民辦高校分類管理若干問題的財務(wù)思考

王寶乾 呂蕓竹 .南京醫(yī)科大學(xué) .南京醫(yī)科大學(xué)康達學(xué)院

2020 年5 月28 日，《中華人民共和國民法典》(中華人民共和國主席令第四十五號)發(fā)布，進一步闡明了營利與非營利的法律內(nèi)涵，其中非營利法人凸顯公益性，營利法人則側(cè)重利潤分配，但都以實現(xiàn)盈利為前提。基于此，民辦高校在營利與非營利分類上只是法人屬性界定，其相同之處在于都要首先實現(xiàn)盈利，只有在實現(xiàn)利潤的基礎(chǔ)上，才能實現(xiàn)共存發(fā)展，其根本區(qū)別是對盈利利潤分配的選擇不同。正是這種求同存異的制度化設(shè)計，民辦高校的分類管理在財務(wù)視角上才存在部分值得探析的地方。

一、財務(wù)因素影響民辦高校舉辦者的分類選擇

對于為什么要實行分類管理，2016 年“教育部有關(guān)負責(zé)人就《民辦教育促進法》修改情況答記者問”時曾給予明確的政策導(dǎo)向：非營利性民辦學(xué)校可以獲得政府更多扶持，提高辦學(xué)質(zhì)量，培育一批高水平的民辦學(xué)校[1]；營利性民辦學(xué)校利用市場機制，創(chuàng)新教育產(chǎn)品，增加教育供給[2]。經(jīng)梳理《民辦教育促進法》及后續(xù)分類管理文件，政策上都要求非營利與營利性民辦高校對辦學(xué)公益性的堅守，但辦學(xué)收益處理、學(xué)生收費、財政扶持、稅收優(yōu)惠、教育用地及剩余財產(chǎn)分配等諸多因素疊加，其產(chǎn)生的財務(wù)影響才是對民營資本舉辦者如何做分類選擇的根本決策依據(jù)。其中，法人屬性選擇只是民辦高校舉辦者對營利與非營利辦學(xué)定位博弈的選擇結(jié)果。

(一)保障民辦高校基本辦學(xué)條件是同等政策出臺的出發(fā)點

對基本辦學(xué)收入“民辦學(xué)校收取費用的項目和標準根據(jù)辦學(xué)成本、市場需求等因素確定，向社會公示，并接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督[3]”、財政扶持“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持[4]”、教育用地政策“教育用地不得用于其他用途”等等相同的政策要求，都是為了民辦高校能保證基本辦學(xué)需求，這是民辦高校向公辦高校看齊的政策導(dǎo)向，是吸引民營資本注入的政策基礎(chǔ)。

(二)扶持與優(yōu)惠性政策希望引流“非營利”方向

從財務(wù)角度，非營利民辦高校辦學(xué)收益要求“舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)[5]”、學(xué)生收費標準由政府相關(guān)部門制定、獲得財政性資金扶持、享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策、教育用地政策“按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠[6]”以及強調(diào)剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于非營利性教學(xué)等等政策因素，是直接區(qū)別于營利性民辦高校的，其出發(fā)點或者本意是為了保證非營利民辦高校的“公益性”資產(chǎn)的保全與增值，也是期望民營資本能真正地投入非營利公益教育事業(yè)中。

(三)營利性選擇的政策吸引力偏弱

營利性民辦高校除了不具備上述非營利民辦高校優(yōu)惠政策外，其獨有的“舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理[7]”、學(xué)生收費“實行市場調(diào)節(jié)，由學(xué)校自主決定[8]”政策略顯單薄，特別是目前學(xué)生收費并未完全放開的情況下，學(xué)費收入能否滿足土地使用權(quán)購置成本以及無法準確界定“稅后”辦學(xué)結(jié)余成了阻礙營利性高校發(fā)展的絆腳石。

