污染治理集中在工業用地與農業耕地區域。在重點行業上，整體管控鋼鐵、焦化、建材、鑄造、電解鋁、化工等行業的生產和運輸，集中整治“散亂污”企業。總的來說，在污染防治攻堅戰的頂層設計和治理實踐中，都集中表現了抓“牛鼻子”、嚴禁一刀切的智慧。

（五）底線、紅線、高壓線三線防守

污染防治攻堅戰只能打贏，沒有輸的選擇。因此，要明晰各種標準臨界點并嚴加防守，這樣才能確保污染防治攻堅戰如期推進。第一，確定環境質量底線，動態制定最低環評標準和生態環境準入清單，為污染防治攻堅戰鞏固現有的防治戰果，提高底線意識，嚴防放松喘口氣。第二，劃定并嚴守生態保護紅線，按照“應保盡保、應劃盡劃”的原則，把生態保護區和環境脆弱區納入生態紅線保護區，為污染防治攻堅戰圈出重點范圍，實現污染防治的精準攻堅。第三，用嚴格的執法監督法律構筑一條不可觸碰的高壓線，污染防治不僅要求環境不能有污染，而且要求人也不能有“污染”。2015年，史上最嚴的新環保法開始實施，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等相關法律法規也相繼完善出臺，構成了相對嚴密的生態文明法治制度，以史上最為嚴格的執法力度打擊破壞環境的違法行為。

（六）共同體防治策略

污染防治攻堅戰堅持了系統思維和共同體防治策略。污染防治攻堅戰的核心目標是改善生態環境質量，而生態環境是一個復雜系統，如果“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，其成效是無法可持續的。從防治思路來看，堅持山水林田湖草（沙）①的系統治理理念，大氣、水、土壤是生態系統中最為基礎的三大要素，其污染勢必會影響到生態系統中的各個部分，因此，污染防治攻堅戰堅持從整體出發，系統地開展治理。從防治力量來看，打贏污染防治攻堅戰是建設“美麗中國”的必要一環，通過開展“全民綠色行動”等共同治理、共抓保護措施，在最大程度上凝聚起中華民族共同體的集體力量，相當一部分群眾把追求優美環境、消滅環境污染的愿望轉化為自覺自愿行動。從全球戰略視野來看，世界各國是同舟共濟的共同體，海水污染、氣候變暖等環境問題引起的蝴蝶效應證明了，每個國家與地區在環境保護面前都不能獨善其身。污染防治攻堅成果屬于構建人類命運共同體的重要部分，中國的環境污染區正在減少，中國特色的污染防治經驗和創新技術也向世界有需要的污染治理區推廣，為推動全球生態環境治理，建設清潔美麗世界助力。

三、打好污染防治攻堅戰的經驗啟示

（一）必須加強黨對污染防治攻堅戰的全面領導

堅持黨的領導是中國共產黨百年奮斗的第一條歷史經驗。黨的十八大以來取得的污染防治成效充分證明，唯有堅持中國共產黨對污染防治攻堅戰的全面領導，污染防治攻堅戰才能夠取得更大的勝利，生態文明建設才可以實現可持續發展。相反，脫離黨的全面領導，污染防治攻堅戰則將會缺乏領導核心和領導力量，使得生態文明建設陷入僵局。2018年5月18日，習近平總書記在全國生態環境保護大會上的講話中也強調：“打好污染防治攻堅戰時間緊、任務重、難度大，是一場大仗、硬仗、苦仗，必須加強黨的領導。”[5]以習近平為核心的黨中央在污染防治攻堅過程中有效發揮了領導核心作用，對污染防治做出科學的頂層設計，對各項工作齊抓共管、統籌施策，壓實各層各地黨委責任，同時要求各職能部門分工明確，形成工作合力，提出具體的數字化目標，堅持求真務實的工作作風，確保污染防治攻堅戰各項措施得以扎扎實實地落地生效。

（二）必須始終堅持以人民為中心開展污染防治攻堅戰

習近平總書記提出“要堅持生態惠民、生態利民、生態為民……不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要”[2]。向污染宣戰，是黨和政府為滿足人民群眾對優美生態環境需要做出的積極回應。不以人民群眾的人居環境利益作為出發點，解決好群眾反映強烈的急難愁盼的環境問題，污染防治的攻堅成效就經不起人民群眾的檢驗；不凝聚全國人民的智慧，發揮人民群眾的首創精神和主體地位，污染防治攻堅就不能深入推進，取得高質量治理成就。“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”[4]做好污染防治這一民生工程，就要發揮人民群眾推動污染防治攻堅戰的積極性、主動性和創造性，以“老百姓滿不滿意，答不答應”為檢驗標準，真正為人民群眾建設出藍天綠水白云的宜居環境。