二、分類管理制度設(shè)計的寬口徑弊端初顯

(一)民辦高校出資方主要是投資而不是捐資行為

早在2002 年，時任全國人大教科文衛(wèi)委員會副主任汪家镠向全國人大常委會提請審議《民辦教育促進法》草案時，就曾指出民辦學(xué)校多數(shù)為投資辦學(xué)，捐資辦學(xué)者很少。2010 年，中國民辦教育協(xié)會首任會長、《民辦教育促進法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組成員陶西平提出，當(dāng)今的政策和法規(guī)是從捐贈辦學(xué)的假設(shè)而規(guī)定的，不是依據(jù)絕大多數(shù)是投資辦學(xué)的基本特征[9]。潘懋元等也曾指出，從實踐層面來看……這種非營利性即營利性的劃分法脫離了中國民辦高校“以投資為主捐資為次”的國情[10]。都表明當(dāng)前民辦高校資方主要是投資而不是捐資行為，民營資本的逐利本性特質(zhì)明顯，但現(xiàn)行民辦高校分類管理政策對資本逐利特質(zhì)的約束性條款界定模糊。

(二)制度設(shè)計的寬口徑引流效果不盡理想

如何界定非營利性和營利性民辦學(xué)校，同樣在2016 年教育部有關(guān)負責(zé)人答記者問時有明確答復(fù)：非營利性和營利性二者的區(qū)別在于，學(xué)校存續(xù)期間舉辦者能否取得辦學(xué)收益、學(xué)校終止時能否分配辦學(xué)結(jié)余[11]。通俗理解就是，非營利民辦高校捐資辦學(xué)是無償?shù)模粦?yīng)取得經(jīng)濟回報，且具有公益性；營利性民辦高校投資辦學(xué)則是有償且應(yīng)有剩余索取權(quán)并可取得經(jīng)濟回報的。但是制度設(shè)計的寬口徑與模糊性，致使民辦高校引流效果不盡理想，現(xiàn)實中逐利的投資資本也引流非營利方向，使得其一方面實際享受了非營利高校的各項稅費優(yōu)惠，另一方面又同時獲取營利高校的經(jīng)濟回報，偏離了制度設(shè)計分類管理的目的。

三、執(zhí)行民辦高校分類管理的財務(wù)困惑

正是源于民辦高校分類政策導(dǎo)向“非營利”、而民辦高校資方主要是投資而不是捐資方式現(xiàn)狀，現(xiàn)行的分類政策對諸多環(huán)節(jié)盲點并未完全解決，使得民辦高校舉辦者在營利與非營利選擇上處于尷尬境遇，在營利性的公益屬性與非營利的資本價值實現(xiàn)上兩難抉擇。

(一)選擇營利性民辦高校的財務(wù)困境

1.投資辦學(xué)的公益性成分認定界定模糊

當(dāng)前，無論是非營利還是營利性民辦高校，其辦學(xué)定位都是公益性教育事業(yè)。營利性民辦教育同樣是以受教育者獲得知識技能而促使國家、社會和個人獲得提升和發(fā)展為目標和己任，服務(wù)于公共利益，承擔(dān)社會責(zé)任，其公益性本質(zhì)毋庸置疑[12]。但現(xiàn)行法規(guī)政策只是相對界定了營利與非營利選擇方向，相對于非營利民辦高校，營利性民辦高校的公益性成分如何在財務(wù)上進行認定至今沒有明確界定。營利性民辦高校收入與支出的公益性程度衡量、教育教學(xué)的保障機制、生均教學(xué)成本支出標準等等都沒有定論，必然結(jié)果是營利性辦學(xué)的公益性停留在口號上，沒有體現(xiàn)在財務(wù)中。

2.營利性民辦高校經(jīng)營風(fēng)險被低估

總體上，非營利民辦高校政府支持力度大，辦學(xué)成本、辦學(xué)風(fēng)險相對較小；而營利性民辦高校政府支持力度校，辦學(xué)成本、辦學(xué)風(fēng)險相對較大。非營利性民辦高校在辦學(xué)政策方面實際上幾乎享有與公辦學(xué)校同等待遇；而營利性民辦高校則限制較多。特別是營利性民辦高校由于受經(jīng)營模式、政策影響及市場反應(yīng)的沖擊較大，其政策風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險往往被低估。社會層面往往對非營利民辦高校的結(jié)余分配比較關(guān)注，卻忽視了營利性民辦高校自身的經(jīng)營風(fēng)險。

3.學(xué)生收費監(jiān)管與市場化選擇沖突

分類管理政策中，營利性民辦高校的學(xué)生收費受辦學(xué)成本、市場需求與調(diào)節(jié)、主管部門監(jiān)督以及學(xué)校自主決定四種因素的共同作用，但實際上雖然收費經(jīng)過了社會公示，往往主管部門監(jiān)督更占主導(dǎo)作用，收費的市場化并未在執(zhí)行中完全放開，即理論上主管部門應(yīng)是對“收費行為監(jiān)管”，而不是對“自主確定收費標準”監(jiān)管。既然營利性民辦高校運營市場化，學(xué)生收費是不是也可以市場化。如果收費標準與教育質(zhì)量不符，讓高價低水平學(xué)校在市場中被淘汰，關(guān)鍵還是在于質(zhì)有所值、質(zhì)價相符。

(二)非營利民辦高校中的資方訴求博弈

1.過度強調(diào)法人財產(chǎn)權(quán)束縛民間資本辦學(xué)積極性

當(dāng)前，非營利民辦高校主要利益相關(guān)方對“民辦學(xué)校應(yīng)享有法人財產(chǎn)權(quán)”在概念上基本達成一致意見，但對“法人財產(chǎn)權(quán)”內(nèi)涵理解不一。非營利民辦高校中的資方出資行為被法定為捐贈辦學(xué)，并要求將出資方的各類資產(chǎn)過戶至非營利民辦高校名下，且剩余資產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性性質(zhì)辦學(xué)，對民營資本向非營利民辦高校出資無形中形成壁壘。過度強調(diào)“法人財產(chǎn)權(quán)”束縛了民間資本投資辦學(xué)的積極性，潘懋元曾質(zhì)問：“投資者的產(chǎn)權(quán)誰來明確？你投錢進學(xué)校后,變成學(xué)校的產(chǎn)權(quán)了，不再成為自己的財產(chǎn)，這叫投資嗎？[13]”目前是否可以放水養(yǎng)魚，借鑒收費高速公路的經(jīng)驗，暫時擱置“財產(chǎn)所有權(quán)”，如允許民辦學(xué)校先有若干年的使用收益權(quán)，之后再變成“法人財產(chǎn)權(quán)”。

2.出資方回報的“暗度陳倉”漏洞并未解決

雖然在政策界定上，非營利民辦高校出資方行為屬于捐資，不得要求回報，但實際上卻存在資方回報的“暗度陳倉”諸多漏洞，形式隱蔽而多樣。非營利民辦高校運營過程的盈利界定模糊、利潤界定滯后，給了民辦高校出資方很大想象的空間，實際上很多非營利民辦高校出資方在利潤產(chǎn)生之前就已經(jīng)實現(xiàn)了出資回報。有的非營利民辦高校出資方利用董事會席位獲得高額薪酬、有的出資方則主動承攬民辦高校各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)，但較多的是通過各種關(guān)聯(lián)交易實現(xiàn)利益輸送。雖然在2018 年，民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)提到：民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立利益關(guān)聯(lián)方交易的信息披露制，教育行政部門、人力資源社會保障部門應(yīng)當(dāng)加強對非營利性民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方簽訂協(xié)議的監(jiān)管[14]。但該實施條例(修訂草案)(送審稿)至今并未出臺，也只是籠統(tǒng)的概括性條款，對關(guān)聯(lián)方協(xié)議內(nèi)容細節(jié)如何界定，在具體執(zhí)行層面缺乏可操作性。

四、民辦高校分類管理改革的財務(wù)思考

當(dāng)前，國家支持民營經(jīng)濟的政策沒有變，國家吸收社會資本支持民辦教育的政策沒有變。民營資本大規(guī)模對教育投資，既可以減輕國家財政負坦、有效解決政府供給不足的問題，又可以滿足人們對高等教育的基本需求。厲以寧曾說，誰是投資辦學(xué)的最大受益者？最大的受益者是國家和全社會[15]。因此，應(yīng)鼓勵社會資本大力支持民辦教育的積極性，鼓勵社會資本對民辦教育的投資。特別是當(dāng)前新冠疫情后，財政資金更為緊張，更需要鼓勵民間資本投入民辦高等教育領(lǐng)域。在此背景下，亟需細化當(dāng)前分類管理政策，在做頂層設(shè)計時，應(yīng)在關(guān)注民營資本訴求、靈活政策機制以及完善優(yōu)化考核體系等方面給予更多的政策支持。

(一)支持非營利民辦高校“階段性享有法人財產(chǎn)權(quán)”