（三）必須堅持貫徹綠色發展理念引領污染防治攻堅戰

發展理念是戰略性的思想，黨的十八屆五中全會提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，打好污染防治攻堅戰是綠色發展理念的應有之義。綠色發展理念為打好污染防治攻堅戰樹立了人與自然和諧共生的價值取向，確保攻堅過程中保持住綠色的底色。近年頻發的環境污染事件，除了在工業生產方式上引起反思，在社會層面上，綠色低碳也逐漸成為居民們不斷思考踐行的新興生活方式。國家積極倡導簡單有度、循環利用、綠色消費的新理念，并在全社會上進行培育傳播。同時，綠色發展理念推動建立綠色低碳循環經濟發展體系，改變了傳統的過量生產、高消耗、亂排放生產和消費模式，為污染防治攻堅戰的源頭治污做好產業結構、能源結構的環保優化，形成減污降碳、綠色生產的生產方式，有效緩解污染防治攻堅戰面臨的經濟發展和環境保護的矛盾問題。污染防治攻堅戰的開展要形成長期性的常態化治理，短平快的方式方法只是浮于表面，掩蓋住更深層次的污染隱患，因此，必須要堅持貫徹新發展理念，穩步渡過經濟發展轉型陣痛期，真正建立起可持續的環境治污機制，迎來環境質量根本好轉的拐點。

（四）必須聚焦重點提升污染防治攻堅力度

我國環境污染問題突出，要做到深入攻堅，不減力度，就必須集中優勢兵力治污重點領域、重點區域及行業、重點責任人。首先，聚焦大氣、水、土壤環境污染重點，才能蓄力待發，對癥下藥，精準防治污染源，加快實現藍天、碧水、凈土的高質量環境目標。其次，聚焦重點區域和行業的突出環境問題進行整改，才能夠發現更深層次的污染問題，切實對防治污染源工作抓好抓細抓落實，實現環境治污新突破。最后，聚焦污染防治攻堅戰線上的一把手、主要責任人監督，才能守住治污成效，落實好治污責任，保質保量地完成好治污目標。習近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學習時強調：“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。[6]在新起點上繼續深入打好污染防治攻堅戰，還要聚焦新形勢、新要求，發揚有效經驗，創新防治方式，重點處理好降碳和減污的關系，以減污促降碳，以降碳治減污，兩者相促相成，共同扎實鞏固污染防治攻堅戰的戰果，助推經濟社會發展全面綠色轉型。

（五）必須依法監管污染防治攻堅全過程

依法治污是污染防治攻堅戰的一條寶貴經驗。在全面建設社會主義現代化國家的新起點上，持續深入推進污染防治攻堅戰，就必須嚴密法治，把污染防治和全面依法治國結合起來，加大環境保護法宣傳力度，強化守法意識，嚴格執法。在具體實踐中，國家對生態環境監管體制的各項深化改革必定會觸犯某些違法利益集團的既得利益，但是不得罪那些生態環境違法亂紀的犯罪分子，就會得罪十四億中國人民，損害利在千秋的生態環境保護事業。因此，一方面，要加快完善生態環保法治網，包括各項制度創新供給和配套，掃除法律盲區，防止不法分子鉆空子，確保污染防治攻堅在各個重點領域和重點行業的監管布下“天羅地網”。另一方面，有法可依還需執法有力，在具體落實上，需要強化環保法的執行力，做好司法隊伍、執法隊伍與行政隊伍的監督與自我監督，依法嚴懲生態環境違法犯罪行為，在攻堅工作全過程構筑一條不敢碰的環保“高壓線”，增強威懾力，提升污染防治攻堅工作的戰斗力。

四、結語

黨的十八大以來，污染防治攻堅戰取得了可喜的階段性成果，人與自然和諧共處程度越來越深切。2021年，云南大象“逛吃團”一路北遷的新聞牽動著全國人民的心，霎時間，“人象平安”成了關注的焦點，這條新聞牽出的相關問題還有許多，比如大象為什么要北遷，需要采取什么措施可以保證人象平安、未來如何勾勒人與野生動物之間的生活區域，這些問題都涉及“美麗中國”的建設。污染防治攻堅戰是建設“美麗中國”必不可少的一環，現在距離2035年基本實現“美麗中國”建設的奮斗目標還有不到十五年的時間，在此期間，需要同時兼顧生態環境保護與恢復兩項工作，但是現有的污染治理是刻不容緩的，“美麗中國”的“美麗”第一表現在消除常態化、深層次污染。現在，我們已經進入了污染防治攻堅戰的新階段，此階段的問題更復雜、防治力度更艱難、降碳任務的重點更為突出，同時對治理能力的要求也更高。祖國的大好河山需要從支離破碎的生態破壞中搶回來，不能夠把子孫后代的生存根基揮霍干凈。美麗的生態環境是人類存在的必須生存空間，人人都是保護生態環境、污染防治的第一責任人，我們每個人都應該帶著這樣的責任和使命，為建設美麗家園做出自己的一份貢獻。

注釋

①2021年全國兩會期間，習近平總書記在內蒙古代表團參加審議時強調，“統籌山水林田湖草沙系統治理，要加一個‘沙’字。