非營利民辦高校應(yīng)允許出資方“限定性資產(chǎn)”存在，按照捐資是否附有附加條件，將出資方認定需要最終回收的資產(chǎn)部分，在賬面處理上認定為“限定性資產(chǎn)”，只要能最大限度地利用民營資本用于公益性教育事業(yè)，非營利民辦高校擁有實際“財產(chǎn)使用權(quán)”和“階段性享有法人財產(chǎn)權(quán)”也未嘗不可。淡化法人財產(chǎn)權(quán)之爭，強調(diào)民辦高校對出資方投資的“財產(chǎn)使用權(quán)”，從制度設(shè)計上激發(fā)民營資本投資民辦高校的積極性，政策導(dǎo)向上對民營資本進入非營利民辦高校更友好、更具吸引力才對。

(二)民辦高校引入現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度

潘懋元指出：“產(chǎn)權(quán)制度是學(xué)校制度的核心內(nèi)容[16]。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是規(guī)范財務(wù)管理的內(nèi)在需求，其在資產(chǎn)管理健全、法人治理完善和辦學(xué)行為規(guī)范等多方面起到至關(guān)重要的作用。民辦高校引入科學(xué)有效的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度可以提升總體財務(wù)管理水平，利于向社會輸送更加透明化的財務(wù)管理信息，也能為民辦高校贏得相對更為寬松的外圍環(huán)境。”

(三)出臺民辦高校財務(wù)指標分析體系

社會對民辦高校教學(xué)質(zhì)量的隱憂，更大程度上是擔(dān)心民辦高校對教育經(jīng)費投入不足，特別是對營利性民辦高校逐利行為是否吞噬了辦學(xué)的公益性更是持懷疑態(tài)度，其實質(zhì)上是因為民辦高校財務(wù)信息的不透明，沒有專門的民辦高校財務(wù)指標體系可供參考。建議財政及教育主管部門能盡快出臺針對民辦高校的財務(wù)指標分析體系，以盡早實現(xiàn)民辦高校分類管理的初衷。

(四)出臺民辦高校經(jīng)營風(fēng)險預(yù)警制度

民辦高校作為我國高等教育的有力補充，其在校生及師資規(guī)模體量巨大，有別于公辦高校有政府托底，民辦高校作為自收自支的法律主體，其經(jīng)營風(fēng)險一直未被重視。但在實際管理過程中，任何一所民辦高校出現(xiàn)經(jīng)營危機，其社會影響及維穩(wěn)成本都是巨大的。因此，出臺民辦高校經(jīng)營風(fēng)險預(yù)警制度是必要的。同時，民辦高校應(yīng)積極引入第三方社會機構(gòu)進行專項審計，在教育保障支出、生均教學(xué)成本、財政資金績效評價、內(nèi)部交易規(guī)范性等多個方面，加強經(jīng)營風(fēng)險的自我檢查梳理與整改落實。

(五)建立基于分類管理的民辦高校生均成本核算體系

根據(jù)分類管理原則，營利性民辦高校受市場調(diào)節(jié)，成本核算要體現(xiàn)效益性，非營利性民辦高校成本核算要體現(xiàn)公益性。通過建立健全民辦高校成本核算體系，完善相應(yīng)的機制體制，實現(xiàn)民辦學(xué)校辦學(xué)成本核算科學(xué)化，使得學(xué)費收費標準動態(tài)調(diào)節(jié)與社會發(fā)展水平相適應(yīng)，從而調(diào)動社會資本參與民間辦學(xué)的積極性。只有堅持特色發(fā)展，民辦高校才能依靠學(xué)科優(yōu)勢、行業(yè)優(yōu)勢聚集社會資源，實現(xiàn)增加辦學(xué)經(jīng)費的目的[17]。盡管民辦高校的生均成本要低于公辦院校，但民辦高校有其自身的特性，其發(fā)展路徑不需要完全參照公辦學(xué)校的發(fā)展方向，避免同質(zhì)化發(fā)展。建立基于分類管理的民辦高校成本核算體系，形成相對標準一致的民辦高校生均成本，參照公辦高校的財政撥款標準和成本分擔(dān)比例，找到發(fā)展差距，提升民辦高校提升高等教育服務(wù)的競爭性、優(yōu)化民辦教育資源配置，促進民辦高等教育事業(yè)公平快速地發(fā)展。■